西部農村基礎設施建設中的財政投入研究

張婷

摘 要：以西部農村基礎設施建設為基礎，考察公共財政資金在西部農村基礎設施建設中所發揮的作用，分析財政投入在西部農村基礎設施建設中的現狀與影響方式。通過研究發現，西部農村基礎設施建設中的財政投入存在著關系不順、制度不全、監管不力三個方面的問題。

關鍵詞：農村；基礎設施；財政投入

中圖分類號：F327 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）03-0084-02

農村基礎設施對發展農村生產和保證農民生活有著非常重要的意義，它們是農村各項事業發展的基礎，也是農村經濟系統的一個重要組成部分。但長期以來，中國西部農村基礎設施建設財政資金規模偏低，績效不高，且管理中存在著諸多需要探討并加以改進的問題。

一、西部農村基礎設施建設財政投入現狀

中國西部的農村基礎設施建設與中東部地區的農村基礎設施建設相比有明顯的差距。從“西部大開發”戰略實施以來，西部地區農村基礎設施建設明顯加快，農民生產生活條件逐步改善，但普遍還是存在著底子薄、規劃滯后、村社發展同質化、管理維護差等方面的問題。西部農村人均收入低，人民群眾生活水平整體不高，財政投入成為西部農村基礎設施建設主要的資金渠道，且呈現出以下特點：

第一，財政投入有所增長，但是增長相對緩慢。就全國而言，改革開放以來中國財政收支規模穩步增加，財政收入與財政支出分別從 1978年的 1 132.26億元和 1 126.09億元，增加到 2011年的103 874.43億元和109 247.79億元，均增長了90倍多。國家財政用于農業的支出從1978年的150.7億元增加到2011年的10 497.7億元，增加近70倍。就西部而言，2011年西部十省一般財政預算總收入8 514.64億元，占全國總量的16.2%，總支出21 862.19億元，占全國總支出23.6%。與全國的情況相似，國家財政對西部農村的投入總量有所增長，但是增長速度緩慢，占比幾乎不變，常年維持在30%以內。

第二，與中、東部地區仍存在差距。從存量上來看，中、東部地區農村發展起步較早，基礎較好，地方財政收入遠遠多于西部地區。以2011年為例，西部財政收入最多的省市四川省2011年財政收入為2 044.79億元，最少的西藏僅有54.76億元，十省平均只有851.5億元。而中、東部地區財政收入最多的廣東省2011年財政收入就達到了5 514.84億元，最少的海南省也有340.12億元，平均收入高達1 914.5億元，是西部的2倍多。由于農村基礎設施建設財政投入多來源于地方財政，財政收入多的省市對農村基礎設施的投入顯然要高于財政收入少的省市，這就造成了西部農村基礎設施財政投入的存量少于中、東部地區。從流量上來看，由于西部農村財政投入的資金長期都需要國家轉移支付，其本身財政收入覆蓋不了自身的支出，2007—2011年國家財政在西部農村的投入分別占全國支農資金的26.8%、27.5%、26.7%、26.8%、27.8%，可見國家財政在西部地區農村基礎設施建設中投入的流量也少于中、東部地區。

第三，西部各省市農村基礎設施建設中的財政投入也存在差距。以2011年為例，西部十省市財政支出中的支農資金分別為：重慶198.91億元、四川545.7億元、貴州278.47億元、云南409.8億元、西藏126.53億元、陜西333.79億元、甘肅237.66億元、青海104.74億元、寧夏112.19億元、新疆297.59億元，最多的省市與最低的省市相差400多億元。西藏財政支農資金絕對量雖然只有126.53億元，在西部十省市中只排第八位，但占該地區全部財政支出的16.7%，相對值最高，而四川省的此相對值只有11.7%。由此可見，就西部十省市農村基礎設施建設中的財政投入來說，也存在差距，西藏、寧夏、甘肅的農村建設中財政投入總量偏低，占比偏高，可見這三個省市農村建設財政投入情況比其他七個省市更加惡劣。

二、西部農村基礎設施建設中財政投入存在的主要問題

農村基礎設施是農業生產的基礎性物質條件，西部大部分地區屬于農村，這使得西部農村地區基礎設施建設尤為重要。中國西部農村基礎設施建設的長期滯后造成了農業生產力水平的低下，農業生產過分依賴于自然條件，從而影響了農業生產的規模經營、農業分工的細化，降低了農產品的科技含量和農業收益率，進而制約了農村經濟的發展，影響農民的生活水平，妨礙農村市場體系的完善。財政投入是改善西部農村基礎設施建設的重要的渠道，但目前西部農村基礎設施建設的財政投入還存在著以下幾個方面的問題。

第一，關系不順。中央政府與地方政府在西部農村基礎設施建設中財政投入的關系沒有理順，中央與地方政府權利定位不夠準確，事權及收支難以明確劃分，特別是有交叉、跨地區、具有外溢性的支出，更是混淆不清。在處理財政問題時，相互爭執利益，推諉責任，濫用財權，浪費財力，造成農村基礎設施建設財政資金投入的紊亂與結構不合理。中央政府與地方政府的財政投入中一大部分用于人員供養及行政開支，另一大部分用于大中型水利建設，直接用于農村基礎設施建設的比重較小，農村中小型基礎設施建設缺乏穩定資金來源。中央政府與地方政府在西部農村基礎設施建設中財政投入的這種關系給西部農村基礎設施建設帶來了很大的壓力。

第二，制度不全。這個制度主要是指西部農村基礎設施建設中的財政投入內控制度。首先，西部農村財政的管理層級太多，財政資金的撥付層級越多，截留挪用的可能性也就越大。其次，隨意改變資金投向。內控制約機制不完善，相關法規滯后，這既為一些違法違規者提供了可乘之機，也導致責任難以落實，實踐中對其處罰存在避重就輕現象，難以嚴肅追究相關責任人責任，成為西部農村基礎設施建設財政投入中最主要的問題。

第三，監管不力。財政監督體系應包括財政機關的監督、審計機關的監督、代議機關的監督和社會民眾、新聞媒體監督的多元化全方位體系，在這個體系里，財政機關側重于日常業務監督、審計機關側重于事后監督、代議機關側重于宏觀監督。但實踐中財政和審計在監督對象、范圍和時間上多有交叉，人大對財政預算的審查也不夠嚴謹，特別是西部農村財政監督更加受制于較低的財政透明度。而且西部農村基礎設施建設中財政投入監督多重突擊、專項性和事后監督，輕日常過程監督，出現問題無法及時糾正；部分被監督單位則采取相應對策規避監督，致使檢查監督流于形式。endprint

三、西部農村基礎設施建設中財政投入的建議

放眼國外，許多發達國家在農村基礎設施建設方面取得了舉世矚目的成就，積累了大量的有益經驗，但這些做法并不適用于當前中國的財政經濟狀況，因為中國政府承受著比西方發達國家政府大得多的財政壓力和農業人口壓力。對中國西部而言，更應該也必須本著“針對性”原則來進行農業基礎設施建設的財政投入。

1.對農村基礎設施進行劃分。公共財政的一個顯著特征是它的非營利性，應首先對農村基礎設施的“盈利程度”（或“公共程度”）進行準確的劃分，以準確界定政府與市場各自的作用范圍。只有在準確的界定政府與市場各自的作用范圍的基礎上，堅持市場調節與財政調節相結合的原則，才能有效地促進農村基礎設施建設。

2.理順中央財政與地方財政的合作關系。中央政府與地方政府在西部農村基礎設施投資中具有密切的分工合作關系。中央政府作為全國性和跨區域性公共品的主要供給者，承擔著全國性和跨區域性公共投資布局規劃與決策責任，同時還要為地方公共品供給提供良好的宏觀經濟條件和外部環境，調控和規范地方政府的公共投資行為，引導公共投資中同級或不同層級地方政府之間的分工合作。

3.增強地方政府資金對農村基礎設施的投入。目前地方政府沒有一個好的政績考核體制，大多數地方政府，尤其是中國西部這種資金稀缺的區域，政府財力將會是嫌貧愛富地向比較利益較高的領域傾斜，如投向工商業。地方政府要爭取在政績考核中加入新農村建設和農民增收的指標，特別考核農村基礎設施建設狀況，這有利于激勵基層政府有效使用和管理財政支農資金，加大農村基礎設施投入力度，為農民增收奠定堅實的物質基礎。

4.建立健全農村財政內控和監管制度。鄉鎮財政是最基層的一級財政，是財政工作體系的基礎。要發揮西部鄉鎮財政就地就近實施監管的優勢，對本級和上級財政安排的資金以及其他部門、其他渠道下達的財政性資金，實行全面監管。一是建立健全信息通達機制，主要包括各級政府和部門安排用于鄉鎮、村等基層組織的各類財政資金的政策文件、管理辦法、撥款文件等，縣鄉財政指定專人為信息聯絡員，具體負責收集整理和傳遞資金監管信息，并定期核對資金監管信息。二是建立健全公開公示機制，按照相關政策要求和規定，對各級各部門預算安排用于鄉鎮等基層組織的各類財政資金，通過廣播、電視、網絡、短信等方式進行進行公開公示。三是監督抽查機制，對納入鄉鎮財政監管范圍的補助類資金的補助對象、發放標準、發放程序、財務管理等情況，進行監督檢查和抽樣檢查。四是考核激勵機制，每年組織對鄉鎮財政資金監管工作進行考核，主要看內控制度是否健全，內控措施是否到位，提供的基礎數據是否真實可靠齊全，崗位責任是否落實，監管是否有效等，考核結果作為鄉鎮財政干部選拔任用、調動、評先評優工作的重要依據。

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