縣改區(qū)的地方版圖

嚴(yán)碧華 胡飛

縣改區(qū)的“初衷”，是為城市基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)提供保障，減少城鄉(xiāng)差距，但也不乏有的地級(jí)市乘機(jī)利用這一政策擴(kuò)大地盤、增加財(cái)政收入，無(wú)視當(dāng)?shù)貙?shí)際，強(qiáng)行改區(qū)。

“為了撤市設(shè)區(qū)，我們跑了十幾趟北京，積極努力，終于跑成了。”2014年2月19日，在廣州市政協(xié)各界別委員代表座談會(huì)上，廣州市委書記萬(wàn)慶良不無(wú)感慨地說(shuō)。

在縣改市關(guān)閘十多年的背景下，縣改區(qū)在多地萌動(dòng)。除浙江和廣東外，江蘇多地早已實(shí)現(xiàn)縣改區(qū)。作為中部省份湖南，其省會(huì)長(zhǎng)沙2011年將轄區(qū)望城縣改為望城區(qū)。與此同時(shí)，在真正獲批的名單之外，還有一串長(zhǎng)長(zhǎng)的排隊(duì)名單。

縣改區(qū)的“初衷”，是為城市基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)提供保障，減少城鄉(xiāng)差距，搞好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，但也不乏有的地級(jí)市乘機(jī)利用這一政策擴(kuò)大地盤、增加財(cái)政收入，將目光投放到經(jīng)濟(jì)條件好的縣，無(wú)視當(dāng)?shù)貙?shí)際，強(qiáng)行改區(qū)。

縣改區(qū)浪潮背后，有許多問(wèn)題值得思考。

多地“開(kāi)花”

2月中旬，剛過(guò)完元宵節(jié)的黃文在湖南老家通過(guò)手機(jī)無(wú)意間看到了一條新聞：廣州從化、增城兩個(gè)縣級(jí)市撤市改區(qū)，改區(qū)之后，廣州無(wú)縣，直接下轄11個(gè)區(qū)。

平時(shí)看新聞只看標(biāo)題的他，把這條幾百字的消息認(rèn)真看了三遍，并上網(wǎng)確認(rèn)了新聞來(lái)源，“權(quán)威媒體發(fā)布，應(yīng)該不會(huì)有假。”

黃文在廣州從事建筑行業(yè)，在老家過(guò)年期間，他一直尋思年后回不回廣州，因?yàn)樗黠@感覺(jué)到，那里的生意沒(méi)以前好做了。

然而，認(rèn)真看完這條新聞后，黃文決定盡快訂票前往廣州。在他看來(lái)，廣州此次撤市改區(qū)，將可能給他帶來(lái)商機(jī)。

2月12日，廣東省政府將《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意廣東省調(diào)整廣州市部分行政區(qū)劃的批復(fù)》轉(zhuǎn)發(fā)至廣州市人民政府。國(guó)務(wù)院同意撤銷縣級(jí)從化市，設(shè)立廣州市從化區(qū)，以原從化市的行政區(qū)域?yàn)閺幕瘏^(qū)的行政區(qū)域；撤銷縣級(jí)增城市，設(shè)立廣州市增城區(qū)，以原增城市的行政區(qū)域?yàn)樵龀菂^(qū)的行政區(qū)域。

上述兩個(gè)縣級(jí)市改區(qū)后，廣州從此無(wú)縣。而實(shí)施“無(wú)縣化”，廣州不是第一個(gè)，也不會(huì)是最后一個(gè)。湖北武漢早在上世紀(jì)90年代末就實(shí)現(xiàn)了“無(wú)縣化”，深圳和廈門這兩個(gè)副省級(jí)城市由于轄區(qū)面積小，也早已實(shí)現(xiàn)了“無(wú)縣化”。

從化、增城改區(qū)后，“新廣州”市轄面積由3843.43平方公里擴(kuò)大到7434.4平方公里，超過(guò)了上海。廣東省綜合改革發(fā)展研究院副院長(zhǎng)彭澎對(duì)此高度評(píng)價(jià)：“這是廣州城市化的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。”

參與到這一輪縣改區(qū)浪潮中的，還有廣東清遠(yuǎn)。資料顯示，清遠(yuǎn)建市以來(lái)，清新縣的行政體制曾作過(guò)兩次調(diào)整：1988年清遠(yuǎn)撤縣建市時(shí)，原清遠(yuǎn)縣一分為二，分為清城區(qū)和清郊區(qū)；1992年后，清郊區(qū)又撤區(qū)建縣，改為清新縣。

2012年12月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意廣東省調(diào)整清遠(yuǎn)市部分行政區(qū)劃，正式批準(zhǔn)撤銷清新縣，設(shè)立清遠(yuǎn)市清新區(qū)，以原清新縣的行政區(qū)域?yàn)榍逍聟^(qū)的行政區(qū)域。

不惟廣東，2013年2月，江蘇省南京市行政區(qū)劃調(diào)整方案獲批。根據(jù)該方案，溧水縣和高淳縣改區(qū)，分別為溧水區(qū)和高淳區(qū)。

事實(shí)上，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江蘇，在縣改區(qū)方面，也走在全國(guó)前列。早在2009年，江蘇省通州市改為南通市通州區(qū)；2010年，同屬于江蘇的銅山縣改為徐州市銅山區(qū)。

2011年6月20日，根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)，湖南省政府發(fā)出通知，宣布撤銷望城縣，設(shè)立長(zhǎng)沙市望城區(qū)。望城成為繼芙蓉、雨花、開(kāi)福、天心、岳麓之后的第六個(gè)區(qū)。

“望城撤縣設(shè)區(qū)給省會(huì)長(zhǎng)沙帶來(lái)的最直接變化是城區(qū)面積擴(kuò)大。”時(shí)任長(zhǎng)沙市民政局黨委副書記的楊文斌說(shuō)，望城撤縣設(shè)區(qū)前，長(zhǎng)沙城區(qū)總面積為954.6平方公里。望城撤縣設(shè)區(qū)后，長(zhǎng)沙市轄6個(gè)城區(qū)，總面積1923.6平方公里，是原城區(qū)面積的2倍。

據(jù)南方都市報(bào)統(tǒng)計(jì)，從1997年底至2013年初的15年時(shí)間，全國(guó)縣（市）改為市轄區(qū)的共有158個(gè)，其中，縣改區(qū)71個(gè)，縣級(jí)市改區(qū)的87個(gè)。

縣域擴(kuò)權(quán)沖動(dòng)

提及縣改區(qū)的歷史，就不得不提縣改市與省直管縣。

上世紀(jì)90年代中后期，一輪規(guī)模浩大的縣改市運(yùn)動(dòng)曾經(jīng)席卷全國(guó)。1994年至1996年，全國(guó)有95個(gè)縣改市和1個(gè)新設(shè)縣級(jí)市，至1996年已有445個(gè)縣級(jí)市。

對(duì)于縣級(jí)政府而言，“縣改市”后可以獲得一筆可觀的城市建設(shè)費(fèi)用；在編制上，市比縣可以多設(shè)一些機(jī)構(gòu)，各類公職人員也可增加工資補(bǔ)貼或適當(dāng)調(diào)高級(jí)別等；對(duì)于百姓來(lái)說(shuō)，則能換來(lái)“市民待遇”，盡管“此市非彼市”。

或許是縣改市浪潮過(guò)于洶涌，1997年3月12日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)最后一個(gè)縣改市湖北漢川后，暫停審批縣改市。專家表示，2001年之后，國(guó)務(wù)院實(shí)際上已經(jīng)停止了縣改市的審批。

此后，省管縣改革發(fā)力。從1992年開(kāi)始，在中央政府的支持下，浙江、河北、江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、江西、吉林等省份陸續(xù)推行了以“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”為主要內(nèi)容的改革試點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行了擴(kuò)權(quán)。

省管縣改革試點(diǎn)過(guò)程中，下放給縣的權(quán)限越來(lái)越大，縣域經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，涌現(xiàn)了諸如義烏、昆山的知名縣級(jí)市。與此同時(shí)，尷尬在一些地方出現(xiàn)，縣越來(lái)越強(qiáng)，其上級(jí)地級(jí)市相對(duì)越來(lái)越弱，如長(zhǎng)興與湖州、義烏與金華。

伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地級(jí)城市擴(kuò)張的欲望越來(lái)越強(qiáng)，縣改區(qū)自然成了不二選擇。

一方面，作為一些地區(qū)的中心城市，在城鎮(zhèn)化的背景下，迫切需要城市擴(kuò)容；另一方面，對(duì)于縣來(lái)說(shuō)，縣域經(jīng)濟(jì)本身也需要轉(zhuǎn)型。

浙江省社會(huì)科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)徐劍鋒在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)表示，縣域企業(yè)做大后，需要縱向延伸自己，更需要人才、高技術(shù)和信息。“在這種情況下，縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)際上有種弱化的趨勢(shì)，不僅需要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也需要走向中心城市發(fā)展。”

如長(zhǎng)沙市望城縣改為望城區(qū)，不僅拓展了城市發(fā)展空間，而且能有效避免長(zhǎng)沙市與望城縣在產(chǎn)業(yè)布局、市政建設(shè)等方面容易出現(xiàn)的項(xiàng)目雷同、資源浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，消除城鄉(xiāng)分割帶來(lái)的弊端。

利弊權(quán)衡

對(duì)于廣大百姓來(lái)說(shuō)，縣改區(qū)意味著享受的公共服務(wù)會(huì)更好，盡管這些服務(wù)短期內(nèi)難有根本變化。

2001年，杭州市下屬的蕭山市、余杭市撤市設(shè)區(qū)。十多年后的今天，浙江蕭山、余杭依然沒(méi)有完全融入“大杭州”，醫(yī)療、公積金、戶口等多個(gè)問(wèn)題至今沒(méi)能實(shí)現(xiàn)“同城同待遇”。

蕭山、余杭撤市設(shè)區(qū)時(shí)，為了繼續(xù)發(fā)揮其體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，杭州市明確了兩區(qū)的行政區(qū)劃、財(cái)政體制、管理權(quán)限不變，各項(xiàng)政策也維持現(xiàn)狀。因此，至今杭州其他六個(gè)區(qū)被習(xí)慣性稱為“主城區(qū)”，而蕭山、余杭則劃歸在外。

此外，杭州市發(fā)布相關(guān)政策時(shí)，也往往加上一個(gè)括弧——“不包括蕭山、余杭”，盡管撤銷縣級(jí)蕭山市后，蕭山區(qū)的行政級(jí)別高于縣級(jí)，為副廳級(jí)，享有地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)權(quán)限。

不過(guò)，在浙江大學(xué)區(qū)域城市規(guī)劃系教授周復(fù)多看來(lái)，蕭山、余杭未能同城化，是因?yàn)槿绻?dāng)時(shí)89萬(wàn)人的余杭區(qū)和123萬(wàn)人的蕭山區(qū)全部變成杭州同城化待遇，杭州市可能擔(dān)心負(fù)擔(dān)太重，消化不了。

談及長(zhǎng)沙市望城縣改區(qū)時(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家朱翔在受訪時(shí)表示，縣改區(qū)之前，望城只是一個(gè)農(nóng)村縣，屬于農(nóng)村地區(qū)；縣改區(qū)之后，望城由一個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)單位轉(zhuǎn)化為城區(qū)單位，望城的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居民的“待遇”也將納入整個(gè)長(zhǎng)沙城進(jìn)行通盤考慮。長(zhǎng)沙市必將把望城納入城市建設(shè)規(guī)劃，加大對(duì)望城的公共服務(wù)力度和水平，提升當(dāng)?shù)乩习傩盏纳钯|(zhì)量。

需要注意的是，改區(qū)之前，望城行政中心距長(zhǎng)沙主城區(qū)不到5公里，其部分區(qū)域?qū)嶋H上已經(jīng)融入了長(zhǎng)沙城區(qū)。

例如，東馬社區(qū)位于望城與長(zhǎng)沙之間，從心理歸屬來(lái)說(shuō)，當(dāng)?shù)鼐用窀敢獬蔀殚L(zhǎng)沙城市居民，但現(xiàn)實(shí)是，改區(qū)之前，他們只是地地道道的望城縣人。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞表示，大城市發(fā)展到一定階段，越來(lái)越受發(fā)展空間限制，具有對(duì)外擴(kuò)張的客觀要求。“它們必然要突破原有市區(qū)的限制對(duì)外擴(kuò)張。特大城市通過(guò)區(qū)劃的調(diào)整、名稱的改變、上下級(jí)政府的權(quán)力博弈，實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)利大于弊。”

全國(guó)人大代表、常德市市委書記王群也持這一觀點(diǎn)。在按受《民生周刊》記者采訪時(shí)他表示，城鎮(zhèn)化的過(guò)程應(yīng)該分兩個(gè)方向：一是大城市加城市群，另一方向是中心城市帶城鎮(zhèn)群。“對(duì)于大城市來(lái)說(shuō)，縣改區(qū)是必然趨勢(shì)，比如珠三角的廣州。”

“我們認(rèn)為，地區(qū)是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的主要載體。發(fā)展比較快的地級(jí)市，離它近一些的縣，可以考慮變成區(qū)，為地區(qū)的發(fā)展留出空隙。”國(guó)家行政學(xué)院教授、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪玉凱如此解讀。