我國財政支農惠農支出政策存在的問題與改革思路

區曉穎，王麗婭

(廣東外語外貿大學，廣東廣州510006)

1 我國財政支農惠農支出政策的構成與發展歷程

1.1 我國財政支農惠農支出政策的概念與構成 支農惠農政策，是指政府為了支持農業的發展，提高農民的經濟收入和生活水平，推動農村的可持續發展而對農業、農民和農村給予的政策傾斜和優惠［1］。惠農政策劃分的標準有很多種，該研究主要是從農民角度出發對支農惠農政策進行分類［2］:

一是稅改性政策，包括2006年以來全面取消農業稅，取消的稅種包括農業稅、農業特產稅、牧業稅、耕地占用稅和屠宰稅等;實行糧食最低收購價，玉米、大豆、油菜籽等臨時收儲政策，產糧大縣獎勵等;農業產業化專項資金，所得稅減免、出口退稅、增值稅抵扣，投融資和國際貿易支持等。

二是補貼性政策，主要是指種糧農民生產補貼，包括糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼、農機等的購置補貼等。

三是生活保障性政策，其包括新型農村合作醫療政策、新型農村合作醫療制度、新型農村社會養老保險、被征地農民養老保險、農村五保戶供養政策、農村最低生活保障政策;家電下鄉政策、汽車下鄉補貼政策、“萬村千鄉市場工程”等。

四是社會建設政策，包括義務教育“兩免一補”政策、中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學雜費、開展農民培訓和農村實用人才培養和農民科技培訓政策;廣播電視村村通、文化信息資源共享、鄉鎮綜合文化站和村文化室建設、農村電影放映、農家書屋等重點文化惠民工程;加強農民就業創業培訓、多渠道促進農民就業、扶持農民工返鄉創業、切實維護農民工合法權益;良種培育、轉基因生物新品種培育、現代農業產業技術體系、鄉鎮農技推廣服務機構建設等。

五是基礎設施改善政策，包括農村基礎設施建設，耕地保護制度、建設高標準農田、土壤改良、農業機械化等;天然林保護、退耕還林等重點生態工程，森林、草原和水土保持生態效益補償制度;病險水庫除險加固、小型農田水利工程建設專項補助、節水灌溉改造;飲水安全工程、鄉村公路、支持農民建房等。

1.2 我國財政支農惠農支出政策發展歷程回顧 我國支農惠農政策的產生和發展可以追溯至1978年改革開放，以中國加入WTO為分界點，大致分為2個階段:一是1978～2001年，二是2002年至今。

第一階段(1978～2001年)主要涉及的是糧食收購價格提高及農業生產資料購入補貼兩項政策的演變。1979年中央啟動了以家庭聯產承包責任制為核心的農村土地制度改革，刺激了人們生產自主權，保障了其收益權，同時中央從當年夏糧上市起，提高糧食收購價，從而結束了自1966年糧食調價后，糧食統購價格12年未變的局面。1993年起，中央正式以法律形式確立了農產品最低保護價收購的政策，并于1998年得以真正貫徹實施。

第二階段(2002年至今)主要涉及的政策包括直接補貼的發放、農村稅費改革和相應配套設施的完善。伴隨著中國加入世界貿易組織，支農惠農政策也為融入世界經濟、適應統一規則而做出了相應的變化和調整。2002年中共中央提出了“多予、少取、放活”的基本方針，在加大對農業和農村的投入的同時，推進農村稅費改革，實現城鄉稅制統一，放活農村信貸。2005年全國農業稅就已經基本取消，這時，以糧食直接補貼為核心的農業補貼政策已經惠及全國。同年，政府提出了要堅持“工業反哺農業”，出現新型工農關系和城鄉關系，促使工業發展的同時帶動農業的發展。2008年國家財政加大了農機購置補貼力度，重點補貼水稻生產全程機械化，兼顧油料作物、經濟作物、林果業、畜牧漁業的生產機械化。同年，農村義務教育階段學生也開始實行全免費政策。2010年新型農村合作醫療逐步實現基本覆蓋全國農村居民。

支農惠農政策發展至今，取得了階段性的成功，農民生活水平得以大大提高，但是“三農”問題不是一朝一夕就能解決的，各種部門仍需針對政策的不完善，結合不斷變化的市場環境，持續改進政策，不斷縮小城鄉差別，全面提高人民的生活水平。

2 我國當前支農惠農支出政策存在問題分析

2.1 補貼性政策執行中存在的問題

2.1.1 補貼結構失衡，缺乏穩定長期機制。我國的補貼制度是隨著2006年農業稅全面取消產生的，但發展至今仍有不完善的地方。首先，臨時性補貼多，只是為了應對個別農產品的短缺而生，缺乏穩定的長期補貼。其次，“黃箱補貼”多而“綠箱補貼”少。“黃箱補貼”以直接價格干預和補貼為主，一方面使得補貼效率有所損耗，在“僧多粥少”的情況下，補貼對于提高農民生活水平作用不明顯;另一方面，“黃箱補貼”擠占了部分“綠色補貼”的資金，不利于農村公共服務建設的發展。

2.1.2 補貼資金渠道長且分散，地方資金管理不完善，收支模糊。補貼工作一般要經過調查、核實、復查、公榜、匯總、上機、上報、審批、填卡、開票、上折、發放、登記、簽字、清算及最后結算等16個程序，對于農民來說，等待這16項程序的完成需時較長，且具有一定的復雜性，不利于農民的理解和配合;另一方面也需要投入一定的形成費用，造成耗損。零散的補貼標準，多則400～500元，少的不足100元，且一年中分幾個批次發放，零星的補貼對于一個農村家庭來講，這個數目對促進糧食生產和改善農業發展的作用明顯不足。

再者，中央撥款到地方的補貼資金，一層一層下撥，到了基層部門，則會出現收支模糊的現象。如湖北省十堰市竹溪縣財政局干部朱磊等檢查發現個別財政所將收到的惠農糧食補貼資金通過往來科目“暫存款——補貼項目明細”核算，這樣很容易與其他補貼混在一起，無法區分糧食補貼的收支，還出現賬戶管理不統一的現象，即惠農糧食補貼沒有專戶核算［3］。這種補貼資金管理混亂的情況出現，不利于補貼的專款專用，不利于補貼的及時發放及補貼收支的公示。

2.2 生活保障性政策執行中存在的問題

2.2.1 新型農村合作醫療制度在參保模式、籌資水平、補償模式、支付模式上各有不足，削弱了政策的保障性。一是參保模式的不足。顧昕等［4-5］、張廣科等［6］國內學者都認同新型農村合作醫療制度由原來的“強制參與”回歸到“自愿參與”，某種程度上是退步的表現，“自愿參與”會帶來“逆向選擇”的問題。顏媛媛等對中國5省101個村的實證研究結論可知，截至2004年，自愿參保的農民達約80%，“逆向選擇”的問題是存在的［7］。根據2012年統計年鑒，截至2012年底，農村參保比例已經達到了98.3%，雖然從數據上看，新農合參與度較高，仍無法滿足農民的醫療需要。

二是籌資水平的不足。以2012年廣東省參保情況為例，廣東省2012年農民參保人數為200萬，人均籌資額為271.70元，該年度總籌資額為5.43億元，而農民醫療保健每年人均支出為約450元，因此參保人員的總醫療支出約為9億元，補償率為60.33%，距離國際標準70%以上相比，還是存在一定的差距。

三是補償模式的不足。新型農村合作醫療制度以大病統籌為主，門診兼顧，注重“大病”，忽略“小病”。注重“大病”，影響醫療效率，由于“大病”才能得到補貼，就可能使得農民小病小痛就不去就診，自己隨便用藥，有些時候就拖成了大病，這樣一來，基金發揮不出最佳作用，也使得忽略農民日常保健，不利于農民的身體健康。

四是支付模式的不足。問題之一是報銷手續繁雜，涉及到的部門不限于鄉鎮醫院、合管站、市合管辦審核中心、市財政結算中心等，一層層的審核考察，并且對報銷規定了出院后3個月的期限，給農民帶來極大不便。問題之二是墊付的形式不合理，對于特殊病種，比如惡性腫瘤、結核病等，必須先由參保人墊付一切費用，醫療結束之后才能報銷。但通常這些費用都是高昂的，農民無法支付所有的費用，有時甚至因為醫藥費原因延誤了治療時間。

2.2.2 “家電下鄉”等政策優惠“一刀切”，沒有考慮全國各地方貧窮級別的劃分。如2008年開始試行的“家電下鄉”政策，對農民納入補貼范圍的家電統一給予13%的財政補貼，這種全國“一刀切”的補貼政策，導致政策實施效應很小，只是激活了小部分的農村消費，主要是較富裕的農村家庭享受了這個優惠，確實貧困的農村家庭考慮到后續費用的支出而放棄優惠。另外，一些家電大企業將次好的貨品列入“家電下鄉目錄”中，以銷售滯銷產品，間接損害了農民的利益。另外，補貼的領取的過程也比較復雜，先是按照原價支付貨款，再通過一系列審批程序，等待商家通知領取補貼款，且必須要返回戶籍所在地領取，一些到外地打工的農民就打消了購買新家電的打算。其次，家電下鄉政策受益外溢嚴重，落實過程中“惠及”到非農民身上，是否享受優惠是以顧客是否擁有農村戶口為準，這個漏洞就使得一些非農村戶口的人借用他人的農村戶口購買家電，損害了國家的利益，也間接損害了農民的利益。

2.2.3 農村最低生活保障政策尚處于低層次水平，標準制定欠規范且低。畢紅霞等利用農村低保救助力度系數、農村生活救助系數、農村低保覆蓋率3項指標評價全國及各省份2010農村低保救助情況，得出結論是:低保群體的溫飽得到基本解決，全國農村低保覆蓋率超過國際參考值，基本能夠保證將貧困人口納入保障范圍，但對農村低保對象的實際救助力度明顯不足;除此之外，制度的標準設定欠規范，補助模式容易使農民陷入貧困陷阱［8］。該制度的標準是家庭人均純收入低于當地最低生活保障標準，因此準確核算家庭人均純收入很關鍵，但中西部經濟欠發達地區，農民收入渠道較多，尤其是是農業自給自足地區的收入具有季節性，增加核算困難［9-10］。而補助模式是差額補助，取決于家庭人均純收入與當地最低生活保障標準的差額，這樣就形成多勞動少得補助的情況，尤其是處于低保標準的邊緣戶，不利于農村經濟的發展，使低保人群陷入貧困陷阱。

2.3 社會建設政策執行中存在的問題 一是農村義務教育受助范圍和額度有限，制約農村教育發展。各貧困縣受助學生有人數指標，需要對申請人進行嚴格的審查、篩選，但是各地方貧困家庭的數量、程度不平均，即使有按照實際情況分配名額，但仍會造成一些家庭貧困學生較多的地區，部分貧困家庭學生享受不到政策的資助［11］。補助額度也不足，2012年全國財政性教育經費支出達2.2萬億元，其中農村義務教育補助1 356.04億元，僅約占教育經費支出的6.16%。從支出的具體類別看，主要是“兩免一補”的學雜費和住宿費補助及教師待遇。現行的“兩免一補”的補助標準主要是:書費按實際減免，免約80元雜費，補助貧困寄宿生生活費，基本免除教育費用。但對于民辦學校的貧困生，其住宿費一般較高，家庭還需要負擔一部分的教育費用，這樣“一刀切”的補助標準稍欠公平。教師待遇等支出近幾年也不斷增加，但是農村教師的待遇仍低于城鎮教師的待遇，根據范先佐對一些艱苦地區農村學校的抽樣調查表明，近半數的校長反映近年來教師流失的主要是骨干教師和35歲以下的青年教師，農村教師的待遇問題嚴重影響了農村的教育質量［12］。

二是農村民生科技投入力度不足，推廣體系不完善。而如今化肥使用總量在增加的同時生產的邊際效益遞減，制約了糧食的增長，只有通過加大科技創新的投入，才能突破邊際效益遞減的規律。另外，機械化水平較低。2011年我國主要農作物耕種收綜合機械化水平已達到54.5%，但仍明顯低于發達國家水平。同時，我國農機農藝技術融合尚不緊密，農機工業在精密成型、智能控制等關鍵核心領域的開發應用不足，部分大型設備仍需要進口。而且，農機產品結構失衡，高端產品不多，低端產品過剩。

2.4 基礎設施政策執行中存在的問題

2.4.1 農村基礎建設支出仍較低，缺乏建設資金。首先農村建設資金來源較單一［13］。現階段，農村基礎設施建設的資金多數是由農村集體及農戶自主承擔，雖然近年來隨著金融機構貸款制度的完善發展，推出各種優惠的小額貸款計劃，但由于農民對貸款制度的不了解、金融機構貸款熱情不高，農村建設資金仍然存在較大缺口。再是城鄉發展不平衡，農村基礎設施投資總量上短缺，但供給過剩和部分短缺現象并存［14］。我國農村多且分散，各地農村經濟發展水平不一，投入的基礎設施建設資金也各不相同，雖然政府每年投入大量的資金支持，但仍然僵持在“心有余力不足”的局面。另外，政府資金管理不佳，利用效率低。在投入方面，政府重大設施，輕小設施，忽略了各地農村切身的需要;在管理方面，政府、金融機構等職能不明確，運營上存在執行力不足等問題，導致建設基礎設施經濟效益較低。

2.4.2 農村基礎設施建設缺乏規劃。由于各地建設資金的總額不足，政府在投入的時候往往缺乏長遠規劃，仍存在“形式主義”傾向，考慮更多的是投入多少資金，修了多少公路，電視、網絡普及率等，投資的農村大多是臨近城市，或者是城中村(因為見效比較快)，一些偏遠山區的農村的基礎設施供給不足，無法滿足其生產生活需求。而投入的基礎設施建設只重視前期投入，忽略了后期的使用效率和管理效率，公共產品無人管理，容易陷入“公地悲劇”。政府僅在前期投入資金建設，而后期維護資金的投入基本上是由農村集體承擔，對于許多農村來講是有一定難度的，先是集體收入不高，無法支付高額維護費用;再是農民公共意識不足，不愿意掏錢維護公共品的提供。

3 進一步完善我國支農惠農政策的對策建議

3.1 提高補貼性政策支出的穩定性和持續性

3.1.1 促進支農惠農補貼立法，構建彈性補貼機制。我國支農惠農政策發展至今，仍然沒有一套完整的法律制度作為規范，導致在具體操作層面出現混亂，無法做到真正惠及農民。補貼性政策的初衷就是直接讓利于農民，只有在法律框架下，明確補貼數量、程度、方式、程序等，才能做到管理的規范。這點可以參考美國的做法，將支持農業的補貼資金公眾化、固定化并寫入農業法中，適度提高補貼的標準，擴大補貼的范圍及明確補貼對象，考慮將多項零散補貼合并，保證支農惠農補貼的穩定性、持續性、科學性及權威性。另外，在法律法規中，應當制定彈性補貼機制，而不應是完全固化的補貼資金和方式，根據市場價格的變化，考慮通脹等的影響，形成聯動機制，實行彈性補貼，減少直至消除農資價格上漲對農民的影響。

3.1.2 將“黃箱補貼”轉為“綠箱補貼”，調整補貼結構。從2005年開始，英國不再對農業和農民的生產進行直接補貼，轉變為與生產脫鉤的“單一農場補貼”，不再根據農村家庭購買的農資或者進行農務生產進行補貼，而是一次性給予一定的資金補貼，這種直接資金補貼政策比較適用于現階段的中國農村，在保證農民補貼的基礎上，簡化管理和監督，更有利于農業法的出臺。正如理查德·諾斯所說:“農業政策中，保護是關鍵”。那么政府應當做的是對農民最有效的保護方法，因此應當適度將原有的“黃箱補貼”轉為“綠箱補貼”，優化政府補貼的結構，充分利用有限的財政資源，同時考慮利用私人部門的投資，以彌補公共投資的不足。

3.2 加強生活保障性政策的強制性與透明性

3.2.1 推行強制性農村醫療制度，調整基本保障內容，率先試行按人頭或家庭預付制度。結合前文分析的“自愿性參保”的“逆向選擇”的問題，參考日、韓等國家做法，適時在農村推行強制性農村醫療制度不失為上策。隨著農民收入的提高，農村生活水平在不斷提高，農民完全有能力負擔一定的醫療保險費用，但是，要想全面推廣農村醫療制度，政府應當恰當運用其政治權力，強制實行參保。當然，強制執行的前提是政府在農村醫療保險制度的運作上，必須做到公平、公正和公開，提高農民對醫療制度的滿意度。

再者，現行的“以大病統籌為主”的醫保制度不適應農村的實際情況，政府應當做出一定調整。針對我國的實際情況，應該考慮以“小病”為主的醫療制度，拓展受益面，在基本普及基本醫療保險的基礎上，加強“大病”補償的統籌。福建省新農合便是“大小兼顧”新模式的成功試點，可以將此成功經驗推廣至全國。支付模式方面，針對報銷醫藥費過程較復雜的情況，政府可以率先試行按人頭或家庭預付制度，每年按照農村家庭或者人頭給與一定的定額補貼，鼓勵農民參保，有利于農村醫保的普及，保障農民的切身利益。

3.2.2 建立多元化的農村低保籌資機制，合理確定農村最低生活保障線標準。造成現階段全國農村最低生活保障總額不足的關鍵原因在于財政資金總體水平和支持能力較差，為改變這種局面，增加低保制度的財政資金投入、增加資金來源是必須的。一是充分運用慈善團體的社會捐助資金并設立農村低保基金，參考社保基金的運作模式，實現低保資金保值增值，并定期公示基金運作情況等;二是發行專項資金的國債或基金，專款專用;三是適時開征社會保障稅，將原來上繳的“社保費”改為“社保稅”，賦予社保稅強制性、固定性和無償性，利于資金的管理和運用，且統一的社保稅也可以成為農村低保資金的穩定來源之一。而保障線標準應當形式多樣化，較富裕的農村地區以家庭收入為標準，相對落后地區以實物標準為主，并結合考慮家庭人數、致貧原因等，避免低保補貼“一刀切”。

3.3 加快社會建設政策的多樣性和專業性

3.3.1 實行農村義務教育投入多樣化，包括籌資來源的多樣化及采用教育券方式。籌資來源可以依賴社會的正式或非正式的捐贈以及政府債券，建立專管基金，專項管理。而教育券可以參考香港地區的教育券方式，政府發行教育券可以用于購買教科書、校服等用品，鼓勵學生努力學習的同時，以實物代替金錢，減少資金的支出。該種方式在浙江、山東、湖北等省部分縣市得到試行，效果良好，政府應當將其推廣至全國范圍應用。師資方面，增加農村學校教師的編制，其中增設專業教師(如音樂、美術、計算機等)編制也很有必要。其次，改變農村教師招聘模式，實行“定向招聘”，每位大學生老師到農村學校任教需要簽訂5年或以上的服務合同，期間學校需要提供住宿等基本生活條件，并實行年薪制，薪酬稍比城鎮老師高，各地政府根據各村情況，給予教師一定的補貼。

3.3.2 實行農業專業化生產，延伸農業產業鏈，大力發展副業。法國和我國在農業方面有很多相似的地方，法國農業現代化的進程中，最突出的矛盾便是人多地少，可以參考其對農業生產進行“加法”，即鼓勵家族式的農民進行“聯合生產”，擴大規模，在此基礎上推行“專業化”，中央根據各地自然條件、技術水平和歷史習慣，統一規劃全國的農業分布，給與符合規劃的農村一定的補貼，鼓勵各地按照規劃生產，形成規模經濟。除了“正業”，應當延伸農業產業鏈，鼓勵地區發展副業，增加現代技術的投入。這里的副業主要是指種植業、林業、畜牧業、漁業以外的生產事業，如飼養豬、雞等畜禽，采集野生植物和從事家庭手工業等，可以結合自身農產品的生產特點，選擇相適應的副業生產。

3.4 提升基礎設施政策的外部性和可行性

3.4.1 建立以政府為主導，引入多層次融資渠道的制度。按照基礎設施的類別、性質等，科學合理地劃分政府與金融資本、個人資本和其他社會資本投入在提供基礎設施方面的職能范圍，結合公、私資金，形成良性互動，構建多層次、多主體的融資體系。一些外部性明顯的基礎設施，如公路、橋梁、網絡等，主要以政府投入為主，結合補貼、優惠政策、零息貸款政策等金融機構支持為輔;而一些私人承辦代價較小的，一般能收回成本的投入，如教育、生產技術支持等，可以考慮以民間投入為主，尤其是生產技術支持，政府可推行產學研結合，聯系高校進行“技術下鄉”活動，高校學生得到社會實踐的同時，也可給農村生產帶來技術。在這一過程中，政府起“資金引擎”的作用，更多的是引入社會資金，引導全社會積極投身新社會主義農村建設的工作中，真正走上“工業反哺農業”的城鄉結合發展路徑。

3.4.2 構建以農民需求為導向的“自下而上”決策機制，加強設施運營的管理監督。將基礎設施建設的主動權和決定權下方到農村，讓農民參與到決策中。機制改革的過程中，高素質人才的進入是關鍵，因此需大力引入更多“大學生村官”等人才，參與農村基礎設施建設決策，使得決策更具有實際性、科學性和可行性。加強了前提的建設，也不能忽視后期的管理和監督，加強對農村基礎設施建設資金的監督，保證政府撥款及時、足額到位，防止挪用;在工程建設的過程需要加強監督，提高設施的質量，以減少后期的維護費用;事后做到“日常管理，維護有度，不斷更新”，提高農村基礎設施的使用效率，減少不必要的翻新工程。

4 結語

該研究通過對4大惠農支農政策的分析和探討，明顯體現出各項政策并不是孤立存在的，4者之間是相輔相成的，如各大政策都存在資金缺乏的問題，那么政府如何將僅有的“粥”合理、科學地分配給4個“僧”，都涉及到引入資金的問題;如農村基礎設施建設及生產力提高都需要人才和科技的引入，就涉及到農村義務教育制度的發展和完善等，我國在優化惠農支農政策過程中，需要綜合考慮，形成長遠的規劃，農村經濟才能得到真正發展。

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