城鄉空間統籌規劃的問題及對策

作者簡介：雒海潮（1980-），男，河南省焦作市人，河南科技學院城市與區域發展研究中心講師，博士，主要從事城鄉與區域規劃研究；

劉榮增（1968-），男，河南省南陽市人，河南科技學院城市與區域發展研究中心教授，博士，主要從事城鄉統籌研究。

*基金項目：國家社科基金項目（11BJL001）；河南省軟科學項目（122400450011）；河南省高校人文社科項目（2013QN275）摘要：城鄉空間統籌規劃指將城市和鄉村的空間發展作為整體統一規劃、統籌考慮，促進城鄉協調發展、共同繁榮。在實踐中，城鄉空間統籌規劃有迫切需求，但由于現實中存在的各種障礙，城鄉空間統籌規劃的作用不能有效發揮。為此，城鄉空間統籌規劃應加強法律制度建設，科學利用鄉村土地，重視鄉村規劃以及中心鎮規劃的作用，以實現有效推進城鄉一體化發展。

關鍵詞：城鄉空間統籌規劃；鄉村規劃；城鄉一體化

中圖分類號：F291文獻標識碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2014.03.012武漢理工大學學報（社會科學版）2014年第27卷第3期雒海潮等：城鄉空間統籌規劃的問題及對策

城鄉統籌規劃具備城鄉規劃應有的公共政策屬性，以改變傳統城鄉二元結構、改變城鄉分化治理導致的政策層面不公平為目標。其中，解決鄉村的科學發展是城鄉統籌規劃的核心目標之一。從世界范圍內回顧城鄉空間統籌規劃發展歷程，國外從20世紀初期就已經陸續開始關注鄉村規劃建設，但深刻認識到鄉村規劃建設的重要性，并被世界各國政府和專家學者重視，始于第二次世界大戰之后＼[1＼]。由于各國國情和主要問題不同，其出發點也各異，美國專注于遏制郊區化帶來的城市低密度蔓延，追求緊湊、混合多樣、高密度和理性發展＼[2＼]；歐洲的英國和法國追求城鄉空間融合和保護鄉村自然景觀＼[3＼]；在亞洲，我們的鄰國日本和韓國著眼于改善鄉村地區貧窮落后的狀況＼[45＼]。但各國在不斷實踐和探索過程中，都存在將城市地區和鄉村地區的規劃納入到統一的城鄉規劃體系，即將城鄉空間統籌規劃作為解決問題的一個有效途徑。2003年中國政府指出，我國已進入城市反哺農村、工業反哺農業、城鄉統籌發展階段，并將作為建設全面小康社會基本要求和構建社會主義和諧社會根本保障的城鄉統籌發展戰略上升為國家戰略，標志著中國已經進入統籌城鄉發展的探索階段。2008年頒布的《城鄉規劃法》把鄉、村規劃納入城鄉規劃的工作范圍，各省市出臺相應的條例和辦法，各種名目的城鄉空間統籌規劃實踐在全國各地迅速展開。在實踐中可以看到，基于國家提出的以統籌城鄉發展為主導的“五個統籌”的發展要求， 結合當下“工業反哺農業、城市支持農村”的城鄉關系發展背景， 城鄉統籌規劃作為各地協調城鄉發展的手段其地位日益上升。盡管城鄉空間統籌規劃不是法定規劃，但是各級政府有迫切需求的規劃，是一些先行地區依據城鄉規劃法、土地管理法編制并有實際成效的規劃。雖然在中國快速城鎮化背景下旨在實現城鄉空間一體化發展的城鄉空間統籌規劃在各級地域層面上都有需求，但涉及到在理念、制度、編制、實施、管理等各個層面城鄉空間統籌規劃都要進行全新的探索，因此迫切需要對城鄉空間統籌規劃實踐進行理論總結，分析其存在的問題，探討解決的對策。

一、城鄉空間統籌規劃的內涵

中國城鎮化發展以城鄉協調發展、城鄉一體化發展為目標，主要內容是促進人口鄉城轉移，著力提升城鎮化質量，不斷縮小城鄉發展差距，體現在規劃領域的探索就是進行城鄉空間統籌規劃。特別是城鄉統籌戰略上升為國家戰略后，城鄉空間統籌規劃迅速成為規劃界研究的熱點。

國外關于城鄉空間統籌規劃的探討可以回溯到19世紀末霍華德的“田園城市”，國內可以追溯到二十世紀八九十年代的城鄉一體化規劃＼[6＼]，國內外的研究都進行了長期探索，但是對當前城鄉空間統籌規劃理論研究和實踐的觀察表明，迄今仍沒有形成廣泛的實質性共識。對城鄉空間統籌規劃的本質內涵的提法和界定，學界并未達成相對一致的認識。目前，學界關于其內涵較為代表性的提法和認識主要包括：成受明等將城鄉空間統籌規劃定位為獨立的專項規劃，是隸屬于宏觀層面的區域規劃，目的是滿足經濟快速發展需要，具體手段是調控城鄉土地空間結構，統籌區域基礎設施，促進城鄉融為一體＼[7＼]；趙英麗提出城鄉統籌規劃可以從廣義和狹義兩個方面理解，狹義概念指統一規劃城鄉經濟、環境和項目建設，廣義概念拓展鄉村地區的范圍并上升到區域一體化發展的高度＼[8＼]；王紅揚在界定城鄉統籌概念基礎上，提出城鄉統籌規劃是尋找城鄉統籌的具體目標圖景與路徑＼[9＼]；張京祥和約翰·弗里德曼都指出城鄉空間統籌規劃可以作為一種理念而不是一種固化的規劃類型滲透于其它規劃＼[10＼]。

綜上所述，城鄉空間統籌規劃是指將城鄉空間發展過程中存在的問題及相互關系綜合研究，統籌考慮，通過將其作為有機整體統一規劃統籌解決，從而推動城鄉互動發展、共同繁榮。城鄉空間統籌規劃在我國目前雖然沒有法定的地位，但是本文認為城鄉空間統籌規劃應是多樣化的，作為一種理念其可以滲透到其他法定規劃（包括城鎮體系規劃、總體規劃、鎮鄉村規劃等），以城鄉空間統籌規劃理念完成的各種法定規劃均可以稱為“城鄉空間統籌規劃”。

二、城鄉空間統籌規劃的現狀及問題

（一）城鄉空間統籌規劃的現狀

隨著國家提出統籌城鄉發展，各地方開展了眾多的城鄉統籌規劃實踐，雖然基于不同的問題，規劃編制內容各有側重，規劃手段方法各不相同，但在促進各地城鄉空間統籌發展方面都是積極的探索。城鄉空間統籌規劃作為指導城鄉空間一體化發展建設的總綱，應具有權威性才能充分發揮作用，這就需要相應的法定地位、強有力的配套政策和較為完善的制度體系作為保障。現實中，城鄉空間統籌規劃地位沒有明確，許多地方城鄉統籌規劃成果缺乏相應的法律保障和法律效力，僅處于一種規劃研究的地位，直接影響城鄉空間規劃的權威性和可操作性，導致規劃難以落實。其次，規劃地位不明確，也難以統一規劃的內容、方法、深度、成果表達方式等各個方面，進而會影響整個城鄉空間規劃體系構建及實施。

由于沒有統一的規劃內容規定，在城鄉空間統籌規劃的執行中出現了侵占鄉村土地的“圈地運動”。國家提出了城鄉建設用地增減掛鉤政策后，部分地區將城鄉空間統籌規劃變成了遷并村莊，從而整理城鎮建設用地的一種手段。許多地方出現了以“遷村并點”、“宅基地換房”名義搶占鄉村建設用地，侵占鄉村土地收益， 剝奪鄉村發展機會的現象。甚至有的地方一哄而上，把推進遷村并點工作搞一刀切， “強拆”、“被上樓”等現象屢屢出現。其次，由于城鄉空間統籌規劃缺乏統一標準指導和范例以供借鑒，許多城鄉空間統籌規劃編制內容類似村鎮體系規劃，先對村鎮聚落點進行分級，而后配置公共服務設施和整合空間上散布的村落，這對促進鄉村地區經濟發展和社會進步的效果不得而知。

傳統城鎮體系規劃及村鎮規劃顯然不具備城鄉空間統籌規劃的公共政策屬性，而從城市偏向轉為城鄉統籌規劃，就是要強調更多地關注鄉村的發展， 為鄉村地區產業、社會及環境發展提出指引。具體可以通過合理配置城鄉要素資源，向農村延伸基礎設施和公共設施，達到改善鄉村生存環境，提升鄉村經濟效益和居民生活水平的目的。鄉村規劃應該是城鄉空間統籌規劃的重要組成部分，但現實中以城市規劃的理念規劃鄉村的現象很普遍。例如，在很多地區的規劃實踐中，盲目以村莊建設為核心，追求村莊規模增長，導致出現了許多城市型農民新村和景觀。在鄉村規劃管理方面盡管有法律層次上的要求，但沒有實施細則，呈現出規劃審批管理程序及許可方式多樣化的局面。同時與拆遷安置補償、宅基地置換等相關政策沒有銜接，規劃管理中出現不規范甚至不合法現象。在規劃編制過程中不重視村民的共同參與，很多成果過于追求理想化空間布局，對農村發展管理和傳統習俗、經濟發展、農民生產和生活需求等方面缺乏統籌，在時序上與農村公共設施、農民自主建房等建設脫節，造成了規劃實施的障礙，也影響規劃的權威性和嚴肅性。

（二）城鄉空間統籌規劃存在的問題

1. 法律制度的障礙。城鄉空間統籌規劃旨在消減城鄉二元結構，破解“三農”問題，最終實現城鄉空間一體化的發展目標。首先，在我國目前城鄉規劃體系中，不同行政級別的城鄉空間統籌規劃分別由不同行政單位組織編制，不能做到無縫銜接，沒有準確反映統籌城鄉發展的需要。其次，新頒布的《城鄉規劃法》雖然希望將城鄉視為一個有機整體，統籌城鄉資源的保護與開發、城鄉生產與生活以及基礎設施與公共服務，實現城鄉全域統一規劃管理，逐漸破除城鄉二元結構，實現城鄉統籌發展。但是由于城鄉空間統籌規劃需要綜合協調的本質特點與行政管理需要事權清晰劃分的天然矛盾，導致立法中缺乏詳細明確的執行細則。相應阻礙了城鄉空間統籌規劃地有效推進和實施，導致城鄉空間統籌規劃無法順利推進城鄉發展向城鄉一體化目標前進。

2. 鄉村建設用地的侵占問題。在中國快速推進城鎮化背景下，用以保障經濟增長的建設用地急需增加與國家耕地保護制度嚴格執行的制約成為許多地方政府面臨的現實問題。在經濟建設和GDP增長的驅使下，許多地方政府借城鄉空間統籌規劃之名，通過鄉村空間整合規劃，獲取擴大城市建設用地之實。而此過程中“被上樓”、“被城鎮化”的情況，并沒有滿足農民對城鎮化的實際需求，甚至直接損害了農民的利益，從而出現了與農民宅基地和耕地相關的群體性和極端性事件。同時，此種簡單粗暴的“先城后市”和“被城鎮化”而形成的農民住區，可能在不久的將來成為城市空間發展中新的“問題區域”。這完全違背了城鄉空間統籌規劃肩負的發展理念，違背了“以城市為中心”轉向“城鄉一體化發展”的使命，依然是站在“城市中心”立場上的規劃，沒有對鄉村地區長遠保護和合理發展的整體考慮。

3. 鄉村規劃受到輕視。城鄉空間統籌規劃中城鎮建成區的規劃由于技術成熟，經驗豐富，一般來說比較充實，而鄉村地區的空間規劃在長期傳統重城輕鄉思維的影響下受到輕視，對鄉村的定位和態度等不同層面存在不正確認識，加上鄉村規劃技術和經驗不夠完善，實踐中存在很多問題。首先，城鄉空間統籌規劃中鄉村地區的基礎調查研究工作不同于城市，而規劃師多數沒有鄉村生活經歷，不懂得與農民打交道，甚至不尊重農民意愿，導致規劃缺乏針對性，且與市場脫節。規劃的市場化導致各個村莊委托不同規劃編制單位各自為政獨立進行規劃，各自從自身利益出發，不關注村莊體系規劃，最終鄉村地區整體利益受損。其次，城鄉空間統籌規劃中忽視作為主體的村民的參與權，沒有充分調動村民積極性。對村民的發展意愿關注不夠，村民對規劃不了解或了解不深，導致作為實施主體的廣大農民群眾缺乏積極性。最后，城鄉空間統籌規劃實施中，存在忽視鄉村地區城鎮化發展規律、前景和效益的現象，將鄉村地區的公共服務設施建設“全覆蓋”簡單地作為一種“政績工程”的現象，比如不顧現實地大規模實施“村村通工程”甚至是直接通達十幾戶人家的自然村，低效、不合理的“撒胡椒粉”做法，導致大量資源、資金浪費甚至將嚴重制約中國城鎮化健康發展的進程，進一步惡化鄉村分散低效發展的局面。

三、城鄉空間統籌規劃的政策建議

（一）必須強化法律法規建設

城鄉空間統籌規劃在我國目前還沒有法定的地位，作為一種空間發展意圖，必須要有相關制度與法規的支撐，以推動其主動實施。必須加快完善相關法律制度，對如何實現城鄉統籌，促進鄉村地區快速發展制定明確具體的路線圖，同時盡快制定具有法定地位的規劃指導。可以考慮在加強省域和市域城鎮體系規劃的基礎上，將重點放在縣域城鄉空間統籌規劃和鄉鎮城鄉空間統籌規劃實施上，實現規劃全覆蓋，發展一體化。同時，各級政府需要出臺一系列配套的法規文件，使得城鄉空間統籌規劃編制工作基本形成一個較為完整規范的體系。明確城鄉空間統籌規劃的區域尺度，將城鄉空間統籌規劃的最佳空間單元——縣（市）域空間中城、鎮、鄉、村的規劃進行整合，由縣（市）級政府統一負責組織編制、審批和實施。著力加強城鄉空間統籌規劃與土地利用總體規劃相互銜接，實現城鄉建設用地集約節約利用，杜絕城鄉建設用地資源浪費。

（二）集約利用鄉村土地

城鄉空間統籌規劃要在嚴格執行國家耕地保護制度的前提下，從城鄉一體化發展的目標出發，尊重城鎮發展和城鎮化規律進行科學規劃。城鄉空間統籌規劃中要逐步明確城市增長的空間邊界，借鑒國外城市增長管理的經驗，以保護鄉村自然景觀和鄉村土地為目標，科學劃定城市空間增長總量、城市空間增長方向以及城市空間增長時序，并將其作為編制城鄉空間統籌規劃的必要內容。同時，利用土地整理等方式節約鄉村土地，將節約的鄉村土地在市場機制調節下實現城鄉建設用地指標的順利交易，完善將所獲取收入優先安排投資建設鄉村公共設施、將城市建設用地增值部分合理補償失地農民的機制，使城鄉空間統籌規劃真正體現“城市支持鄉村”、城鄉協調發展。

此外，城鄉空間統籌規劃不僅要關注村莊整合撤并，推動公共服務設施和基礎設施的城鄉均等化，而且要對鄉村地區的用地布局進行規劃，對鄉村生產用地用途進行明確管制規定，對鄉村地區新建建筑（包括臨時性和永久性）的審批進行明確規定并嚴格執行，對違反規劃的行為要給予法律懲罰。

（三）重視鄉村規劃

城鄉空間統籌規劃中重視鄉村規劃重點是在編制中要強化村民參與程度，充分調動村民積極性，對農業生產方式、農村生活方式和農民需求意愿進行深入調查研究。從理論上講，就是要把村民參與從體現規劃知情權和監督實施的手段變成規劃決策的依據。改變將城市規劃編制方法不加改變簡單應用到鄉村規劃的做法，調動多方社會力量合作，充分發揮政府、村民以及規劃師的作用，實現鄉村規劃的科學編制。

城鄉空間統籌規劃中重視鄉村規劃還要考慮如下幾個方面。首先，城鄉空間統籌規劃要加強區域層面對村莊規劃的考慮，要重視村莊體系規劃，在縣域范圍內制定村莊體系規劃，將縣域作為一個有機整體，將村莊進行合理分類，在區域層面上確定村莊發展目標和空間布局結構，建立引導村莊規劃建設的有機系統。其次，城鄉空間統籌規劃要堅持鄉村公共服務設施和基礎設施的科學布局。要堅持分級配置各類設施的原則，確定不同村莊配置設施的類型和標準；因地制宜地論證各類設施的共建和共享方案，避免出現重復建設和“政績工程”。最后，城鄉空間統籌規劃要優化鄉村規劃編制內容，涉及產業、生態、環境、資源等方面的規劃內容要充分考慮可持續發展要求，體現保護和合理發展的原則。

（四）發揮中心鎮規劃的作用

城鄉空間統籌規劃的最佳空間單元是縣域，焦點是集鎮。集鎮作為周邊鄉村地區的輻射和擴散中心，是鄉村地區發展的重點，是城鄉空間統籌規劃的重要研究對象，這在城鎮化發展程度較低的地區表現尤為突出。發達地區的鄉鎮政府駐地，欠發達地區的縣城多是中心鎮，往往擁有特色資源或產業，有較大吸引力和影響力，其在城鄉統籌發展中往往發揮區域增長極的作用。在編制城鄉空間統籌規劃過程中，應該通過多方論證以確定中心鎮，并深刻把握中心鎮帶動和服務的地區多為鄉村地區的前提，要仔細分析我們熟悉的城市地區與鄉村地區在資源特點、經濟活動方式、人口結構、服務需求、消費特點等各個方面的差異性。相應地中心鎮的規劃與城市應有區別，空間布局、交通組織和建設標準等要突出小城鎮所在地域文化特色。

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（責任編輯王婷婷）