政府責任下農村社會養老保險立法之完善

李雪瑤

[摘要]我國已進入人口老齡化階段，養老問題顯得十分突出，如果不能科學解決我國進入老齡化社會后的社會養老問題，社會發展將不可持續。由于“城鄉二元結構”長期存在，農村社會養老問題較城市更加突出、更加復雜。建立農村社會養老保險制度是國家的一項法定義務。在我國多數農民參與保險支付能力有限而國家綜合國力日益強大的情況下，應充分發揮政府在農村社會養老保險中的主導作用，妥善處理國民收入的初次分配和再分配關系，依法保障農村社會養老保險的經費投入，依法保障農民與城鎮居民公平分享發展成果，努力實現全體農民“老有所養”的社會目標。

[關鍵詞]農村養老；社會保險；政府責任

[中圖分類號]DF391.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-3115（2014）02-0073-03

一、建立農村社會養老保險法律制度的緊迫性

農村社會養老保險的對象一般包括農業勞動者、農民工和失地農民。農業勞動者是指以農業為生的農民，其養老模式是以子女供養為主，以老人自養和政府補足為輔；農民工是指具有農民身份而在城鎮務工的勞動者，他們持有農村戶口、擁有農村土地承包經營權，其最大特點是工作生活居所不穩定，老年生活無保障；失地農民主要依靠征地補償費為生，多數農民的補償和安置費不太合理，導致失地農民在向市民轉化的過程中幾乎處于沒有生活保障的狀態。

目前，在我國社會轉型過程中，農村養老面臨著傳統的家庭養老功能弱化、土地收益下降、人口老齡化加重等問題，廣大農民的養老問題變得十分突出，如果不能很好地解決農村養老問題，將會直接影響農民的切身利益乃至整個社會的穩定。當下，在我國許多經濟欠發達的地區，農村社會養老面臨著越來越多的困難。在許多農民無力自行解決養老問題的情況下，由政府主導建立農民養老保險制度，幫助農民參與養老保險，是保障農民“老有所養”的一個重要途徑。因此，從某種意義上講，構建新型農村社會養老保險法律制度已迫在眉睫。推行農村社會養老保險制度，有利于解決“三農”問題，有利于解除農民后顧之憂，促進農村經濟社會持續發展。

多年來，我國在建立健全同經濟發展水平相適應、全面覆蓋城鄉居民的社會保障體系方面，進行了不懈的努力，取得了一定的成績。尤其是在農村社會養老保險領域，許多省市探索出了代際供養、糧食換保障、個人賬戶基金借支、保險證質押貸款、基金貼息、龍頭企業資助農民參保免稅等多種形式的新型制度。①從目前情況看，由于農村經濟社會發展的不平衡，許多有效的制度在具體落實中還存在著諸多困難，特別是在經濟發展相對滯后的西北地區情況更是不容樂觀。因此，研究如何建立健全我國農村社會養老保險制度將成為我國今后立法面臨的重大任務之一。

二、建立農村社會養老保險制度是國家的法定義務

國際社會對社會養老保險問題十分重視，許多著名的人權國際公約和相關國家的憲法對此問題均做出了明確的規定，甚至將其作為一項國家應盡的憲法義務來設定。

（一）有關國際公約對社會保障權的規定

1948年制定的《世界人權宣言》肯定了社會保障權是一項基本人權。規定每個人作為社會的一員，有權享受社會保障，人人有權工作和享受公正和合適的報酬，必要時輔以其他方式的社會保障、人人有權享有基本生活和醫療保障，在衰老等喪失謀生能力的特殊情況下，有權享受保障。1966年制定的《經濟、社會、文化權利國際公約》規定：締約各國承認人人有權享受社會保障，包括社會保險，締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件，締約各國承認人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康的標準。上述公約涉及全體公民，包括農民的社會保障權、適當生活水準權和健康權等。公約成員國應當通過國內立法將公約的規定具體化，以切實保障每位公民享受社會保障的權利。

（二）有關國家法律對社會保障權的規定

一些國家的憲法和法律對社會養老保障作了專門規定，其共同特點是法治化、平等性、有效性和權威性。例如，1793年法國憲法序言第21條規定：“公共救助是神圣的義務。社會對于不幸的公民負有維持其生活之責，或者對他們提供工作，或者對不能勞動的人供給生活資料。”第23條還規定：“社會保障就是全體人民保證各人享受并保存其權利的行動，此種保障是以人民的主權為基礎的。”1874年瑞士聯邦憲法第34條規定：“聯邦可采取措施設立充分的老年、死亡和殘廢救濟基金。該項基金來源于聯邦保險費、職業保險費和個人保險費?！钡?條規定：“聯邦可通過立法，設立全民義務老年保險、傷殘保險和遺囑保險，該保險可以現金或實物提供幫助。”1919年德國魏瑪憲法第161條規定：“為了維持健康和預防因為老病衰弱之生活不便，聯邦應當制定概括之保險制度確保被保險人的權益?！痹搼椃ㄆ渌麠l款還從不同角度對老年保險及政府的責任作了規定。此外，還有德國1889年《傷殘和養老保險法》，1911年《帝國保障制度》，1938年《手工藝者養老金法》，1957年《農民養老金法案》，1992年《養老金改革法》。德國社會保障制度的特點是管理效率較高和以社會保險為主體，其社會養老保險立法惠及包括農民在內的全體國民。1935年美國的《社會保障法》規定了政府責任下的社會保險與社會救助、雇主責任下的雇主年金及雇員團體保險和家庭責任下的個人退休儲蓄與個人人壽保險。社會保障資金比較充足、參與主體多元、養老保險風險分散是美國社會養老保險的優勢。日本農民社會養老保障不僅注重立法和根據經濟發展水平實時調整法律，而且充分發揮農業協作組織參與社會養老保障工作。巴西農村社會養老保障是通過對農產品初次賣到城市的價格的一定比例提留作為保障基金，農民不用繳費即可享受養老保障，體現了“以工補農”實現農民養老的思路。

（三）建立、健全社會保障制度是憲法設定的一項國家義務

我國2004年憲法修正案規定：“國家建立、健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度?！雹谶@是我國建立包括農村社會養老保險制度在內的社會保障法律制度的憲法依據。憲法第45條進一步規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利?！蔽覈独夏耆藱嘁姹Ｕ戏ā芬矊r村社會保障作了相關規定。以憲法和法律形式對老年人權益予以保障是中國人權事業的巨大進步。遺憾的是，在我國憲法條款之下配套的法律和法規仍然十分缺乏，已有的一些法律、法規、規章的科學性和可操作性有待深化。建立健全社會保障制度是憲法設定的一項國家義務，政府應采取有效措施貫徹落實憲法和法律設定的這一義務，通過提升國家的經濟發展水平，建立健全符合公平正義要求的城鄉一體化的均衡社會保障制度。

三、我國建立農村社會養老保險制度面臨的困境

我國建立健全農村社會養老保險體系所面臨的困難十分復雜，歸結起來，主要表現在以下方面：

（一）人口老齡化加快

據有關部門發布的統計資料，截止2012年年底，我國老年人口數量達到1.94億，老齡化水平達到14.3%，預計2013年老年人口數量突破2億大關，達到2.02億，老齡化水平達到14.8%。我國勞動年齡人口進入負增長拐點，從2011年的峰值9.4億人下降到2012年的9.39億和2013年的9.36億人，勞動力供給格局開始發生轉變。與此同時，老年人口內部變動將進一步加劇人口老齡化的嚴峻性。高齡老年人口（80歲以上）繼續增長，從2012年的0.22億人上升到2013年的0.23億人，年均增長100萬人的態勢將持續到2025年。失能老年人口繼續增加，2012年已達3600萬人，2013年將增長到3750萬人。慢性病老年人2012年已達0.97億人，將在2013年突破1億人大關?？粘怖夏耆丝谝幠＠^續上長，2012年為0.99億人，2013年將突破1億人大關。由于計劃生育一代陸續開始進入老年期，加上子女風險事件的發生等因素，無子女老年人越來越多。2012年，中國至少有100萬個失獨家庭，且每年以約7.6萬個的數量持續增加。③農村的形勢更不容樂觀，隨著城市化步伐的加快和農村勞動力的輸出，越來越多的農村青壯年人口進入城市，年齡結構出現“兩頭大，中間小”的局面。我國農村進入老齡社會的步伐日漸加快。農村社會養老保險體系與這種嚴重的現實之間存在著極度的不協調。

（二）農村社會養老保險覆蓋率太低

中國擁有世界上數量最多的老年人口，其中75%在農村。據統計，未納入社會保障的農村人口還很多，截至2008年底，參加城鎮基本養老保險人數為2.19億人，參加基本養老保險的農民工人數為2416萬人，5595萬農民參加了農村養老保險。另外，由于農民工的養老保險不能異地轉移，嚴重地影響了農民工參保的積極性。截至目前，農村養老保險保障程度不足仍40%。

（三）傳統家庭養老保險功能削弱

養兒防老的觀念在我國農村根深蒂固，家庭贍養一直是最重要的養老方式。在以自給自足為基本特色的農業社會中，“子承父業”這種世代交替的形式比較穩定，可以在家庭內部自然地完成贍養老人的職能，并形成相應的道德規范。但是隨著以社會分工為特征的工業社會的到來，這一自然穩定的關系被打破了，也使贍養老人的傳統道德約束力日益遞減。④隨著農村經濟改革的深入，農民的養老觀念發生了重大的轉變，養兒防老的觀念則在逐漸減弱。

（四）土地保障變得越來越脆弱

隨著農村社區的工業化和城鎮化，人均耕地面積從建國初期的2.82畝減少到1995年的1.17畝，“失地農民”已成為普遍社會現象，失地農民增多，土地保障功能出現虛化，使他們失去了最后的“生命保障線”。⑤同時，農業已成為薄利行業。加入世界貿易組織后，我國農業自然而然的卷入國際市場的競爭浪潮中，但以小規模農戶分散經營為主的農業組織結構與國外規模經營的農業結構相比生產成本高，再加上我國入世后農產品的進口關稅大幅下調，一些保護性措施也隨之取消，我國農業明顯缺乏國際競爭力。據華盛頓國際經濟研究的評估，我國加入世界貿易組織后，隨著關稅的降低和農工產品進口的放開，將導致增加1100萬人的失業 。此外，雪災、火災、洪水等自然風險也是農業的“致命傷”。市場和自然雙重風險使農業的收益越來越低。由此可見，來自土地的農業收入已難以保證農民的基本生活，以之養老更是奢望。農民的承包地被大量征用，相反，其獲得的只是極少的土地補償費。因此說，完全依靠土地來養老的選擇是不可行的。

（五）農村養老保險基金籌集，缺乏社會保障應有的社會性和福利性

按照現行的規定，我國農村養老保險的資金主要以農民個人繳納為主、集體補助為輔和國家予以政策扶持的方式解決，實際上許多地方的集體和當地政府并未盡到繳納農村養老保險的責任，農村社會保障的社會性和福利性未能得到充分的體現。

四、完善我國農村社會養老保險法律制度的對策建議

如何完善我國農村社會養老保險法律制度，人們的認識分歧較大。筆者認為，建立、健全農村社會養老保險法律制度始終要突出政府的責任和義務，要通過制定和完善相關法律、法規，將農村社會養老保險問題落到實處，通過制度改進不斷增進農村老年人的社會養老福祉。

（一）強化政府的責任意識，賦予農村居民與城市居民同等的社會保障待遇

自1958年我國城鄉二元體制形成后，城鄉居民在選舉權利、勞動就業、教育權利和社會保障等方面存在不平等待遇。在我國農村養老保險制度的建立中，首先，應當明確政府的職責，強化政府作為組織者、管理者和服務者的責任意識。政府的重視和支持是建立農村社會養老保險制度的根本和前提。其次，應當賦予農村居民與城市居民同等的社會保障待遇，從根本上消除因城鄉二元結構帶來的保障待遇不平等的深層問題。第三，政府加強農村養老保險制度建立的財政支持。第四，農村社會養老保險制度的強制性應通過國家立法加以保障。

（二）完善農村社會養老保險立法，增強法律的可操作性

我國已正式加入《經濟、社會、文化權利國際公約》，包括農村社會養老保險在內的社會保障問題已成為我國應當履行的國際義務。該公約設定的豐富社會保障權內容為我國今后完善農村社會保障立法指明方向。一方面要采取城鄉有別的立法模式。社會養老保險的社會化程度是與經濟發展水平成正比的。我國是一個典型的二元經濟結構的國家，城鄉經濟發展水平差異大，有必要分步驟建立城鄉有別的二元社會養老保險法律制度。另一方面，構筑協調統一的農村社會養老保險法律體系。借鑒國外成熟的立法經驗，立足我國國情，以建立統一的農村社會養老保險模式為初級目標，以建立城鄉統一的社會養老保險模式為終極目標，由全國人大制定《農村社會養老保險法》，對農村社會養老保險的基本原則、籌資模式、基金運營管理模式、保障水平、待遇給付條件等方面的內容進行改革和創新。國務院以此部法律為依據制定相應的行政法規和規章。地方政府在堅持因地制宜原則、多層次綜合養老保障原則的基礎上制定相配套的地方性法規、規章和單行條例。

（三）妥善處理初次分配和再分配關系，依法保障農村社會養老保險經費的投入

西方經濟學鼻祖亞當·斯密在《國富論》中說：“一國國民每年的勞動，本來就是供給他們每年消費的一切生活必需品和便利品的源泉?！雹薜聡▽W者溫克勒提出，沒有一個社會保障機構能光依靠所繳費用來承擔農民養老金的支出，它們都需要依賴政府補助和其他方式來補貼。稅收取之于民，應當用之于民，國家稅收增多，納稅人從國家得到的實惠應當與國家稅收的增長構成一個合理的比例，應當讓包括農民在內的全體人民共享改革開放的成果和得到更多政府提供的公共產品。⑦因此，我們要通過改善國民收入分配關系，加大財政轉移支付力度，確保農村養老保險財政預算經費法治化等手段，推進覆蓋城鄉居民的高水平社會保障體系的建設。

[注 釋]

①從2005年l1月起，“中國農村社會養老保險制度創新與管理規范”研究項目在全國八個縣區試點。通過近十年的實踐探索，已總結出了許多行之有效的措施，為建立、健全我國農村新型社會養老保險制度產生了積極影響。

②俞子清主編：《憲法學》，中國政法大學出版社2007年版，第167頁。

③中國老齡科學研究中心組織編寫：《中國老齡事業發展報告》（2013），社會科學文獻出版社2013年版，第38頁。

④鄧大松：《中國社會保障若干重大問題研究》，海天出版社2000年版，第516頁。

⑤李色陽：《淺談構建新型農村社會養老保險制度法律保障之我見》，《法制與社會》，2012年3期。

⑥〔英〕亞當·斯密著，郭大力、王亞南譯：《國家財富的性質和原因的研究》，商務印書館1972年版，第256頁。

⑦李紅、李春斌：《人口老齡化語境下完善我國農村社會養老保障法律制度的思考》，《理論導刊》，2009年第9期。