浙江縣改區利益考

嚴碧華 胡飛

在具體操作過程中，浙江各地“縣改區”的順利與否，與市縣之間的利益較量密切相關。

繼2013年浙江省紹興縣、上虞市被紹興市“收入囊中”后，杭州市下屬縣級市富陽、臨安縣的改區方案已經上報國務院，正等待審批。

一系列“縣改區”背后，在縣域財政方面一向擁有“省直管縣”傳統的浙江，這一次或許正將目光從“強縣”轉移到“強市”。

然而在具體操作過程中，浙江各地“縣改區”的順利與否，與市縣之間的利益較量密切相關。

怎樣的縣市區劃最符合眼下浙江的長遠利益？成了浙江亟待思考的題中之義。

中心城區擴圍

2014年1月初，杭州《2014年政府工作報告（征求意見稿）》向市民公開征求意見。《意見稿》提出，推進富陽、臨安撤市設區工作，加快融入主城區步伐。

2月10日，杭州市第十二屆人民代表大會第四次會議召開，對市政府工作報告進行了審議。杭州市委副書記、代市長張鴻銘向大會作政府工作報告時指出，進一步理順蕭山、余杭兩區融入主城區的體制機制，積極推進市域行政區劃調整。

或許是基于“撤市設區”的情況比較復雜，且最終能否推行還要等國務院批復，因而在政府工作報告中，之前意見稿提出的“推進富陽、臨安撤市設區工作”已被刪除，代之以含糊籠統的“推進市域行政區劃調整”，但這并沒有影響富陽向“融入主城區”沖刺。

在今年杭州市“兩會”期間，作為杭州市人大代表的富陽市市委書記姜軍表示，富陽方面已同意富陽撤市設區的方案，目前，浙江省政府常務會議已經通過并已上報國務院審批。

據姜軍介紹，去年9月，富陽市人大常委會聽取、審議了《杭州市行政區劃調整撤銷富陽市建立富陽區的情況匯報》，最終表決同意。

這是富陽方面首次向外界公開“撤市設區”的工作進展。

“以杭州的角度發展富陽，定位為美麗杭州西郊公園、杭州都市經濟圈副中心。”姜軍表示，在基礎設施、城市規劃方面，富陽也在積極融入杭州，努力實現富陽由縣域經濟向都市區經濟的跨越發展，描繪好“富裕陽光的富春山居圖”。

2月21日，浙江省民政廳區劃地名處處長汪勇飛向《民生周刊》記者證實了富陽計劃市改區一事。“同時推進的還有臨安，但這項工作非常復雜，最終需要國務院批復。”

“2014年1月下旬，浙江省政府召開常務會議，專門研究此事。按程序是省政府同意后，報國務院，國務院批復后才能定，但現在究竟到了哪一步，我真不清楚。”汪勇飛表示。

杭州第一波“撤縣建區”浪潮發生在2001年，蕭山、余杭改區后，杭州市區面積從683平方公里猛增至3068平方公里。城市體量突然增大，顯然給城鎮化留下了足夠的空間。

王勇飛認為，十多年過去了，現在看來這些地區發展都很不錯。“真要區劃調整，肯定是原有的區劃影響到了發展，一切為了發展而考慮。”

嘗到甜頭的杭州，面對富陽、臨安的縣改區，顯然動力十足。

而浙江范圍內最近一次的重大行政區劃調整，發生在2013年10月，調整對象是原紹興市的紹興縣和縣級市上虞。

2013年10月，即浙江提出“加快縣域經濟向城市（都市區）經濟轉型”前一個月，《關于調整紹興市部分行政區劃的請示》得到國務院批復。

根據國務院批復內容，紹興縣被撤銷，設立紹興市柯橋區，以原紹興縣（不含孫端鎮、陶堰鎮、富盛鎮）的行政區域為柯橋區的行政區域。同時撤銷縣級市上虞市，設立紹興市上虞區，以原上虞市的行政區域為上虞區的行政區域。原紹興縣的孫端鎮、陶堰鎮、富盛鎮，劃歸紹興市越城區管轄。

打開原紹興市地圖不難發現，僅有一個越城區的紹興市幾乎被紹興縣包圍，要做大中心城區，重要的一步，顯然是將紹興縣改區。

縣域經濟“雙刃劍”

2013年7、8月間，富陽計劃經杭州市政府報給浙江省政府后，由民政廳牽頭開始做調研。據汪勇飛回憶，“我們牽頭組織了發改、財政、建設、環保等十幾個部門到富陽、臨安、杭州市及杭州市其它區，如余杭、蕭山，充分聽取各方意見，歷經近4個月時間，約在去年11月份形成報告并交給了省政府。”

王勇飛表示，根據前期調研，縣改區對富陽、臨安和杭州都有利。對于杭州來說，城市體量擴大了，可以資源互補、優化產業布局，同時有利于環境保護。而對于富陽和臨安來說，融入杭州大都市圈，老百姓的實惠是顯而易見的。

在汪勇飛看來，正是基于雙方的互贏，富陽和臨安都很積極。

富陽方面很早就開始為撤縣（市）建區努力，在推進城市化的過程中，一直主動融入杭州。富陽市發展改革局副局長龐洪濤曾坦言，“十一五”期間，富陽已經提出與杭州接軌，實施“融入大都市”戰略。

2010年10月1日，富陽與杭州之間實現了公交一體化。據當時富陽市公共交通有限公司的負責人稱，這是富陽加快融入杭州大都市的一個戰略舉措。2011年底，富陽開始發放杭州市民卡，可用于醫療、交通和銀行，享受與杭州同城待遇。

目前，富陽市正準備開建連接之江與城西的紫之隧道，改建與蕭山區無縫對接的春永線工程。杭州市主城區與富陽市之間還將建城際鐵路，即將規劃建設的杭黃高鐵，也將橫貫富陽全境。

對于富陽如此積極的行為，曾任金華市副市長、現任浙江省政協常委的黃小杭在接受《民生周刊》記者采訪時表示，浙江在中國經濟中基本屬于第一方陣，市場經濟已經到較高水平的時候，要以縣域經濟為基礎，不斷向市域經濟進軍。富陽正是順應了這種發展趨勢。

以民營企業、塊狀經濟和專業市場為特征的縣域經濟一直是浙江的傳統和優勢。2013年，浙江在全國百強縣中占據14個席位。黃小杭認為，目前浙江省的縣域經濟已經體現出“雙刃劍”特點，弊端顯現出來。“縣越來越強，縣域的局限性也日益嚴重，發展受限，縣與縣難以合力；市越來越弱化，對市域各縣難以協調。”

黃小杭的擔憂并非空穴來風。根據浙江省經濟和信息化委員會調研報告，2010年，包括蕭山、紹興縣、諸暨、慈溪、樂清、上虞在內的13個工業產值超千億元的浙江大縣，與江陰、昆山、張家港、常熟、吳江5個江蘇強縣的總體經濟規模實力相當。

據此，黃小杭在2011年浙江省政協會議提出的《關于重視市管縣，做強中心城市的建議》，呼吁重視區域中心城市的發展，增強輻射能力，擴大競爭力，提升綜合實力和地位。

2013年11月28日，浙江省委書記夏寶龍在省委會議報告中指出，要像抓縣域經濟一樣抓好市域經濟的發展。“隨著發展階段和競爭格局的變化，傳統縣城經濟的局限性越來越明顯。”

強弱之爭

想要做大中心城市、做強市域經濟的，不僅僅是杭州市，但在“強市”與“強縣”的選擇上，浙江境內并非所有的縣都如富陽一般積極，也并非都如富陽與杭州那樣兩廂情愿。

發生在紹興的“縣改區”看起來十分平靜，但此前也有一些民眾在網絡上表達了不滿，如上虞有20名老干部聯名上書。

“這是非常自然的事情。”汪勇飛對《民生周刊》記者表示，原有行政規劃嚴重制約了紹興市的發展。浙江11個地級市中，“一城一區”的以前僅有紹興和麗水，紹興改完之后，就只剩下了麗水。

撤縣設區后，紹興市區面積達到2800多平方公里，超過寧波（2400平方公里），僅次于杭州（3080平方公里），是溫州（1187平方公里）的兩倍多，一舉躍為浙江省市區面積第二大的城市。

從2013年5月7日《紹興日報》的評論員文章不難看出紹興市的愿景：“2013年，在中國夢燦爛綻放的映照下，紹興建設大城市的夢想，從來沒有像今天這樣變得如此清晰、如此接近現實。”

地處浙江省北部的湖州市，也正在醞釀對市內強縣長興進行撤縣建區。與富陽的積極主動和紹興的平靜不同，誰也沒有料到，長興在面對湖州的“招安”時，反應如此激烈。

2013年5月初，湖州將對長興“撤縣設區”的消息傳出，一石驚起千層浪，始終在謀求撤縣建市的長興，打出了“寧市不區”的口號，兩百多名老干部上書縣委，縣委四套班子集體反對。

同年5月8日，上千名長興居民聚集在縣政府大樓，現場出現各種形式的標語：“強烈要求撤縣建市，堅決反對撤縣建區”、“太湖望縣不撤，錦繡長興永存”……

這場風波持續了4天，時隔8個月后，與當初的高調截然不同的是，長興官員如今已經不愿談及此事，且諱莫如深。

“老百姓的心情完全可以理解，但必竟影響了和市里的感情。”長興一位不愿具名的官員如此總結那場風波。“我們現在只想讓時間沖淡一切，不想再節外生枝。”

為什么當時會出現那么大反彈，長興出租車司機沈師傅向《民生周刊》記者道出了實情：“湖州經濟不怎么樣，而長興這幾年發展得很好。如果縣改區，長興可能會吃虧。”此前，長興一位官員在接受媒體采訪時也曾直言：“說到底就是嫌湖州窮，如果湖州強大了，我們也是愿意并入湖州的。”

針對長興的這場風波，浙江省社會科學院區域經濟研究所所長徐劍鋒在接受《民生周刊》記者采訪時表示：“目前，浙江除了杭州、寧波、溫州，大都出現過這種情況，比如金華和義烏、紹興與原紹興縣、湖州和長興。這是強縣弱市爭財權的問題，實際上就是縣域經濟和市域經濟的矛盾。”

這種博弈對于“弱市”來說更加困難。徐劍鋒看到，中心城市的實力，對于省管縣還是撤縣建區的影響是非常關鍵的。“富陽并入杭州，杭州實力強，有種傍大款的感覺。湖州與長興就不一樣，金華和義烏更是倒過來。”

長興縣在財政上一直沿用“省管縣”體制，財政收入20%交付省里，80%留由自用。并入湖州后，長興擔心縣財政負擔會加重，湖州要來“分一杯羹”。

網上一份流傳甚廣的聯名信中如此寫道：“（撤縣建區）這個決定必將使長興今后經濟社會發展勢頭明顯減弱。”

資料顯示，2013年長興實現地區生產總值407.4億元，居湖州三縣兩區首位，在全國縣域經濟基本競爭力百強縣中排名第52位。湖州在浙江省GDP排名第八，處于中下游位置。長興財政人均高于湖州，土地等各方面資源利用豐富。而作為中心城市的湖州，經濟實力則相對較弱。

長興撤縣建區后會成為半級財政，區域發展的自主權縮小，而機關單位和公職人員的行政級別和待遇卻無半分提高。

汪勇飛表示，“縣改區”有一套嚴格的程序，其實當時只是在征求意見，沒想到影響會這么大。

在洶涌的民意面前，湖州決定暫停“撤縣設區”計劃。而真正令長興無法接受縣改區的是，在得知將被“招安”之前，長興一直在積極準備撤縣建市，“心理落差太大”。

徐劍鋒認為，長興的這種抗拒是短視的，只看到眼前小利，沒有考慮到雙贏的格局。“在財政上，城市規劃難以落實，塊狀經濟的形成對市域經濟不利。”

實際上，早在1996年，浙江就將長興和臨安上報中央，要求撤縣建市。后因種種原因，長興惜敗于臨安，錯失良機。

1997年，盲目撤縣建市逐漸顯現出弊端，民政部緊急叫停，長興的改市愿望至此擱淺。一名長興官員遺憾地說：“我們就差最后一步。”

與長興相比，富陽并入杭州能得到更多的好處。通過杭州的帶動，可以形成催生富陽經濟發展的新動力。隨著醫保、社保、交通等與杭州的接軌，市民生活也更加便利。此外，杭州是副省級城市，其市轄區和代管縣級市在機構級別上有區別，撤市建區后，富陽的官員們級別變動很大。

黃小杭認為，浙江縣域經濟發展較早，已經到了一定階段。走向市域經濟，是經濟社會發展的大趨勢，也是浙江發展的大方向。“這兩年，中央和省里下放了很多行政審批權力，進行‘省管縣’的基礎已經逐步淡化了。相反，必須由市一級來協調的上述大量政府新行為又凸顯出來，亟待強化。”