論風(fēng)險(xiǎn)治理視閾下的政府信息公開(kāi)與溝通

原丹丹　錢夢(mèng)君　施賽健

摘 要：以Q市“王子”事件為起點(diǎn)進(jìn)行調(diào)查研究，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)治理理論對(duì)政府、媒體與公眾在信息溝通中的角色進(jìn)行分析，提出公共危機(jī)事件中，政府、公眾和媒體三個(gè)方面存在的諸如政府忽視群眾意見(jiàn)、主流媒體角色缺位等問(wèn)題并分析其原因，并從政府、媒體和公眾三個(gè)視角提出改善措施。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)治理；政府信息公開(kāi)；公眾；媒體

中圖分類號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）03-0212-04

一、研究緣起和方法

隨著信息時(shí)代的到來(lái)，中國(guó)社會(huì)已進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期，原有的社會(huì)控制體制已經(jīng)失效，現(xiàn)有的社會(huì)控制體制尚未完善，政府危機(jī)應(yīng)對(duì)能力不足。近年來(lái)，“三鹿毒奶粉事件”，“溫州動(dòng)車事件”等，無(wú)不提醒我們只有政府與民眾有效的溝通，才能最大程度地規(guī)避這些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建和諧社會(huì)。

進(jìn)行調(diào)查前，我們結(jié)合近幾年中國(guó)發(fā)生的公共危機(jī)事件，對(duì)政府與公眾信息溝通受阻存在的問(wèn)題做出了假設(shè)。政府有信息公開(kāi)內(nèi)容缺乏透明性、真實(shí)性，缺乏風(fēng)險(xiǎn)治理意識(shí)，應(yīng)對(duì)機(jī)制不完善的問(wèn)題。媒體可能存在角色缺失的問(wèn)題，導(dǎo)致非主流媒體隨意介入造成輿論混亂。群眾可能存在反饋渠道受阻或者反饋意識(shí)薄弱等問(wèn)題。

帶著以上問(wèn)題，我們進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。考慮到該事件話題敏感且影響較大，在市中心、圖書館和商場(chǎng)能夠收集到豐富的數(shù)據(jù)，所以我們?cè)赒市的市中心商業(yè)區(qū)、市圖書館和休息場(chǎng)所隨機(jī)發(fā)放問(wèn)卷100份，回收問(wèn)卷90份，其中有效問(wèn)卷77份，有效回收率為77%。發(fā)放問(wèn)卷的同時(shí)，針對(duì)合作性較強(qiáng)的調(diào)查對(duì)象進(jìn)行訪談，并通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的整理與分析來(lái)驗(yàn)證假設(shè)是否正確。

二、存在問(wèn)題及其原因分析

（一）政府信息公開(kāi)權(quán)威性缺失

有15%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為政府信息公開(kāi)內(nèi)容真實(shí)準(zhǔn)確，37%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為公開(kāi)內(nèi)容不真實(shí)不準(zhǔn)確，而48%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為比較真實(shí)準(zhǔn)確。

在調(diào)查中，群眾反映政府網(wǎng)站公開(kāi)的信息流于形式，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，使得政府公開(kāi)的信息不具有權(quán)威性。政府是在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中掌握信息最多、最全面、最準(zhǔn)確的一方，其公開(kāi)的信息應(yīng)最具權(quán)威性，但政府憑借手中壟斷的信息特權(quán)，漠視公眾知情權(quán)，以不作為的態(tài)度應(yīng)對(duì)群眾，這是權(quán)威性缺失的關(guān)鍵。政府對(duì)于“王子”事件中事態(tài)發(fā)展、最后的決策等群眾關(guān)心的話題，習(xí)慣于官場(chǎng)套話或官樣文字予以應(yīng)付。權(quán)威性的缺失為各種謠言傳聞的滋生創(chuàng)造了可能，而渠道的單一則進(jìn)一步加劇了公眾的疑惑，導(dǎo)致小道消息不脛而走，社會(huì)沖突一觸即發(fā)。如2011年“7·23”動(dòng)車追尾事故，事故信息公開(kāi)方鐵道部對(duì)事故信息，避實(shí)就虛，避重就輕，最終導(dǎo)致公眾“質(zhì)疑追尾”，事態(tài)趨于緊張。這正說(shuō)明了由于突發(fā)公共事件發(fā)生后政府信息公開(kāi)的權(quán)威性缺失，導(dǎo)致信息公開(kāi)程度和力度不到位，才加劇了政府與公眾間的互不信任感，事件走向極端。彈性政府理論要求我們根據(jù)社會(huì)情勢(shì)的變化及時(shí)回應(yīng)社會(huì)需求，變革組織結(jié)構(gòu)、目標(biāo)等以實(shí)現(xiàn)一種新的政府治理模式而不是不作為，不重視。

（二）政府風(fēng)險(xiǎn)治理意識(shí)的缺乏

在針對(duì)問(wèn)題“你認(rèn)為群眾是否認(rèn)為游行是唯一解決途徑？”的回答中，有65名調(diào)查對(duì)象認(rèn)為游行不是“王子”事件唯一的解決途徑，11名調(diào)查對(duì)象則認(rèn)為游行是唯一的解決辦法。

什么原因使得事情發(fā)展到示威游行、破壞政府大樓這樣激烈的程度？政府與群眾缺少有效的溝通，缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)，沒(méi)有建立應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的行政文化和高效的突發(fā)事件信息公開(kāi)機(jī)制，使得一旦突發(fā)事件發(fā)生，政府就陷入被動(dòng)。政府的被動(dòng)性、滯后性將話語(yǔ)權(quán)讓位給非主流媒體，造成信息溝通不暢，進(jìn)而造成的猜想和恐慌往往比危機(jī)本身更可怕。

風(fēng)險(xiǎn)具有突發(fā)性、難以控制性等特征。在突發(fā)事件中，政府官員只重視發(fā)展經(jīng)濟(jì)，將重點(diǎn)放在“王子”紙業(yè)帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)效益上，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)缺乏應(yīng)有的心理準(zhǔn)備，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏應(yīng)有的理性認(rèn)識(shí)，往往錯(cuò)過(guò)解決問(wèn)題的最佳時(shí)機(jī)。在此次事件發(fā)生后，Q市市長(zhǎng)發(fā)布了公開(kāi)的道歉視頻，挽回了部分政府形象，許多市民表示可以接受這樣的道歉方式。我們不禁設(shè)想，如果政府領(lǐng)導(dǎo)人和決策團(tuán)隊(duì)具有足夠的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，就不會(huì)造成如此巨大的損失。

（三）主流媒體在公共危機(jī)中的缺位

在針對(duì)問(wèn)題“你獲知“王子”事件的渠道是什么”的回答中，46%的調(diào)查對(duì)象是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)了解“王子”事件的進(jìn)程，30%是通過(guò)電視報(bào)紙等新聞媒體的報(bào)道，17%的調(diào)查對(duì)象是通過(guò)是通過(guò)示威前的抗議活動(dòng)了解還有7%的對(duì)象是收到了傳單（如圖3所示）。訪談中我們了解到群眾主要是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)了解該事件，游行當(dāng)天某公司通過(guò)發(fā)傳單和發(fā)現(xiàn)金的方式鼓動(dòng)群眾去游行并且同時(shí)在網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)了許多偏激的言論和虛假的圖片。在網(wǎng)絡(luò)輿論、利益集團(tuán)的推動(dòng)下，發(fā)生了這次激烈的沖突事件。

媒體本應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)溝通中的橋梁，是謠言的粉碎者。電視新聞、主流報(bào)紙是人們獲得信息的重要來(lái)源，為何在突發(fā)事件發(fā)生的第一時(shí)間沒(méi)有給予任何穩(wěn)定社會(huì)的力量？新聞媒體作為風(fēng)險(xiǎn)溝通的主要社會(huì)機(jī)構(gòu)之一，肩負(fù)著監(jiān)測(cè)社會(huì)環(huán)境的責(zé)任，但有時(shí)因?yàn)閳?bào)道權(quán)被控制在政府手上，新聞媒體只能按長(zhǎng)官意志行事，擔(dān)當(dāng)向公眾肆意轟炸的角色，造成了信息平衡的平臺(tái)崩塌。這不僅給新聞媒體的公信力造成致命打擊，也嚴(yán)重毀損政府形象。

人們一般性會(huì)選擇相信具有官方色彩的主流媒體，諸如地方電視臺(tái)、中央電視臺(tái)、人民日?qǐng)?bào)等。隨著信息時(shí)代的到來(lái)，官方媒體也出現(xiàn)了諸如人民網(wǎng)的網(wǎng)上傳播平臺(tái)，但是同大多主流媒體一樣都存在角色缺位的問(wèn)題。一旦角色缺位，就將主動(dòng)權(quán)讓位于非主流媒體，為謠言散播提供了溫床。謠言的流傳將導(dǎo)致公眾的擔(dān)憂與焦慮，甚至產(chǎn)生放大風(fēng)險(xiǎn)的后果，增加政府應(yīng)急管理的難度。當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，如果主流媒體及時(shí)、客觀、主動(dòng)地傳播風(fēng)險(xiǎn)信息，把握信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)的主動(dòng)權(quán)，則能使謠言不攻自破并且能使政府與群眾統(tǒng)一戰(zhàn)線形成互相信賴的關(guān)系共同抵御風(fēng)險(xiǎn)。SARS危機(jī)的應(yīng)對(duì)能極好地說(shuō)明媒體在消除謠言中的極端重要性，當(dāng)時(shí)媒體以客觀、公正的角度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行多角度、全方位的報(bào)道，在公眾的內(nèi)心形成比較完整的信息結(jié)構(gòu)，防止了不必要的恐慌，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。因此，如何建構(gòu)政府與新聞媒體在中國(guó)信息公開(kāi)體制下的和諧互動(dòng)關(guān)系，便成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

（四）群眾反饋受阻

訪談中我們了解到在此次游行正式爆發(fā)前，有過(guò)一次小規(guī)模的抗議活動(dòng)。群眾當(dāng)時(shí)充分表達(dá)了反對(duì)“王子”紙業(yè)在Q市發(fā)展的想法，但是政府并沒(méi)有重視，群眾的情緒也沒(méi)有得到及時(shí)的安撫。因此，群眾意識(shí)薄弱的假設(shè)不成立。

科塞的沖突理論告訴我們，社會(huì)沖突可以起到“安全閥”的作用，緩解和釋放社會(huì)壓力和敵對(duì)情緒。當(dāng)群眾利益受到?jīng)_擊會(huì)引起群眾對(duì)于自身利益損害的不滿，此時(shí)發(fā)生的沖突僅僅停留在利益層面。然而如果政府不重視，這種沖突就會(huì)因?yàn)檫^(guò)分壓制而轉(zhuǎn)變成表達(dá)對(duì)政府不滿的暴力沖突，此時(shí)無(wú)法通過(guò)滿足群眾要求來(lái)緩解沖突。“王子”沖突事件并沒(méi)有發(fā)生到不可挽回的程度，群眾還是以利益訴求為主，但相較之前的小規(guī)模示威已經(jīng)有了明顯的暴力變化，這提示我們：群眾的反饋如果得不到重視，就像埋下了一顆炸彈，隨時(shí)可能被引爆。

以上多方數(shù)據(jù)證實(shí)了我們的猜想是正確的，再進(jìn)一步思考的基礎(chǔ)上我們將存在問(wèn)題歸納為政府權(quán)威性不足、缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、媒體的角色缺位，以及群眾應(yīng)對(duì)危機(jī)事件各種公開(kāi)信息理性不足。

三、對(duì)策及建議

對(duì)以上提出的問(wèn)題進(jìn)行分析思考，提出以下幾項(xiàng)對(duì)策：

（一）建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

隨著全球化進(jìn)程的加快，我們的目光不應(yīng)該還是集中在軍事危機(jī)、金融風(fēng)暴等全球風(fēng)險(xiǎn)事件，而是要更多地關(guān)注社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。一旦社會(huì)矛盾造成激烈的社會(huì)沖突，會(huì)對(duì)政府和人民造成巨大的損失，這也是為什么中國(guó)的維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)高于國(guó)防支出的原因。

種種調(diào)查數(shù)據(jù)表明，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在。可怕的不是難以預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)，而是我們?nèi)狈ο鄳?yīng)的應(yīng)對(duì)方案，使得政府在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)常常陷入被動(dòng)，給輿論和謠言可乘之機(jī)。風(fēng)險(xiǎn)治理理論認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)治理基于現(xiàn)代管理的理念更加注重制度安排的涉及，基于以人為本的理念更加強(qiáng)調(diào)多元參與，基于整體主義的方法論更加強(qiáng)調(diào)綜合性，基于現(xiàn)代治理理論更加突出善治的各項(xiàng)基本原則。

作為政府來(lái)說(shuō)，應(yīng)該有“防微杜漸”的意識(shí)，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制并且成立專門的評(píng)估團(tuán)隊(duì)，能在危機(jī)發(fā)生的第一時(shí)間形成應(yīng)對(duì)方案。

（二）加快突發(fā)事件下政府信息公開(kāi)制度法制建設(shè)

關(guān)于信息公開(kāi)制度，中國(guó)有較為完善的《政府信息公開(kāi)條例》，但是對(duì)于突發(fā)事件的政府信息公開(kāi)，已頒布的條例則顯得不夠完整。例如對(duì)突發(fā)事件中領(lǐng)導(dǎo)人的行為要求，對(duì)造謠者的責(zé)任追究，對(duì)后續(xù)報(bào)道的信息追蹤都沒(méi)有詳盡的要求。因此，我們認(rèn)為要在以下兩方面完善突發(fā)事件中的政府信息公開(kāi)法制建設(shè)：

1.政府突發(fā)事件中信息公開(kāi)法制建設(shè)。用法律的形式規(guī)定突發(fā)事件中應(yīng)該公開(kāi)的信息內(nèi)容，以及領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。此外，新聞媒體和群眾可以對(duì)政府要求公開(kāi)的信息提出質(zhì)疑。

2.對(duì)新聞媒體信息公開(kāi)的法制要求。盡管我們認(rèn)為應(yīng)該將新聞媒體作為信息公開(kāi)的主要渠道，但同時(shí)我們需要避免“媒體越位，政府缺位”的現(xiàn)象發(fā)生，如云南的孫志剛事件。對(duì)于突發(fā)事件信息公開(kāi)來(lái)說(shuō)，媒體只是作為一個(gè)“中介人”的角色，并不擁有審判的作用。群眾會(huì)將自己的意見(jiàn)訴諸媒體并且希望媒體幫自己討回公道，但是媒體并不具有審判社會(huì)行為的功能。因此，我們需要規(guī)定媒體在信息公開(kāi)中應(yīng)有的義務(wù)和責(zé)任，并由政府對(duì)其監(jiān)督。

（三）將主流新聞媒體作為政府信息公開(kāi)的主體

新聞媒體是“社會(huì)的捍衛(wèi)者”，“是熱情維護(hù)自己自由的人民千呼萬(wàn)喚的喉舌”。將新聞媒體作為信息公開(kāi)的主要渠道，不僅可以把握正確的輿論方向，還可以進(jìn)行輿論監(jiān)督，促進(jìn)公開(kāi)主體與群眾的雙向溝通。電視、報(bào)紙、廣播等，只要取得相應(yīng)的信息公開(kāi)資質(zhì)，就可以成為政府信息公開(kāi)的委托方。其優(yōu)勢(shì)在于：

1.通過(guò)委托授權(quán)的方式，政府可以降低信息部門的工作量，化整為零。不僅有利于責(zé)任監(jiān)督，也可以節(jié)約行政成本。原有的信息公開(kāi)形式使得大量信息集中在政府手中，政府通過(guò)利用這些信息獲得利益，但是信息公開(kāi)權(quán)力的下方可以使這些有用的信息流向社會(huì)，獲得最大的社會(huì)效益。

2.擴(kuò)大了群眾意見(jiàn)的反饋渠道，給了群眾更多的選擇。政府信息部門對(duì)于大量的群眾反饋進(jìn)行篩選需要大量的時(shí)間，不僅使工作效率低下也會(huì)影響反饋內(nèi)容的質(zhì)量。將信息選擇的工作交給新聞媒體，不僅豐富了反饋形式，也提高了信息質(zhì)量，使政府與群眾形成良性互動(dòng)。

（四）對(duì)群眾理性引導(dǎo)

群眾作為風(fēng)險(xiǎn)傳播中的受眾，政府應(yīng)對(duì)其進(jìn)行理性引導(dǎo)，其中包括：

1.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)建設(shè)。讓群眾理解現(xiàn)在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，遇到危機(jī)事件時(shí)既要保持自身的鎮(zhèn)靜和理性，也要及時(shí)制止周圍諸如輕信謠言甚至盲目傳播的行為。

2.引導(dǎo)公眾對(duì)媒體的合理使用。加強(qiáng)對(duì)公眾的法制教育，強(qiáng)調(diào)公眾使用網(wǎng)絡(luò)等媒體傳播信息的合法性，對(duì)不合法不合理的行為嚴(yán)厲禁止并嚴(yán)肅處理。加強(qiáng)公眾的媒介素養(yǎng)，提高公眾對(duì)各類媒體的識(shí)別能力，在社會(huì)交往中，文明地運(yùn)用媒體表達(dá)個(gè)人意見(jiàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件頻頻發(fā)生，網(wǎng)絡(luò)等新媒體的快速發(fā)展加大了政府風(fēng)險(xiǎn)治理的難度。因此，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)政府信息公開(kāi)的研究十分重要。突發(fā)事件中的政府信息公開(kāi)在制度上還有許多需要完善的地方，只有通過(guò)政府、媒體、公眾三方的共同努力，才能建立一個(gè)平衡健康的信息社會(huì)，才能創(chuàng)造一個(gè)安全和諧的幸福社會(huì)。

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[責(zé)任編輯 吳 迪]