中國互聯網管理體系現狀及改進探析

陳崇林

(中國人民大學 公共管理學院，北京 100021)

由于經濟社會和政治環境的多元化差異，在如何開展互聯網管理，尤其是內容管理方面，世界上并不存在統一的模式。盡管如此，一個共通的做法是，注重立法、行政、技術的綜合運用。目前，我國的互聯網管理體系被概括為“法律規范、行政監管、行業自律、技術保障、公眾監督和社會教育相結合”[注]①國務院新聞辦公室：《中國互聯網狀況》白皮書，2010年。的管理體系，一定程度上也體現了這樣的思路。因此，分析中國互聯網管理體系的現存問題并嘗試給予改進，也可以沿著立法、行政、技術三個方面展開。

一、互聯網管理立法的現狀及主要問題

1．相關法律的實施效果有待進一步觀察

最重要的是《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》，從法律層面對公民個人電子信息保護作出了規定，特別是對網絡服務提供者對用戶信息的管理責任、用戶在網上發布信息提供真實身份信息等作出了明確要求。但由于下位法的相對滯后，該法的實施效果仍有待進一步觀察。《全國人民代表大會常務委員會維護互聯網安全的決定》，是我國針對互聯網制定的第一部法律，把利用互聯網進行的危害經濟社會正常秩序的一系列行為以法律形式進行界定。此外，還有《中華人民共和國電子簽名法》以及最高人民法院、最高人民檢察院關于審理、辦理涉及互聯網案件具體應用法律若干問題的一系列司法解釋，此處不予贅述。

2．行政法規對互聯網內容管理的重要環節有所欠缺

總共有八部，包括《互聯網信息服務管理辦法》、《互聯網上網服務營業場所管理條例》、《信息網絡傳播保護條例》等。

其中，最重要的是《互聯網信息服務管理辦法》，在很大程度上成為互聯網內容管理的基本依據。其核心內容在于，設定了對于互聯網信息服務的行政許可權。基本做法是將互聯網信息服務分為兩類：經營性互聯網信息服務，指通過互聯網向上網用戶提供有償信息或網頁制作等服務，由省級電信管理機構或國務院信息產業主管部門進行前置審批并頒發經營許可證；非經營性互聯網信息服務，指通過互聯網向上網用戶無償提供具有公開性、共享性信息的服務活動，由省級電信管理機構或國務院信息產業主管部門進行備案，其中從事新聞、出版、教育、醫療保健、藥品和醫療器械等互聯網信息服務，在備案前應依法經有關主管部門審核同意。

應當說，《互聯網信息服務管理辦法》設定的這種行業準入是十分寬松的，更多是著眼于推動互聯網產業的發展。其原因一是對經營性互聯網信息服務的界定外延十分狹小，與之相對應的則是對非經營性互聯網信息服務的界定十分寬泛，包含了以“開放性”、“訪問免費”等為主要特征的絕大多數網上信息服務。二是在傳播內容的具體要求上過于簡單，自由裁量空間過大，操作性不足，即后來被其他法規規章所廣泛引用的“九不準”[注]該法規第十五條規定，互聯網信息服務提供者不得制作、復制、發布、傳播含有下列內容的信息：(一)反對憲法所確定的基本原則的；(二)危害國家安全，泄露國家秘密，顛覆國家政權，破壞國家統一的；(三)損害國家榮譽和利益的；(四)煽動民族仇恨、民族歧視，破壞民族團結的；(五)破壞國家宗教政策，宣揚邪教和封建迷信的；(六)散布謠言，擾亂社會秩序，破壞社會穩定的；(七)散布淫穢、色情、賭博、暴力、兇殺、恐怖或者教唆犯罪的；(八)侮辱或者誹謗他人，侵害他人合法權益的；(九)含有法律、行政法規禁止的其他內容的。。三是作為上位法，對作為下位法的一系列部門規章缺乏有效的銜接和指引，直接導致了不少部門規章里出現了一些概念模糊、條款沖突的情況。四是不少具體的執法環節，如備案、年檢制度等，在實際的執行中剛性較低，特別是在網站數量海量增長，各地監管部門力量有限的大背景下，有的時候甚至會流于形式。

根據2012年修訂的《互聯網信息服務管理辦法》(征求意見稿)來看，主要有兩個方面的內容，一是在開展互聯網信息服務業務的前置審批、日常監管上更加嚴格。二是在主管部門的問題上，將中央確定的新的部門分工原則以行政法規形式確定下來，特別是對新組建的國家互聯網信息辦公室[注]與中央外宣辦、國務院新聞辦公室合署辦公。賦予較大管理權限，除了明確為內容主管部門和相應的牽頭部門，更是規定各種互聯網傳播新業務，只要符合“具有新聞輿論和社會動員功能”的界定，就必須由國信辦進行前置審批。應當說，修訂后的《互聯網信息服務管理辦法》仍然在涉及互聯網內容管理的一些重要環節上停滯不前：一是此次立法主要規范的仍然是執法主體責任，對網絡主體責任規范相對薄弱，特別是在內容管理上，具有操作性的內容管理通則仍然沒有出臺；二是與現有法規規章銜接不暢，強調的更多是部門職能的劃分，而不是管理權限的有效分配。

3．部門規章的管理對象存在明顯交叉、重合

初步統計，國務院各組成部門、直屬機構制定的有關互聯網管理的部門規章有接近30部。在內容管理方面，來自文化部、原廣電總局、原新聞出版總署、國信辦，以及教育部、原衛生部等部門制定出臺的一系列規章發揮了重要作用。梳理這些部門規章，其核心內容是對特定的互聯網內容傳播業務實行前置審批和日常監管。需要注意的是，從法理上看，這些前置審批權的設定，需要作為上位法的行政法規或法律作為依據，但目前我國的現行互聯網法律法規中并無這方面的規定。[注]《互聯網信息服務管理辦法》對互聯網內容傳播業務的各種“牌照”并無明確規定。這些部門規章中的行政許可權設定，多數是依據2004年的《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》。

表1 有關互聯網內容管理幾個主要部門規章的有關內容

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綜觀表1四個規章，可以發現，管理對象無論是概念還是外延，都存在比較明顯的交叉、重合，這也為不同部門“打架”埋下了制度伏筆。如2009年的“魔獸事件”，爭端來源就是文化部和原新聞出版總署對網絡游戲的管理權限有著不同的界定。[注]http://news.qq.com/a/20091103/001712.htm

4．部門內部的規范性文件欠缺長效機制

包括各種批復、通知、意見等，其涉及內容十分龐雜，延續了上位法的基本內容，多數是針對一些互聯網管理中的具體問題，由相關部門單獨或聯合進行執法行動。由于上位法并沒有很好地解決不同部門職能分工和協同管理的問題，這些部門內部文件很多都反映出長效機制欠缺、多龍治水等方面的問題。

5．立法存在的主要問題

綜合對我國互聯網管理特別是內容管理立法的梳理，可以看到，最主要的問題就是“碎片化”。從縱向看，“法律—行政法規—部門規章—部門內部規范性文件”之間并沒有實現很好銜接，頂層設計中的一些立法理念缺乏操作層面的實施細則作為必要支撐，而下位法中的一些具體規定又缺乏上位法的必要依據。從橫向看，特別是在各管理部門間，部門規章條款間在管理對象的內涵外延以及相應的管理權限上仍廣泛存在界定不清、交叉重復的現象，從而為行政部門的具體管理活動埋下了隱憂。

而貫穿整個互聯網管理立法的核心問題，在于傳統的媒體分業管理格局與互聯網傳播“業態融合”的大趨勢的根本矛盾沒有很好解決。一方面，現行立法基本延續了對傳統媒體的管理格局，將“行政準入+日常監管”作為主要的手段，按照具體的業務劃分，由不同部門實行相應的分業管理，即所謂的“誰經營誰負責、誰接入誰負責、誰主管誰負責、誰審批誰負責”。另一方面，全媒體傳播，已是當前互聯網發展的普遍現象。網上的一條信息，可以表現為文字，圖片、視頻、音頻甚至是一串代碼。因此，適應互聯網傳播業態融合的大趨勢，勢必要打通媒體業務范圍的傳統界限，在制度設計上走向更加整體化的綜合治理。

二、行政的現狀及主要問題

1．我國互聯網管理“三位一體”的環狀結構

當前，我國對互聯網管理實行“三位一體”[注]將互聯網管理劃分為基礎管理、內容管理、網絡安全管理三個主要方面，分別由工信部、國家互聯網信息管理辦公室、公安部等主要管理部門負責，其他相關管理部門共同參與。的管理格局，具體牽涉到十余個政府部門。在部門協同特別是內容管理的方面，呈現出具有明顯層次特征的環狀結構。核心部分是國家互聯網信息辦公室作為互聯網內容主管部門，主管網絡新聞信息，統籌內容管理相關事務，新聞出版廣電總局、文化部等宣傳文化部門分管網絡出版物、網絡視頻、網絡游戲等特定業態；第二個層次，是內容管理部門與行業管理部門、網絡安全部門的協同合作；第三個層次，是互聯網管理部門與教育、醫療衛生、工商等特定領域管理部門的協同合作，比如與工商部門合作對網絡廣告進行規范就屬于這個層次的問題；外圍部分涉及到電信運營企業、金融機構、司法機關、行業組織等。

在“三位一體”環狀結構的核心層，如前所述，部門權力交叉的問題比較突出，目前采取的措施主要有兩個方面：一是對國信辦賦予“指導有關部門做好網絡游戲、網絡視聽、網絡出版等業務”的職能，但這種“指導業務”只有原則性的表述，并未得到行政許可、行政處罰等管理手段的支撐。二是2013年的國務院機構改革，將廣電總局與新聞出版總署合并，組建了新的國家新聞出版廣電總局，將互聯網視聽節目的業務牌照、版權相關事務從原有的兩個部門相互交叉的管理職能[注]比如一部放在視頻網站上的電影，既是網絡視聽節目，又可以被認為是網絡出版物。，整合轉化為同一部門內部不同機構的管理分工。但這輪改革對文化部有關互聯網內容管理的相關職能并未作出任何調整。同時，對網絡視聽節目、網絡出版物的管理基本上被視為是對廣播電視、出版物等“傳統媒體”管理在網絡空間的延伸，而互聯網傳播“新興業務”則相對集中于國信辦，國家新聞出版廣電總局的組建，無疑將進一步加劇媒體管理“傳統領域”與“新興領域”分割。

作為“三位一體”環狀結構的中間層，互聯網三大主管部門，除了公安系統針對網絡違法犯罪活動的執法活動相對獨立，互聯網的內容管理職能和行業管理職能相互交織的情況有日益突出的趨勢，特別是面臨一些新興的業務領域，部門間的利益沖突比較明顯。比如“三網融合”背景下廣電和電信的“雙向進入”問題、移動應用的管理權歸屬問題等，目前在政策和實踐層面都沒有得到很好解決。究其原因，一方面是互聯網作為一種信息載體，本身不可避免地兼具了媒體屬性，可以說，內容管理貫穿于互聯網管理的各個環節，包括行業管理。另一方面，也是更重要的原因，在于內容管理部門對行業管理部門存在明顯的、非對稱的資源依賴關系。比如推行網絡實名制、屏蔽網絡不良信息等，都離不開工信部門和網絡運營商的技術手段支持。[注]有的時候，進行內容管理還需要公安部門的相關執法活動作為必要支撐。目前，雖然為國信辦賦予了對行業管理部門相應的統籌協調職能，但因為內容管理和行業管理相互交織，內容管理部門又相對缺乏對互聯網基礎設施、基本架構的管理資源，在部門本位主義的影響下，這種統籌協調職能有可能在實際操作中流于形式。

2．行政的主要問題

近年來，我國互聯網管理不斷反映出一些突出問題，而貫穿其中的，就是部門協同性不夠，即習近平總書記所指出的“多頭管理、職能交叉、權責不一、效率不高”[注]習近平：《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，2013年。。尤其以內容管理最為突出，涉及到基礎管理、行業準入到輿情監測、日常監管、事后處置等多個方面、不同環節。盡管在黨的統一領導下，各部門在管理的宏觀目標上仍是高度一致的，但在實踐中分工有余、協同不足，部門打架和責任推委等現象不時出現，導致管理“碎片化”的問題日益突出[注]行業基礎管理和安全管理的管理路徑相對單一，前者以工信部門的IP地址分配、主干網絡運營、網站登記備案制度等為主要依托，后者主要由公安和安全部門的監測執法為主要依托。。

從當前部門協同合作的動力來看，部門間資源交換不暢導致了協同動力不足。按照經濟理性人的假設，部門協同合作的動力來源于部門間互補性的“交換資源的需求”，亦可視作是一種“經濟利益的激勵”，部門正是在有效的資源交換中，達成并實現了相互依賴、相互支持的協同合作關系。因此，為了促進部門間的資源交換，應當在“資源產權明晰”，亦即“部門管理責任明晰”的前提下，對資源優勢方，比如掌握管理基礎資源和技術資源的優勢方，主動推進資源共享和交換的行為，并給予適當的激勵，而對那些持消極態度，甚至是阻礙資源交換的，則給于必要的外部約束，從而將資源交換內化為組織協同合作的行動規則。但在我國互聯網管理體制中，由于互聯網管理基礎資源、技術資源的非均衡分布，形成了一些部門特別是內容管理部門對其他部門特別是行業管理部門的非對稱依賴。由于部門本位主義的影響，在互聯網體制建構的過程中，不同部門都會將自身的管理資源、權力范圍作為重要的考慮，由于缺乏相應的激勵，資源優勢方常常會對于資源的交換共享持消極態度，這在較大程度上導致部門間協同動力的不足。[注]這種非對稱的資源依賴關系在地方層面同樣明顯，比如在互聯網屬地化管理的原則下，由于具有全國影響力的主要知名網站多數集中在北京，而互聯網傳播又是跨地域的，這導致其他省(區、市)的互聯網管理常常需要依賴北京市的互聯網管理部門給予配合。目前，在有關互聯網主要管理部門的職能調整中，涉及到了一些對管理資源配置的微調，在推進部門間的協商共事、組織成員間的聯系溝通等方面，也有一些實際的動作，但這些并不足以推動形成有效的協同合作關系。特別是在互聯網內容管理、行業管理及安全管理相互交織越來越緊密的大趨勢下，僅靠一些“表面手段”，而不是更加整體化的績效考核機制的激勵和約束，上述問題仍將長期存在。

從部門職能設置的問題看，互聯網管理職能分散的問題仍未徹底解決。我國互聯網管理“三位一體”環狀結構，既是在政府機構改革中部門權力范圍和利益格局調整背景下，帶有過渡性質的、現實建構的產物，又是對互聯網內容分業管理格局的直觀反映。特別是這種分業管理格局進一步分化為了“傳統領域(傳統的媒體管理在互聯網空間的延續)”和“新興領域(囊括一切具有新聞輿論和社會動員的新興媒體傳播業務)”，在這一背景下，不管管理流程如何優化，不管開展多少次部門聯合的專項治理，對于網上有害信息的處理，盡管會有一時的效果，但到最后仍可能是“分頭行動”、“管住了這頭又冒出那頭”。需要注意的是，盡管在國家互聯網信息辦公室成立后，互聯網管理的職能得到相對集中，但從長遠看，對互聯網管理部門的進一步整合或許勢在必行。對此有三方面的依據：一是從互聯網經濟本身的發展趨勢看，行業管理與內容管理、安全管理將越來越難以分割。特別是互聯網經濟的發展，要求相對寬松、自由的產業政策和市場環境，而現行互聯網內容的分業管理仍然屬于比較繁瑣、嚴格的監管機制，這在一定程度上形成了某種矛盾。實行大部門管理，實行統一的準入和監管，符合互聯網經濟發展的內在要求。二是從基礎設施來看，“三網融合”是大勢所趨，“物聯網”的大面積應用也并不遙遠。未來的廣電網、電信網、互聯網乃至國家電網、物聯網將不會存在物理上的分割狀態，這將對目前廣電、工信分部門管理的格局帶來根本性的沖擊。三是從多媒體傳播業務來看，“平臺融合”、“終端融合”是大趨勢。繼續由不同部門針對不同的互聯網業務分別發放牌照、分別進行監管，顯然不適應互聯網傳播發展的大趨勢。

三、互聯網內容監管技術的現狀及主要問題

1．我國互聯網內容監管技術的基本情況

這里主要指的是內容監管技術，主要包括：國家級入口網關IP地址阻斷，主干路由器的內容監測和關鍵字阻斷，網絡域名過濾，網頁內容發布過濾，內容監控軟件等。通過這些技術的綜合運用，把大多數網民能接觸到的信息控制在一個政府能接受的水平上，并對網上行為進行必要的約束。[注]李永剛：《我們的防火墻：網絡時代的表達與監管》，廣西師范大學出版社2009年版，第131-134頁。

2．互聯網內容監管技術的主要問題

但上述技術管控手段，多側重于應用層(網站后臺管理區)，僅僅能夠通過附加于網絡結構上的程序對網絡行為進行約束，比如通過安裝“綠壩”過濾軟件讓青少年遠離網絡不良信息毒害，而在數據層(IDC機房出入口)和網絡層(基礎運營商骨干網)的技術手段總體上仍較薄弱，導致目前對互聯網信息內容的技術管控從總體上仍是一種“技術防守”。[注]張真理：《韓國實名制興廢的啟示》，《網絡傳播》2013年第2期。正是受制于技術手段的限制，相關部門在開展互聯網內容監管活動時，常常陷于被動應付的局面。

從互聯網的大環境看，全世界共有13個根服務器，其中有10個在美國，沒有一個在中國。可以說，互聯網的基礎技術資源受制于人，成為我國互聯網管理技術建設面臨的最大難題。而從互聯網管理的創新看，一些新的制度安排亟需相應的技術支撐。比如《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》的出臺，使得網絡實名制的推行勢在必行，但之前韓國實名制破產的一個重要教訓就在于沒有相應的身份驗證技術和信息安全技術作為必要的保障。

四、對互聯網管理的改進建議

1．加快互聯網管理法制建設。以《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》為母法，以《互聯網信息服務管理辦法》的修訂為契機，加快各項配套制度建設，對現有分業管理格局下的法規規章進行修訂與整合，特別是要在實踐中不斷探索完善具有通則性質的互聯網內容管理細則，形成充分適應互聯網傳播業態融合趨勢的互聯網管理法制體系。

2．對互聯網管理部門及其職能進行進一步整合。以內容管理為切入點，將國家新聞出版廣電總局、文化部等傳統宣傳文化部門中直接關于互聯網內容管理的相關職能進一步整合到國家互聯網信息辦公室。同時，將工信部涉及網絡內容過濾、互聯網防火墻等與互聯網內容管理關系密切的技術建設和監管職能轉移到國家互聯網信息辦公室，進一步增強互聯網內容管理所需的必要的技術基礎。

3．探索建立更加整體化的互聯網管理績效考核機制。以任務為導向，貫穿互聯網內容日常監管和應急處置等各環節，對涉及互聯網管理的不同部門實行更加整體化的績效考核和外部約束。對于中央國家部門而言，可以通過跨部門聯席工作會議，以及公開工作通報等形式，及時在互聯網管理相關部門中間進行工作反饋，必要時由牽頭單位對部門工作的考核結果直接向中央相關機構進行匯報，以切實增強相關部門協同合作的激勵和約束。

4．加快建設統一高效的網絡輿情監測共享平臺。由中央相關機構領導，國家互聯網信息辦公室具體牽頭，結合云計算、大數據等技術的發展，加快建設全面覆蓋手機等新興媒體和論壇、博客、微博客、微信、移動應用等的互聯網信息內容監測指揮系統，與各有關部門現有監測平臺對接，實現資源共享，提高監管效能。

5．加強技術創新。比“技術防守”更為徹底和有效的技術手段是利用對網絡架構[注]包括各種網絡協議，如數據鏈接協議、網絡交互協議、傳輸協議、應用協議，以及能接入互聯網應用層的各種程序，如瀏覽器、操作系統、加密模塊、Java、電子郵件系統等。的重整，一方面有利于為我國參與互聯網國際治理爭取更加主動的地位，另一方面可以將某些規制性要求暗含到網絡協議之中，比如兼顧保護隱私和可追溯性的身份認證成為登陸網絡的基本要求，從而實現治理的目標。[注]張真理：《韓國實名制興廢的啟示》，《網絡傳播》2013年第2期。當前，互聯網發展正面臨著IPv6、云計算、大數據、“三網融合”等新一輪技術架構的升級，這為我國進一步改進和提高互聯網管理水平提供了新的重要機遇。因此，應當從發展國家互聯網戰略的高度出發，大力推動利用網絡架構重整實施互聯網管理規制的技術創新，為互聯網管理的改進創新提供更加充分的技術條件。

6．走向治理。除了立法、行政、技術手段外，從長遠看，不斷完善中國互聯網管理體系，必然要求不斷拓展深化黨政部門和互聯網企業、科研機構、行業組織乃至普通網民的參與合作，共同形成多元化的治理格局。這個方向符合互聯網本身的發展趨勢：一是隨著社會化網絡的發展，網絡不再是以往所強調的“虛擬社會”，人們的網絡身份將越來越重合于真實的社會身份。黨的十八屆三中全會提出要創新社會治理，網絡空間的治理同樣需要現實社會的治理法則。二是隨著互聯網環境越來越復雜，各種未知的風險因素越來越難以預測和把握，單靠政府“自上而下”的單一化管理，難以應對網絡上各種層出不窮、難以預知的潛在風險，甚至將不可避免地陷入“勢單力薄”的困境。在這種背景下，法治、市場與自律三管齊下，充分強化網絡運營商在互聯網管理中的連帶責任，發揮好行業自律和網民參與的積極作用，是進一步形成互聯網“善治之道”的重要路徑。