我國失地農民社會保障問題及對策研究

許 音

（沈陽建筑大學，遼寧 沈陽 110168）

近年來，隨著我國經濟的快速發展和城市化速度的不斷加快，大量農村集體土地被征收，越來越多的農民失去了土地，成為“失地農民”。對農民而言，土地實際上承擔了雙重功能，它既是農民基本的生活資料，也是基本的生產資料。由于在我國長期城鄉分割的二元經濟社會結構中，城市和農村的社會保障體系是分開的，城鎮的社會保障體系沒有覆蓋到農村，土地的征收意味著農民失去了基本保障，也代表著與土地相聯系的財產權、就業權、教育權等發展權受到損失。部分失地農民成為“種田無地，就業無崗，社保無份”的邊緣性群體，失地農民快速發展成為一個新的社會弱勢群體。失地農民的社會保障問題，如果任其發展，不僅關系到其自身的生存和發展，勢必會影響到國家的安定、團結、穩定和經濟的快速增長。因此，失地農民問題值得重視，建立一個完備的失地農民的社會保障體系十分必要。

1 失地農民社會保障制度存在的問題

1.1 土地征收補償制度不合理

目前，我國農村土地被征收后的補償費用十分低。現有的補償機制通常是從土地的農業用途去計算，而并非土地被征收后的實際價值，這樣的補償計算缺乏科學性。政府一般采用一次性貨幣補償辦法，而這并不是對失地農民的可持續生計問題的最佳解決方案。伴隨著物價總體水平的不斷上漲，如果不加以科學的利用這筆資金，有限的補償金很難維持失地農民長期的生活，甚至出現了“富農轉貧農”的現象。以長遠的眼光來看，失地農民的安置費用一旦被用完，他們甚至不能維持原有的生活水平，社會保障問題就會突出，這必然會給社會的穩定發展留下隱患。

1.2 養老保障制度缺失

根據我國農村并沒有建立完善的社會保障體系的現狀，土地成為農民最低生活標準的生存保障。在養老保障方面，雖然在2009國務院推出一個新的農村社會養老保險試點，但農村養老保險制度還很落后且存在著諸多問題，例如保障水平較低，沒有形成一個統一的保險體系，相關的法律法規體系不健全，缺乏專門的農民養老保險監管機制，且參保的農民占總體比例較低。現有的農村養老保險制度尚不能保證農民養老，更不用說養老失地農民。一直以來，我國農村居民的養老保障形式是家庭養老，而土地則是家庭養老的重要經濟來源，農民一旦失去土地，就失去了養老保障的基本經濟基礎。

1.3 醫療保障制度缺失

醫療保障制度不完善，疾病的風險就會給農民帶來沉重的經濟負擔。隨著醫學技術的進步，醫療服務水平有了很大提高，但與此同時，醫療費用大幅上漲，特別是嚴重的疾病。在我國現有的醫療體系中，醫療費用大多數由農民自己承擔。雖然中央也嘗試在農村地區開展“新合作醫療”試點，但由于失地農民的尷尬身份——既不是真正意義的農民，也不是制度保障中的居民，導致合作醫療并沒有覆蓋這一群體。失地農民的醫療問題成了誰都不管的真空地帶，因此失地農民因病致貧的可能性極大。

1.4 最低生活保障制度缺失

農民的土地一旦被征收，他們的最低生活保障權利也通常會被隨之剝奪。例如1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其保障范圍只是有限的城市居民，不包括廣大農民。最低生活保障制度是現代社會保障制度的重要組成部分，是保障公民生存權的一個重要體現，而現行的政策存在著覆蓋面小、保障水平不高、社會化程度低、保障金來源不穩定，管理不夠科學與規范、缺乏必要的配套政策等諸多問題。

1.5 失業保障制度缺失

農民失去了土地，就失去了“農民”這一穩定的職業，這時的失地農民迫切需要一份可以滿足其未來的生存和發展、獲得穩定收入的新職業。一直以來，我國農民所從事的農業勞動的生產力水平低，所要求農民具備的文化水平和勞動技術相對也較低。他們大多數文化素質不高、只掌握簡單的勞動技能。而現有的政策通常只發放給失地農民的一次性貨幣補償，政府很少對失地農民進行再就業培訓，失地農民也未被政府進行較好的職業安置。而在當今社會，就業市場競爭日益激烈，失地農民的自身特點使他們處于就業劣勢，在尋找適合自己的工作時處于被動狀態。由于缺少資金和知識能力有限，大多數失地農民無法自主創業，只能從事簡單加工也或者重體力勞動。這種狀況更使得失地農民難以從心理上轉換身份融入城市。事實上，失地農民的就業面臨諸多困境，甚至許多無法找到適合的職業，這就導致他們無法獲得穩定的經濟收入，也勢必無法過多的投入于其子女的教育。而自己教育投資的減少，又將影響到下一代的素質水平，導致家庭養老也面臨問題。這樣的惡性循環，影響了失地農民及其后代的可持續生計。

2 完善失地農民社會保障制度的對策

2.1 設計合理的補償機制

征地補償金是農民失去土地的資產置換費用，是否合理，關系到能否解決失地農民的可持續生計問題。所以，應該以提升或維持失地農民的經濟收入和生活水準為目標，科學制定補償機制，落實可持續生計政策。政策的制定應該考慮到兩方面，首先，征地補償費即便不能做到對失地損失的“全額賠償”，至少應保證及時足額支付置換農民原有資產的費用。由于現行的征地補償金遠遠少于實際，科學的征地補償標準應在現有的基礎上著重考慮以下三方面的因素，即土地的潛在收益和利用價值，土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能和土地市場的供需狀況.其次，置換資產最多只能使失地農戶保持和以前一樣的發展速度，而不能彌補由此損失的時間，“迎頭趕上”.要想真正實現加速發展，就必須在此之外，還向失地農民提供以發展為目的的投資。

2.2 建立失地農民養老保險制度

養老保險制度是解決失地農民老有所依的基本保障。保障內容應就失地農民的不同情況而制定。對于失地時尚未就業的失地農民，應建立有別于城鎮的統帳結合的保險模式；對于已經就業的失地農民，應同城鎮職工養老保險制度并軌。失地農民養老保險資金的來源渠道應由當地政府、村集體和個人共同出資籌集。政府承擔部分應納入每年年度財政預算，村集體承擔部分可從土地補償費中支付，個人承擔部分可從安置補償費中列支，總之，制度的設計和實施應具有優越性和可操作性。

2.3 建立失地農民醫療保險制度

醫療保險解決失地農民病有所醫的基本保障。我國大多數農村經濟發展水平較低，尚不能把所有失地農民的醫療保障都納入社會醫療保險制度。因此，應該根據各地區的不同實際情況，在國家，集體和個人共同投入、風險共擔的基礎上，建立多形式，多層次的醫療保障體系。該體系可包括以下內容：第一，由社會保障部門牽頭為失地農民建立相應配套的醫療救助制度，由政府出資，加之企業、慈善機構的捐助，按照互助共濟、權得相當、規范管理、封閉管理的原則為失地農民提供醫療救助服務。第二，鼓勵失地農民參加商業醫療保險。各地政府應加大宣傳力度，普及相關保險知識，鼓勵失地農民投保商業保險保障自己的健康，解除其可能因病致貧的后顧之憂。第三，目前，將失地農民全部納入農村新型合作醫療保障政府框架，待條件成熟后再與城市居民基本醫療保險制度并軌。

2.4 建立失地農民最低生活保障制度

沒有最低生活保障是失地農民中弱勢人群面臨的一個切實問題。首先，政府應逐漸擴展失地農民最低生活保障覆蓋范圍，合理界定保障對象，做到“應保必保”。第二，從維持基本生活的物質需要、當地人均收入、地方財政等多方面考慮科學設定失地農民最低生活保障標準。第三，資金來源渠道還應該堅持地方政府、鄉村級組織為主，以社會化幫扶為輔。第四，加強最低生活保障制度的監管，做到公開、公平、公正切實做到“雪中送炭”。第五，政府廣開就業渠道，切實增加農民收入，從根本上消除失地農民的貧困問題。

2.5 建立失地農民社會保障基金

建立失地農民社會保障基金，是落實失地農民養老、醫療最低生活保障制度的再保障制度設計，也是失地農民的迫切需求。失地農民社會保障基金的高效運作必須建立健全相關的管理制度。第一，資金有來源。失地農民社會保障基金仍需要地方政府從土地出讓金，村級集體從土地補償費，個人從征地安置補助費中按比例籌集。第二，基金運營安全有保障。發揮好基金的作用就必須考慮好基金運營收益問題，確保未來能放大基金的倍數，發揮更大的保障作用。第三，加強對社會保障基金的監管，做到專款專用，收支兩條線，要建立健全相應的法律法規，做到有法可循，有法可依。落實監督主體，將失地農民社會保障基金管理機構與經營機構分開設置，保證監管機構的權威性、公開性、科學性和獨立性。

2.6 建立失地農民就業培訓制度

地方政府應當加強對失地農民的教育培訓，提高失地農民的素質水平和勞動技能。建立完善的失地農民就業培訓體系，提高在當今社會中失地農民文化適應力和就業競爭能力，使其具有自我發展的能力真正成為向上流動的群體。關于進入城市的失地農民的教育培訓體系具體來說可以包含三部分內容：首先，對失地農民進行職業技能培訓。把培訓和產業發展、社區建設聯系起來，以市場的需求和農民的需求來確定培訓項目，增加投入。引入競爭機制，采取招標等方式選擇培訓機構。將培訓和就業直接掛鉤，鼓勵農民積極參與。在對失地農民進行職業技能培訓時，要多渠道運用公共資源，建立完善的合理的培訓體系，注重年齡階段和文化水平的差異性，因材施教進行培訓，讓失地農民真正擁有一門可適應城市生活的非農職業技能，提高他們的就業水平。第二，將失地農民的培訓體系與城鎮下崗人員再就業培訓體系聯系起來，將二者有機結合，同時將失地農民納入城鎮勞動力的管理范圍，將城市下崗職工的優惠安置辦法應延伸到失地農民。第三，完善城鄉勞動力市場，作好服務工作，按照統一、開放、競爭、有序的目標，逐步建立和完善城鄉一體化的勞動力市場，暢通信息渠道，打擊非法職業中介，促進失地農民通過市場競爭就業。

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