秦漢御史大夫職能考辨

何軍海

[摘要]作為中央權力機構，御史大夫在秦漢中央官制中具有特殊的地位和作用。隨著皇權政治的不斷發展，御史制度經歷了一個由確立到逐步完善的發展過程，并且最終確定諫錚、彈劾、督察百官的行政職能，成為以后權力體系中的臺諫系統。

[關鍵詞]秦漢時期；御史大夫；行政職能

[中圖分類號]K232 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-3115（2014）02-0013-02

御史大夫作為中央權力機構，自秦始皇設置以來為歷代皇帝所倚重。《漢書·百官公卿表》記載：“御史大夫，秦官。位上卿，銀印青綬，掌副丞相。”作為三公之一，御史大夫的主要職務為監察、執法，兼掌重要文書圖籍。漢代御史大夫往往升為丞相，漢成帝時改稱大司空，“金印紫綬，祿比丞相”。御史大夫府為秦代中央最高監察機構，其職能是掌糾察百官，兼為皇帝的秘書機構。

關于御史大夫的職能，錢穆先生這樣定義：“秦漢時代的宰相，不但要管國家政務，還要管及皇帝的家務……但現在的宰相，他既要掌管國家政務的一切事情，他再也沒有功夫去管皇帝的家事，于是在御史大夫之下，即副丞相之下，設有一個御史中丞，他便是御史大夫的副，這個人便住在皇宮里……皇帝的一切事情，照例都歸御史中丞管。御史中丞隸屬御史大夫，御史大夫隸屬宰相，如是則皇室的一切事仍由宰相管。”①但是從御史大夫設置的政治背景和御史大夫一職的本源來看，卻不似這么簡單。御史最早與尚書并以文隸屬少府，都是君主私人秘書機構的重要近臣親信，就其司職而言，御史與尚書職能十分相近，從《史記·三王世家》所記封王過程看，領詔、議詔、制詔都由御史中臣和尚書同時掌管。

御史之職最早見于商代甲骨卜辭，先秦時期作為國王的親信，其職權主要是掌管圖書典籍、議定法令和傳遞詔書，秦漢時期依然保留了這種特色。《史記·李斯列傳》載，秦二世時，丞相李斯下獄，趙高為置其于死地，“使其客十余輩詐為御史、謁者、侍中，更往覆訊斯”。謁者是“掌宮殿掖門戶”的官吏，侍中則是在宮中侍奉皇帝的人，均屬于皇帝身邊的親信，御史地位自然也很明顯。趙高利用這一點，采取逼供的手段，使李斯不辨真偽，當秦二世真派使者來試探時，李斯“以為如前，終不敢直言，辭服”，由此招來殺身之禍。

《漢書·百官公卿表》并未談及御史大夫的監察職能，而擁有監察權的是御史中丞，但是隨著封建皇權政治理念的不斷完善和強化，御史系統的監察功能不斷被強化，御史大夫最終成為中央監察系統的最高長官。

自設立丞相，君權與相權的矛盾就隨之產生。從政治理論上說，丞相作為朝廷百官之長，協助皇帝處理日常事務。但在實際行政過程中，逐漸形成了以丞相為首的外官系統，這必然威脅到皇權的鞏固。因此，秦朝建立后，在原來的文官之長丞相、武官之長太尉之間加入了御史大夫一職，御史大夫是由皇帝的秘書機構演變而來，作為皇帝耳目，擁有監察百官之權。秦代中央“三公”各府機構的設置，體現著君主帝制時期的分權思想。丞相統領百僚，為文官之長，協助皇帝處理日常政務，但無統兵之權；太尉統兵，為武官之長，但無調兵權，調兵權力控制在皇帝手中；御史大夫“掌副丞相”、參與機要、監察百官，對其他兩府機構尤其是丞相府有明顯的監督掣肘作用。“三公”分權，使君主能夠實際掌握和控制整個國家，防止大權旁落于他人之手。

御史大夫“掌副丞相”， 據《漢書·朱云傳》載：“御史之冠，宰相之副，九卿之右，不可不選。”漢代常常將御史大夫作為丞相的后備人選，“漢儀、御史大夫掌副丞相，以備其缺，參維國綱”。正如時人稱儲君為“副主”一樣，稱御史大夫為“副丞相”就更不足為怪了。設置之初，御史大夫的職責定位相對模糊，加之其主要功能是牽制相權，因此漢代許多行政事務由丞相與御史大夫共同處理。一般重大的行政事務需上報皇帝的，多由丞相、御史大夫聯合上奏。在部分行政事務的處理上，御史大夫的積極參與有時起到了決定性的作用。皇帝既可以臨時授予御史大夫某種特殊權力，也可以根據需要隨時收回，靈活性很大，但主動權完全操縱在皇帝手中。御史大夫作為皇帝親信，掌握國家機密，“實居主任秘書的地位，以直接于天子”。②他對皇帝忠心耿耿，絕無二心，皇帝從中選拔任職者為丞相是一種必然選擇。皇帝利用秘書等近侍官員組建新的權力機構來牽制相權也成為中國古代政治演變的重要特色，漢武帝利用尚書一職組建內朝，就很鮮明地體現了這一特點。

御史掌管宮廷典籍文物，充當皇帝秘書，秦漢之際這一基本行政職能被繼承和延續。據《漢書·張蒼傳》載：“（張）蒼乃自秦時為柱下御史，明習天下圖書計籍。”《漢書·蕭何傳》又云：“沛公至咸陽，諸將皆爭走金帛財物之府分之，何獨先入收秦丞相御史律令圖書藏之。”使劉邦能夠“具知天下隘塞，戶口多少，強弱之處，民所疾苦者”。劉邦路過曲逆，“顧問御史曰：‘曲逆戶口幾何？對曰：‘始秦時三萬余戶，間者兵數起，多亡匿，今見五千戶。”③御史大夫掌握著天下圖書計籍，所以了解各郡縣戶口的變化情況，從而為統治者的行軍作戰及制定政策提供準確的數據和情報。

御史大夫位列三公以后，必然總領百官，表率官僚，輔佐丞相實施行政權成為其最主要的職責。由于太尉掌握兵權，長期虛設其職，這樣丞相和御史大夫成為外朝官員的首腦，號稱“二府”。《漢書·朱博傳》記載：“御史大夫，位次丞相……總領百官，上下相監臨。”說明御士大夫的職位中蘊含百官領袖之義。御史大夫也常以百官之長自居。公孫弘任御史大夫一職時，被汲黯指責“位在三公，奉祿甚多，然為布被”，認為其任職御史大夫名不副實、沽名釣譽。在處理一些重大事務時，丞相和御史大夫“共奏言”，然后皇帝“章下丞相御史案驗”。④《漢書·丙吉傳》記載，宣帝“詔召丞相、御史，問以虜所入郡吏，吉具對，御史大夫卒速能詳知，以得譴讓”。這與漢初文帝問政于右相周勃、左相陳平之事不謀而合，說明丞相和御史大夫基本充當了過去左、右丞相的角色。從職能配置和運行機制上說，御史大夫官職設置的初衷是皇帝加強對整個官僚系統的監督，保證專制主義中央官僚體制的正常運轉。然而以御史大夫為首的監察系統在很大程度上依附于以丞相為首的行政系統的權威，監察制度在設立之初便受到行政制度的干擾，其職能的相互滲透和相互交錯，號稱“兩府”。但武帝之后，“兩府”命運相連，丞相的地位受到壓制，御史大夫也同樣受到排擠，因為其已然喪失侍衛近臣的特權。武帝死后，昭帝繼位，外戚霍光以大司馬、大將軍身份兼領尚書事，“政事壹決于光”，“視宰相亡如也”。⑤

作為權力核心的首腦人物之一，御史大夫也有舉薦人才的權力。掌握了官吏的任免權，也就掌握了行政工作的核心。從歷史記載來看，御史大夫在漢初一直參與行政系統官吏的舉薦和任用工作。《通典·選舉一》卷13記載：“漢高祖初，未遑立制。至十一年，乃下詔曰：賢士大夫既與我定天下，而與我共安利之，可乎？有肯從我游者，吾能尊榮之。以布告天下。其有稱明德者，御史、中執法、郡守必身勸勉，遣詣相府，署其行、義及年，有其人而不言者，免官。” 又如《漢書·眭兩夏侯京翼李傳》記載：“于是丞相義、御史大夫廣明劾奏勝非議詔書，毀先帝，不道，及丞相長史黃霸阿縱勝，不舉劾，俱下獄，有司遂請尊孝武帝廟為世宗廟，奏盛德。文始、五行之舞，天下世世獻納，以明盛德。”

諫錚、彈劾、督察百官是御史大夫獨有的權力，在以后的行政職能演變中一直保留，并且不斷強化，最終演變為臺諫系統。御史大夫諫諍之事屢見于史籍中。如《漢書·公孫弘傳》載：“遷御史大夫，時又東置蒼海，北筑朔方之郡。弘數諫。”《漢書·夏侯勝傳》載，宣帝即位尹次為武帝立廟樂，夏侯勝認為武帝“亡德澤于民，不宜為立廟樂”，“于是丞相（蔡）義，御史大夫（田）廣明勸奏勝非議詔書，毀先帝，不道”。而御史大夫薛廣德“為人溫雅有醞籍，及為三公，直言諫爭”。

御史大夫是御史系統的長官，它的出現是封建專制主義中央集權制度下君權與相權矛盾發展的結果。封建帝王為了維持家天下統治，必須依借國家機器——封建官僚機構，而丞相作為“百官之首”在國家政府機構中擁有很大的權力，對皇權構成極大的離心力。在專制主義皇權制度下，尤其是其制度體系尚未完備的情況下，行政權力被視為最核心的權力，而其他各種權力的權威性則往往依附于它而產生，御史大夫作為“銀印青綬”的二千石官位，其位卑權重的歷史地位除了與監察工作的特殊性相關外，其擔負著核心行政權力無疑也是重要因素。御史大夫參與中央行政工作，在秦漢時期具體的制度環境中也被視為正常現象。

[注 釋]

①錢穆：《中國歷代政治得失》，生活·讀書·新知三聯書店2005年版，第6頁。

②祝總斌：《兩漢魏晉南北朝宰相制度研究》，中國社會科學出版1990年版，第125頁。

③司馬遷：《史記·陳丞相世家》，中華書局出版社1982年版，第689頁。

④班固：《漢書·薛廣德傳》，中華書局1962年版，第269頁。

⑤班固：《漢書·霍光傳》，中華書局1962年版，第234頁。

[參考文獻]

[1]安作璋.秦漢政制史稿[M].濟南：齊魯書社，2007.

[2]林劍鳴.秦漢時代的丞相與御史（居延漢簡解讀筆記）[J].蘭州大學學學報（哲社版），1983，（3）.

[3]王勇華.秦漢御史人夫的職能[J].首都師范大學學報（社科版），1995，（1）.