國資委法律地位的科學界定

蔣國軍

摘 要：國資委自成立以來，其法律地位的定性一直是模糊不清的，學界對此也多有爭論。有的學者認為國資委應當是完全的出資人角色，有的學者認為國資委應該是兼具出資人和監管人的角色，有的學者則認為國資委就應該是純粹的監督管理機構。而當前中國的法律法規也未給予國資委一個明晰的法律定位。國資委應當作為政府機構回到自己的監督者本位，將出資人角色托付給國有資產經營公司，由法律授權其實現國有資產的市場化運作。

關鍵詞：國資委；法律地位；國有資產經營公司

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）03-0190-02

一、國資委法律地位定性的現實情況

2003年3月24日，國務院國有資產監督管理委員會（即國資委）作為正部級特設機構成立，接著各省、市（地）級的國資委也開始組建并逐漸完成。

《中國人民共和國國有企業資產法》規定國資委的法律地位是代表國家履行出資人的角色。國務院和地方人民政府應當按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開、不干預企業依法自主經營原則，依法履行出資人職責。依法對企業的國有資產進行監管，指導推進國有企業改革和重組，對中央企業負責人進行任免、考核和獎懲，并對地方國有資產進行指導和監督。

因此，從以上可以看出，國資委的法律地位其實是具有雙重性的。當初設立時將其定位為正部級特設機構，這也就意味著國資委的功能沒有界定清楚，它一方面代表本級政府行使出資人的功能，即股東職能，另一方面又通過行政權力行使對國有企業及國有控股公司的行政管理，即行政職能，兩個職能相混淆，也就是國資委經常面臨的“婆婆加老板”的質疑。在企業的具體運作中，雙重角色所帶來的弊端早已顯露無遺。

二、由定性不明帶來的困境

國資委是國務院任命的非政府系列的特設機構，這個機構到底是什么性質？到目前為止還沒有定性。由于國資委法律地位的不明確，導致國資委在實際運行中面臨如下困境：

（一）自己管自己帶來的消極影響

根據《企業國有資產監管條例》的規定，國資委應履行出資人角色。出資人是一個市場概念，即股東。作為公司的股東，其應當在公司法律制度框架內行使自己的權利并承擔相應的責任，按照公司組織規范和議事程序行使經營者選任權和重大事項決策權。同時，國資委又被要求履行國有資產經營管理的監督職能。這樣一來，國資委兼具出資人和監管人兩種功能。這種一身兼二任的自己監管自己，完全違反了現代管理原理。

（二）職能上“婆婆加老板”的尷尬

成立國資委的初衷是希望其成為一個既能代表全民利益，又與政府脫鉤的出資人代表。在職能履行中，國資委作為政府的特設機構，它不是企業，但卻是準經濟組織，因為它要像企業那樣遵循市場經濟規律，以市場主體的身份實現國有資產的保值增值；它不是政府機構，卻必須接受同級政府的直接行政領導，同時又要履行對國有企業的監管職能。把管人、管事和管資產三者結合，這就使得國資委監管職能不可避免地打上行政職能的烙印。外界戲言國資委這是既當老板又當婆婆，就連國資委的掌門人李榮融在一次調研中說了一句很無奈的話：“有很多事情我們也不想干，不是我們要當婆婆，而是要求我們來當婆婆。”

（三）規范國資委的制度缺失

國資委作為中央的特設機構，不是企業法人，不是事業法人，也不是行政單位，既不具備民事主體資格，不需承擔民事責任，也不受行政訴訟法約束，改革竟然誕生了一個游離于法治之外的機構。一個不受法律約束的機構就難避免不規范的操作行為和方式。譬如，國資委對國有企業的管理是事無巨細，從發布公告為國有企業選聘副總到為國有企業制定發展戰略規劃，從要求企業調整組織結構到要求企業參加各類專業培訓等；甚至動用人事權讓三大電信集團首腦對調，公然違反同業競爭禁止原則，破壞上市公司治理結構。在此情形下，一方面是國資委權力不斷擴張，另一方面是游離于法治之外的行為狀態，長此以往，其潛在的政治風險、市場風險是巨大的。許多有識之士疾呼：“誰來規范國資委？”

三、對國資委法律地位的重新定位

從以上可見，當前國資委的法律地位是不明確的，以致國資委既作為國有企業的出資人，享有私法上的監督權利，同時又代表國家享有對國有企業享有公法上的監督權力。對此，學界展開了討論。

有的學者認為國資委就是一個出資人角色，強調它的普通民事主體地位，應將其行政職能剝離出去；有的學者則強調它的行政監督角色。筆者認為，國資委應該回到其行政機關的本位，出資人角色則由國有資產經營公司擔任。國有資產經營公司作為市場主體可以根據市場的靈活性進行投資經營，同時，國資委作為行政單位必須依法行政，回到法治軌道上來。這樣將有利于理清國資委和國有資產、市場主體之間的關系。

（一）國資委須回到行政機關本位

國資委須回到行政機關本位上，將其商人的角色剝離，對國資委的職能重新作以下規定：

1.國資委履行好政府職能，依法行政，監管與規制并重

國資委作為政府部門，必須按照國務院和各地方政府要求，做到依法行政，有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。

國資委必須將權力嚴格限定在法定的權限內，防止其濫用。同時，國資委作為政府的特設機構，應區別于其他承擔社會公共管理職能的政府職能部門，既要做到對大型國有企業的重點監管，也要制定相應規章政策，從宏觀上完善國有企業布局，進行結構調整，實現有進有退，有所為有所不為的國企發展目標。又要做到對國資委的內部權力核心——行政審批制度進行法律規制，最大限度地減少國資委行政審批的事項，嚴格規范審批行為，改進審批方式，加強審批監管，解決現行行政審批制度與現代企業發展之間矛盾。使國資委在履行政府職責時監管與規制并重，依法履行好政府職能。

2.強化對國資委的監督，建立行政問責機制

國有資產的最終所有者是全體人民，國有資產并不屬于國有資產管理的專司機構即國資委所有。中國對于國有資產的產權界定從宏觀上看是清晰的，《憲法》規定國有資產屬于國家所有即全民所有，《物權法》明確國務院代表國家行使國有資產所有權。雖然國有資產歸全體人民，但是全體公民不可能每個人都去管理國有資產，也不可能每個人都直接監督國有資產管理機構。因此需要由全體人民的代表來做監督工作，中國的最高權力機構是全國人大，筆者建議國資委應向全國人大及常委會匯報工作并接受其監督。報告內容既要包含國有資產的存量數量和分類，又要包括國有資產的增量和使用途徑，以及國有資產收益狀況。需要說明的是，國資委向人大報告工作不同于一府兩院的工作報告，它不是作為一個政府機構的角色報告工作，而是作為國有資產管理人、國民財富大管家的身份報告工作。而各級地方國資委也應當向相應的地方人大及常委會報告工作。

同時，國資委還應建立較為完善的常規性行政考核機制，對其內部人員尤其是主要負責人進行行政績效考核。審計部門還要加強對國資委的高層次審計監督。《國務院工作規則》第34條明確規定：“國務院及各部門要推行行政問責制度和績效管理制度，明確問責范圍，規范問責程序，嚴格責任追究，提高政府執行力和公信力。”國資委作為國務院的特設機構，也應當建立起科學合理的問責制度。

（二）將出資人角色委托給國有資產經營公司

國資委目前官商各半的身份是國有企業無法完全實現政企分開的根本原因。一方面它作為出資人不得不以市場主體的身份與其他企業打交道；另一方面在某些應完全交由市場做出選擇的場合，國資委又閑不住那只管慣了的手。應當將其商人身份完全剝離，在國資委下另設獨立的國有資產經營公司，二者進行合理的分工。國資委作為國務院一個獨立的部委，將其塑造成一個以風險管理為核心理念、以搭建一個公平、公正、公開的國有企業競爭平臺為目的、以構建一個競爭有序、增長穩定的國有經濟體系為目標的國有資產守護人；國有資產經營公司則以公司法人的身份經營國有資本。

綜上所述，國資委應當作為特設行政機構對全部國有資產履行監管責任，出資人則由國有資產經營公司擔任。國資委作為唯一的監管者應將所有的國有資本都管起來，包括金融類的國有企業和國務院部委下屬的國有企業的國有資產，而國有資產經營公司則可以有多個。國資委作為行政機構履行監管職責，做到依法行政、正大光明；國有資產經營公司作為公司法人參與國有資本的運作，嚴格遵循《公司法》的規定，追求企業利益的最大化。同時健全國有資產經營公司激勵機制和責任追究機制，培養一批誠實守信、勤勉盡責的國有資產受托人隊伍。這將帶來以下幾大好處：一是國資委和國有資產經營公司職能分工明確，政府的歸政府，市場的交給市場；二是通過國有資產經營公司這一市場主體的設計可以使得國資委更加超脫，不受市場的誘惑，更有利于宏觀調控；三是國有資產經營公司充當政府與企業的隔離層，可以使企業免受政府干預，有利于實現政企分離；四是國有資產經營公司可以根據歸口管理的對象選任高管層，對國有資產進行專業化管理，對出資企業提供有效的戰略指導。

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[責任編輯 吳 迪]