政務微博與中國政府治理的改進

陳艷

摘 要：在微博蓬勃發展的浪潮中，政府微博由于其特殊的身份標簽，成為其中一道亮麗的風景，并且對中國政府治理的改進具有獨特的價值。政務微博要在政府治理改進方面發揮更大作用，必須在宏觀戰略層面、管理層面和技術層面進一步完善。

關鍵詞：政務微博；政府；政府治理

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）03-0182-04

一、政務微博的勃興

美國學者謝爾·以色列在其新著《微博力》中說到：“我們正處在一個轉換的時代—— 一個全新的交流時代正在代替老朽的、運轉不靈的傳播時代。在這個由微博推動的、正在到來的交流時代，如果我們還沒能跟上它的腳步，那么就可能會被這個時代所拋棄。”[1] 微博這種新的媒體方式，自從2010年開始在中國風行之后，已經改變了很多人的生活方式，使得這個時代成為一個“人人都有麥克風”的偉大時代。在越來越多的熱點問題與公共事件中，微博都發揮著議題設置、快速傳播、社會動員的重要功能。以政府機構為背景的政務微博成為微博當中一道亮眼的風景線，并且在促進中國政府治理改進方面存在巨大的潛力和價值。

政務微博在中國起步較晚，但發展較快。2011年是中國政務微博全面推進的一年，也被稱為“中國政務微博元年”。這些政務微博覆蓋了從中央到地方多個行政層級以及眾多職能部門。在最能體現“媒介是人體的延伸”的網絡時代里，政務微博匯聚著海量的民間意見，整合著海量的智力資源，讓公眾同時圍觀、參與、判斷和選擇。

二、政務微博之于政府治理的價值

自從1978年以來的三十多年里，中國的經濟改革取得了巨大成就，與此同時，市場經濟發展的內在邏輯也推動政治領域的改革以中國特有的方式向前推進。然而中國的政治改革并不是一些西方學者所期待的以民主化為內容的政治體制改革，而是一種改變政府管理體制為核心的政府治理改革。一批關注中國整體治理變化的學者在一項名為“中國政治發展：中美學者的視角”的研究中，以集體力量系統考察了中國改革三十年治理方式的變化。他們認為，中國的改革是“以治理為中心的改革”，特別是以行政管理體制為核心內容的政府治理改革。表面上看，中國政府的治理模式似乎是一個不斷變動的模式，比如近幾年提出的法治政府、有效政府、責任政府和服務型政府[2]，從這些表述中可以看出，他們在努力追求一種“善治”的目標，即合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩定、廉潔、公正（俞可平，2008）[3] 。

中國的政府治理一直以來都以一種非常靈活的方式適應外部環境的變遷，及時回應經濟和社會子系統對行政系統提出的需求并及時作出調整。近幾年web2.0技術的興起，使得互聯網進入一個更加開放、交互性更強、由用戶決定內容并參與共同建設的可讀寫網絡階段。基于web2.0技術的網絡新媒體形式博客（blog）、社交網絡（SNS）、微博（Microblog）給社會生活帶來了新變革，也給全球政府治理帶來了新的機遇和挑戰。微博日益成為網民獲取信息的重要渠道。如何應對“微時代”成為了擺在中國政府面前的一個課題。政務微博成為中國政府敢于直面挑戰利用機遇的體現，而一些政務微博的成功實踐也讓人看到了政務微博對于當下中國政府治理的重要價值。

（一）增強透明性和回應性，塑造政府的親民形象

透明性和回應性是“善治”的兩個重要的要素。透明性，即政治信息的公開性。每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他相關的政治信息。透明性要求上述這些政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知。透明度越高，善治程度越高。信息的不透明，往往也和責任性差、廉潔程度低等有關。政府掌握著社會上最充分的信息資源，然而，過去公民很難獲得這些信息。回應性也是責任性的延伸。它的基本含義是：公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時和負責任的反應，不得無故拖延。必要時還要主動征詢公民意見，解釋政策和回答問題。Francis E.Rourk充分分析了美國官僚政府體系中的回應性，認為官僚體制下的政府管理缺少公民參與，政府回應力較差，而隨著公民社會的壯大，政府與公民互動式回應成為一種必要，只有互動式回應政府才能提供良好的公共服務[4] 。美國學者蓋伊·彼得斯在其《政府未來治理模式》一書中提出建立彈性化治理模式的政府，也就是說政府應擁有較大的彈性和較強應變能力，能夠對不斷變化的社會和經濟情況做出迅速的反應[5] 。

誠然，電子政務的發展大大提高了政府的透明度，公民可以從政府的官方網站獲取到政策制定、法律條款等相關信息，然而這種信息的發布往往是由政府到公民的單向度的、沉默的過程。政務微博的出現則使得這種發布信息和了解信息的過程成了一個雙向的過程，政府可以即時地發布最權威的交通出行信息、天氣預報、民生政策和辦事指南等內容，微博用戶也可以向政府征詢某些自己關切的信息，政府通過及時回復公民提出的問題，提高了政府的回應性，同時也有利于塑造政府的親民形象。

（二）促進增量民主，提升政府的合法性

民主化是不可逆轉的中國政治發展道路。中國特色政治發展的理想路徑，就是通過增量改革來逐漸推進中國的民主治理，擴大公民的政治權益。這就是俞可平教授提出的“增量民主”概念（Incremental Democracy）。“增量民主”指的是通過改革，既不損害公民原有政治利益（存量），同時又創造新的政治增量來全面推進民主進程，從整體上增加人民群眾的政治權益。從方式上來說，“增量民主”強調“點”和“面”的同時突破，強調“以點帶面”的制度創新，試圖通過政府創新所新增的政治利益，來確保改革過程中的“帕累托最優”。民主程度提升的過程，也是政府合法性加強的過程[6] 。

微博和政務微博促進了公眾知情權與參政權的發展，開辟了言論自由的新局面。政務微博改變了傳統媒介（甚至包括政府網站）中公眾被動接受信息，缺乏足夠主動權的局面，其通過網絡提供的交互式人機交流界面和信息超文本鏈接，為互動傳播提供了便捷之路，為公眾提供了較大的主動權，任何人都有權利平等地成為信息的發布者與傳遞者，從而充分地保障公眾的言論自由權。自由的表達是公民的基本權利，它是社會維持與健全民主政治的必要手段，微博搭建公共意見的表達平臺，構建虛擬公民社會的公共話語，實現一種新的人際互動方式。微博為人們提供了討論公共事務的平臺，降低了溝通成本，消除了溝通的空間和身份障礙，彌補了傳統媒體與群眾之間的溝通差距，構筑了哈貝馬斯理想類型中的“非政治化”的公共領域。

分析“高人氣”的政務微博可以看出，以微博為平臺的網絡問政中，政風已悄然改變，“官本位”越來越沒有市場，謊言和空話越來越不得人心，觀點的交鋒越來越直率和開放，公眾的批評和質疑越來越尖銳和理性，公眾和政府（官員）之間形成了一種日趨平等的公開對話的機制。政務微博的語言也由獨白性的官僚話語體系轉變成幽默對話式的民主話語體系，這是由于公權部門長期操持的強勢話語體系在微博上正失去活力和權威，變成公眾抵制和戲謔的對象。政務微博和“微博問政”是公民參政議政模式的創新，也是中國民主政治信息化表達的一種創新，正是“增量民主”的體現。

（三）提升公共決策的質量，增強政府的有效性

傳統的公共政策系統往往由政府和知識精英們所主導，普通民眾很難在這個系統中輸入自己的利益訴求，只能被動地接受和執行決策結果，因而傳統的公共政策制定過程對民眾幾乎是一個封閉的過程，但是精英和專家們又很難代表最廣大的民意。如何縮短公共政策的中間環節，保證民意在最大限度上得到表達越來越成為政府關注的重要問題。通過關注網絡民意，政府可以清楚地知道公眾關心的問題，可以擴大公共政策問題的來源，有效地克服公共決策中政策議題來源的單一問題，使得公共政策更為科學和民主，避免了立不久則廢的現象，保證了政策的質量，也節省了政府的資源。2011年個稅起征點的調整過程就很好地凸顯了網絡民意的力量，最終3 500元的個稅起征點比專家們確定的3 000元起征點更加得到了公眾的支持。

公眾在微博中對某個熱點問題的持續的、集中的關注，使得政府也不得不對該問題予以關注，公共決策也不得不反映微博公眾輿論的正確要求。例如，2011年甘肅校車悲劇在微博上引發的討論就集中體現了公眾對公共安全的焦慮，從事故追責體制問責到公民捐獻校車爭議等多個方面，公眾在此次危機事件中的網絡發言最終影響了公共政策，促成了《校車安全管理條例》的出臺。校車事件重要的價值在于，在公共議程長期由政府全面主導的歷史傳統下，公共議程首次由民間引導、社會發酵而得到公眾與政府的良性互動，因而成為民間社會設置公共議程的典范。民眾借助微博平臺傳達理性訴求，已經成為一股不可阻擋的潮流。政務微博應該順應并利用這股潮流，改進政府公共決策過程，提升公共政策的質量，從而增強政府的有效性[7] 。

（四）通過網絡監督，提升政府的廉潔性

對官員廉潔性和職業操守的輿論監督，是微博發揮的另一個重要作用。當人人都有了便捷平等的發言渠道，真相就在泥沙俱下的混亂中漸漸浮出水面，它不僅是個別網民呼喚公平正義的平臺，更包括對地方官場或行業亂象毫不留情的曝光和集體鞭撻。微博監督的典型流程是這樣的：先是有網友發微博披露某個事實或某個網友微博引起質疑，然后眾網友跟進評論和轉發，接著在網絡或傳統媒體上出現深度評論和調查，并同時伴隨著微博上不間斷的“爆料”，一場微博事件就此達到輿論監督的高潮。四川會理縣政府網站發布官員視察的“懸浮照”后不得不公開道歉；浙江寧波機場一句“讓領導先飛”引發網民對官僚主義無所不在的不滿和集體討伐；上海盧灣區紅十字會因天價餐發票遭遇通報批評 [8]。

這種輿論監督為追究少數操行不佳的官員的行政倫理責任提供了條件，也對其他政府官員構成了一種強大的心理震懾，客觀上有利于提升政府的廉潔性。以政府機構和官員為主體的政務微博在由普通微博發起的輿論監督熱潮中應該發揮接棒的作用，積極回應和介入對涉事官員的調查工作，并及時公布調查和處理結果，通過網上網下的聯動，達到對相關官員問責的效果，從而安撫公眾對政府官員貪腐和不作為現象的不滿情緒。

因此，政府機構和官員運用微博這一網絡平臺，通過設置議程引導公眾合理有效的表達訴求和意見，傾聽更廣泛和更真實的民意，更便捷地了解社會的輿論焦點、熱點、情緒傾向，把握社會發展變化的特點和方向，從而制定有效的措施去解決和應對問題。通過網絡技術手段和平臺作用，提高公民參政議政的積極性和有效性，將原本高高在上的政治與普通民眾以及公共利益緊密結合在一起，形成一種更加和諧高效的公共治理模式。

三、政務微博促進中國政府治理改進的思考

中國政務微博在政府治理方面發揮更大的作用，已經具備了堅實的基礎。目前，中國的互聯網普及率已經接近40%，擁有超過5億的網民，其中有接近3億的微博用戶，而且這些數字還在不斷增長當中。此外，近些年電子政務的發展也使得政府內部的信息化辦公變得相當普及，政府內外部的硬件、人才和資金等方面都具備了進一步拓寬政務微博應用渠道和讓政務微博發揮更大作用的條件。但是，政務微博想要發揮更大的能量，成為中國政府治理改進的一個助力，還需要在觀念戰略、制度、管理、技術等方面做更多的工作。

（一）宏觀戰略層面

政務微博的發展首先要在宏觀層面轉變觀念，并制定高層次的發展戰略。正如帕卻克·登力維在《數字時代的治理：信息技術公司、國家與e政府》一書中強調在管理系統中以及在公民和服務使用者互動中以信息技術為基礎的變革的重要性時所指出的那樣，“這一變革的影響不是直接由技術決定的，而是通過與信息系統相連的認知行為、組織、政治和文化的變革展開的”[9] 。

1.觀念思維的更新。經濟基礎決定上層建筑。改革開放三十多年以來，中國經濟領域取得了舉世矚目的成就。與此同時，社會思想領域也正在發生巨大的變化。富裕起來的人們更加注重公平和權利，他們不僅需要一個擅長經濟建設的政府，更需要一個民主、開放和透明的政府。期望和現實的反差導致的不滿情緒在相對自由的互聯網上爆發井噴。“端起碗吃肉，放下筷子罵娘”成為當代中國社會的熱點現象。如此境況，讓擅長并迷思GDP主義的政府和官員們顯得有些慌亂，從戰略到戰術都缺乏足夠的預見和準備。

傳統的霸權式的表達、說教式的宣傳和居高臨下、唯我獨尊的話語體系仍然大行其道。這種邏輯思維也反映到了很多政府及官員對政務微博的態度上，很多政府官員對政務微博的可控性仍然抱持一種遲疑、觀望的態度。因此，要想讓政務微博發揮更大的作用，政府官員首先要轉變觀念思維，要真正認識到政務微博在改進政府治理方面的巨大潛力。來自領導層的政治支持是政務微博作為一種戰略成功的關鍵。

2.戰略和規章制度的制定。政府微博要想取得成功和可持續發展，必須有明確清晰的規章制度來保障，這也是成熟型政務微博的一個重要體現。比較中美政府在社交媒體（Social Media）方面的應用，可以發現由于美國政府比中國更早使用社交媒體，他們目前已經具備了一套從總體戰略到具體應用指南在內的規章制度[10]。奧巴馬2009年就任總統之后，提出了開放政府戰略（Open Government Directive），致力于提高政府透明度、公眾參與，提升公眾對政府的信任度。恰好，社交媒體新技術給美國政府提供了有力的工具，因此，他們制定了政府社交媒體的應用指南，甚至對政府微博上的數據保存、備份管理、數據挖掘等方面也都提出了明確的要求。英國政府2009年也發布了《政府部門Twitter使用指南》。

然而在中國，社交媒體發展過快給政府帶來了很大壓力，政府還沒來得及制定宏觀的戰略和規章制度，就已經開始應用社交媒體跟民眾保持溝通和引導民眾。由于缺乏戰略和規章制度的指導，中國政務微博的發展顯得有些混亂和不規范，這也會影響政務微博作用的進一步發揮。

從國內經驗來看，比較成功的政府微博都在通過規章制度促進政府微博規范性發展方面進行了一些摸索。南京市出臺了《關于進一步加強政務微博建設的意見》，這些規章制度的出臺促進了政府微博規范性建設。但是與國外相比，國內這些已經出臺的地方政府政務微博發展指南仍略顯粗糙。因此，中國政務微博要規范和可持續發展，在促進政府治理方面發揮更大作用，就必須在國家層面制定一個發展戰略和系統性、指導性和可操作性強的規章制度和應用指南。可以把政務微博納入到現有的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱“條例”）當中，在條例當中專門設置一部分新媒體內容，把通過政務微博等新媒體公開政府信息的做法法制化、規范化。

（二）管理機制層面

僅有宏觀戰略和規章制度的指導還不夠，政務微博的成功運轉離不開下列管理機制的進一步完善。

建立常態化的維護運行機制。從資金、硬件和人員等方面保證政務微博的長期化運作。政務微博合理的日常運營管理開支，包括軟硬件投入、日常運營費用、培訓交流費用、人員開支等應納入預算管理，設立專項資金，以確保管理工作的持續性。此外，還應該保持一個穩定的微博日常管理團隊，每個部門最好安排專人專職負責微博的日常管理與運營，避免語言風格、應對能力等方面的巨大差異。注重發掘和培養年輕人來進行政務微博的管理工作，通過針對性的培訓來提高微博管理人員的專業化水平[11]。

優化工作流程。政務微博由發布信息階段走向應用階段，甚至網絡行政階段，必須整合電子政務、政務微博和現有的行政服務體系，優化設計工作流程，形成一套網上網下配合、前臺后臺聯動的工作機制和流程。遇到網友求助，前臺微博團隊應通過流轉單提交給相關的后臺業務主管部門，主管部門必須在規定時間內將事件辦理，然后反饋到微博前臺答復網友。微博問政貴在結果，否則就有可能流于形式，最終失去公信力和生命力。

組織重構。政務微博想要發揮更大能量，必須形成一個由各政府部門組成的政務微博集群。這樣才能增加規模，擴大影響力，形成集聚效應。這在客觀上要求傳統的金字塔型行政層級結構向有機的扁平型組織結構轉變、相互推諉、部門本位主義等不良行政文化向團隊合作、協同作戰的現代行政文化轉變。組織重構是工作流程優化的基礎。因此，政務微博的深入運用有倒逼行政組織變革的作用。

（三）技術操作層面

準確把握溝通語言風格。語言是溝通的媒介，語言風格會極大地影響溝通的效果。政務微博語言“尺度”的把握是一個技術問題。微博語言不能過于刻板嚴肅，官腔官調會拉開政府與民眾的距離，引起民眾反感和調侃。但是在危機事件等嚴肅問題上，則應力求用最簡潔的文字將事情交代清楚。

多途徑推廣應用政務微博。線上空間是有限的，線下仍然有很多公眾不懂使用微博，或者上網時間較少，無法接觸政務微博。因此應重視政務微博的宣傳推廣活動，通過舉辦線下活動，與傳統媒體開展合作，提高政務微博的關注度，提高網民參與互動的積極性。此外，通過在公共場所比如公交車站亭等安裝數字顯示屏，對政務微博的一些重要信息進行滾動，線上線下為更多市民服務，也讓更多市民關注、認可，同時可以有效彌補數字鴻溝。

加強數據挖掘和個性化服務推送。隨著時間的推進，政府微博在與“粉絲”、網民互動交流的過程中會產生海量的數據。如果將這些數據進行深入挖掘分析，可以產生有效信息，這些信息將指導工作人員日常工作，并最終體現為執政水平的集體智慧。這種“數據—信息—知識—智慧”的轉換過程，就是政府部門通過微博為社會公眾提供個性化、高效的政府服務過程，同時也是促進實現政務智能的重要方式[12]。

四、結語

微博在中國已經發展成為一股不可忽視的潮流，政府部門主動融入這股潮流，利用政務微博凝聚人心匯集民智，積極與民互動、問政于民。政務微博在促進政府公共治理水平方面的潛力和價值亟待進一步挖掘。然而，目前政務微博的發展總體上缺乏戰略指導，在法制化、規范化方面存在諸多不足，只有努力彌補這些方面的不足，才能讓政務微博的潛力完全釋放出來，成為推動中國進步的重要力量。

參考文獻：

[1] [美]謝爾·以色列.微博力[M].北京：中國人民大學出版社，2010.

[2] 燕繼榮.變化中的中國政府治理[J].經濟社會體制比較，2011，（6）.

[3] 俞可平.中國治理變遷三十年[J].吉林大學社會科學學報，2008，（3）.

[4] Francis E.Rourke，Responsiveness and Neutral Competence in American Bureaucracy Public Administration Review[J].1992，Vol.52，No.6.

[5] [美]蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[6] 俞可平.增量政治改革與社會主義政治文明建設[J].公共管理學報，2004，（1）.

[7] 朱敏.政務微博與政府治理改善[J].行政與法，2012，（6）.

[8] 微博改變中國社會生態[N].國際先驅導報，2011-07-08（1）.

[9] P Dunleavy，H Margetts，S Bastow，J Tinkler，Digital era governance：IT Corporations，the state，and e-government[M]，Oxford UniversityPress.New York，USA，2007.

[10] Jennifer.G，Justin M.G，&Anthony R.Twitter Use by the U.S.Congress[J]，Journal of the American society of information science andtechnology，2010.61（8）.

[11] 吳曉菁，鄭磊.政務微博運營管理現狀與對策研究[J].電子政務，2012，（6）.

[12] 唐亮.運用政府微博促進政務公開[N].學習時報，2012-07-09（5）.