我國農地產權制度的反思與重構

葉正國時建輝

（1.武漢大學，湖北武漢 430072；2.鄭州大學，河南鄭州 450001）

我國農地產權制度的反思與重構

葉正國1時建輝2

（1.武漢大學，湖北武漢 430072；2.鄭州大學，河南鄭州 450001）

農地產權是農村土地物權和準物權的總稱，包括農地的所有權、用益物權、抵押物權等權利。重構我國農地產權制度是農地產權效率最大化、降低交易成本和適應經濟社會發展的需要，當前我國農地產權在主體、內容等方面都存在不足，應明確村委會對農地產權的主體地位，并明確其對土地的使用、收益等權利，保障農民的合法權益，進而完善土地征收的補償機制。

農地產權；用益物權；村委會；土地征收；交易成本

我國土地制度變遷的歷史表明，土地制度是社會政治變革的直接結果，而非通過正常商品經濟不斷發展的結果，這種政治推進式的土地制度形成模式存在很多問題。就我國農村土地的集體所有而言，其產權界定十分不清晰，是一種受到極大約束的土地權利。國家是農村土地的實際控制者和潛在所有者，對土地流轉限制嚴格，土地交易實施雙軌制的流轉模式，使得土地很難在正常市場交易機制下發揮最大價值。作為利益的關鍵方，農民權利受到極大限制，農民無力在土地征收的博弈中成為有力的參與者和決策者，無法實現土地效用的最大化。正是由于農村土地產權的不清晰性，容易引起各種權利糾紛，造成土地征收補償不充分，農民的合法權益無法得到有效保障。如果能夠清晰界定產權（或整體產權束中的一項或幾項權利），并允許產權持有人將產權或部分權進行市場化交易，就可實現資源的有效配置和“帕累托改進”[1]。因此，確立中國農地產權制度，建立統一的市場土地交易模式，是確保土地征收工作順利進行的重要前提，是實現土地產權交易市場化的重要前提，是當前社會經濟發展的一個基本趨勢，也是我國未來農村土地改革的一個重要方向。目前，學界對農村土地產權制度研究雖然較多，但只是對法律文本的簡單詮釋，或者是從社會科學的角度論證其必要性，并沒有將規范和實證結合起來，也沒有看到我國土地制度背后的政治邏輯。因此將規范分析法、實證分析法和歷史分析法結合起來探討我國的土地產權制度具有重要的理論和實踐意義。

一、農地產權制度的界定及其確立的必要性

（一）農地產權制度的含義

20世紀30年代羅納德·科斯（Ronald H.Coase）產權理論的誕生，重新引起人們對產權問題的關注，到20世紀70年代之后，產權理論被普遍接受，對產權的定義也越來越多樣化。在西方學者中被廣泛引用的是德姆塞茨（H.Domsetz）關于產權的定義，他在《關于產權的理論》一文中指出：“所謂產權，意指使自己或他人受益或受損的權利。”他認為：產權是一種社會工具，其重要性在于事實上它能幫助一個人形成他與其他人進行交易的合理預期；產權包括一個人或者他人受益或受損的權利；產權的一個功能在于引導人們實現將外部性較大地內在化的激勵。以法權形式體現所有制關系的科學合理的產權制度，是用來規范和鞏固商品經濟中的財產關系，約束人們的經濟行為，維護商品經濟秩序，保證商品經濟順利運行的法權工具。

所謂農地產權，又稱農村土地的財產性權利，是農村土地物權和準物權的總稱。農地產權包括一系列權利，這些權利可以被一個人單獨所有，也可以為幾個人分別所有。具體表現為農地的所有權、農地用益物權、農地抵押物權、農地其他物權等。農地產權制度的確立具有以下功能：第一，農地產權制度的確立具有極大的激勵功能，通過實現農地產權清晰化，有利于激發社會成員的積極性和創造性，有利于確保權利主體在利益最大化的動機下實現對農地資源的有效利用；第二，農地產權制度的確立有利于提供一個合理、可靠的預期，使人們放心從事各種經濟行為，實現社會經濟的健康、有序發展；第三，農地產權制度的確立有利于廓清權利內容的范圍，減少權利糾紛的發生，對某些權利的擴張施加必要約束；第四，農地產權制度的確立有利于提高經濟運行效率，產權界定是交易的起點，為交易提供最基本的前提，使人們能夠不斷提高經濟運行效率。

（二）我國農地產權制度確立的必要性

產權制度是一項基礎性經濟制度，不僅對經濟的運行效率具有重要影響，而且構成市場制度及其他制度安排的基礎。在法律的經濟學中，財產權制度本質上就是產權制度。產權制度的最基本功能是通過界定產權主體對產權客體之間的關系以及產權主體之間的關系，即明確產權歸誰所有、誰支配、誰受益、誰處分等問題，引導人們進行各種經濟行為。

首先，我國農地產權制度的確立是農地產權效率最大化的基本要求。根據效率最大化的產權觀，資源應當配置到能夠產生財富最大化的地方，而權利本身應當具有充分的排他性，同時要盡量減少資源使用行為的外部負效應。其中涉及五方面內容：資源應當配置到能夠發揮效益最大化的地方，向能夠最大化發揮資源潛在價值的市場主體配置資源；市場是資源配置的最基礎手段，也是最有效手段，應積極運用市場機制配置資源；要正確區分產權配置和契約配置的不同，產權配置應當由法律進行直接規定；為了實現產權效益的最大化，產權應具有排他性、可轉讓性；資源利用產生的負外部性問題，對此加以克服的法律強制措施或者其他彌補措施十分必要。產權效率最大化理論，要求確立明確的中國農地產權制度。根據科斯第二定理，如果交易成本不為零，那么資源如何配置將對效率有重大影響，因此農地產權制度的確立，將對農地資源配置效率產生重要影響。

其次，我國農地產權制度的確立是現實社會經濟發展的需要。一如著名經濟學家張五常先生所言：“在一個個人為使用稀缺資源而競爭的社會里，必須存在某種競爭規則或標準來解決這一沖突。這些規則通常稱作產權，是由法律、規則、習慣或等級地位來確立的。”在產權清晰的情況下，有利于將索取有關交易的信息等費用降到最低，提高經濟的運行效率。當前，我國的農地產權混亂，主體模糊，很大程度上造成農地資源浪費，同時由于農地產權問題遲遲得不到有效解決，致使農民自身轉型困難，制約農村經濟發展。權利界定是市場交易的本質前提。在我國的農地制度改革過程中，關鍵是要發揮國家建構制度的職能，構建可行性較好的制度。經濟學認為，有效的經濟組織是經濟增長的關鍵，而有效率經濟組織的產生需要在制度上做出安排并確定產權，以便對人們的經濟行為造成一種激勵，而在制度變遷和經濟增長中，國家所體現出來的作用無疑是最重要的。當前，我國農地產權發展的基本現狀，要求盡早建立完善的農地產權制度，使之適應社會主義市場經濟發展的基本要求，在國家主導的土地制度變革中，國家應當按照市場經濟發展的基本要求，對農地產權體系加以明確和規范，以有效保障農民合法權益。

最后，我國農地產權制度的確立是降低社會交易成本的需要。市場關系已經深入到農業經濟關系之中，交易不僅存在于產品之間，而且也存在于包括土地在內的生產要素配置過程中。表面看來，交易是物與物的交易活動，實際上交易是體現在物中的權利交換，即產權的交易。在土地產權缺乏有效保障的情況下，農村土地權利主體之間的交易相當困難，交易費用高昂，農業的發展也會受到抑制。農地產權制度的合理設計有利于降低經濟運行摩擦力，降低交易費用，為交易活動提供規范和保證。目前國內農地產權制度的極大不確定性，導致交易成本急劇增加。我國尚未建立起一個真正有效的土地交易市場體系，通過土地市場進行土地交易的法規規范并不明確，各地的土地交易規制也不盡一致，致使我國土地市場的交易成本較高，影響了土地交易市場的發展。因此，制定合理的法律規則，界定明確的農地產權制度，成為降低交易成本的最優選擇。

二、新中國農地產權制度的歷史變遷

土地權利如何發展，既是一個理論問題，也是一個現實問題。正確把握土地權利發展的軌跡，不僅利于厘清土地權利發展的一般規律，推進正在發展中的物權法理研究，而且有利于為豐富和完善我國土地權利制度提供理論依據[2]。新中國成立以來，中國的農村土地產權制度幾經變化，這些變化大多是出于國家政治需要。從歷史角度看待新中國農地產權制度的發展路徑，有利于從農地產權制度變革方面，更深刻地理解農地征收存在的各種問題。總體來說，新中國成立以來農村土地制度變革大致可以分為兩個階段：改革開放前和改革開放后。

（一）改革開放以前的農地產權制度

改革開放以前，我國農村土地實現了由農民個人土地所有制向農村集體土地所有制的轉變。新中國剛剛成立時，由于農村中封建剝削制度依然存在，為了徹底消除封建殘余，1950年頒布了《中華人民共和國土地改革法》，規定實行農民土地所有制的土地產權制度，農民對自身的土地享有完全的所有權。到1953年，全國的土地改革基本完成，眾多無地少地的農民分到了土地，農民土地所有制在中國大范圍內確立起來，土地的所有權與經營權相統一而歸農民所有。1954年《中華人民共和國憲法》也明確規定：“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。”這種土地制度相對于傳統封建土地制度而言，具有極大的激勵作用，農民有了自己的土地，不用再交租，全部收入歸自己所有，農民自身的生產能力很容易轉變為現實生產力，從而促進農業生產的發展。隨著社會主義事業的高歌猛進，1956年社會主義三大改造基本完成，農民土地所有制開始面臨改革。1955年11月全國人大常委會第二十四次會議通過《農業生產合作社示范章程草案》，規定農業生產合作化，并將其分為初級和高級兩個階段。初級階段合作化是半社會主義性質，即在一定程度上保存農民土地所有制，到了高級階段，實行完全的社會主義性質。1956年《高級農業生產合作社示范章程》將農民的土地所有制改為合作社集體所有制，此時，人民公社將土地私有制徹底改造成為農民集體土地公有制，土地所有權和使用權高度集中，土地絕對不得出租，更不能買賣。

（二）改革開放以后的農地產權制度

改革開放以來，我國農村土地制度發生了翻天覆地的變化。為了改變人民公社化時期農業生產效率低下的狀況，我國農村實行了集體所有、家庭聯產承包經營的土地制度。1978年11月24日，安徽省鳳陽縣梨園公社小崗生產隊的農戶，率先開展了農村土地制度改革的偉大嘗試，農民的生產積極性得到極大調動，農業生產效率大大提高。隨后，農村土地改革大范圍推廣，基本思想是在堅持土地集體所有的前提下，將過去集中勞動、統一經營的生產方式轉變為集體統一經營和家庭分散經營相結合的體制，實現了土地所有權和使用權的分離，利益分配實行“交夠國家的，留足集體的，剩下全是自己的”模式，這種方式擴大了農民生產的自主性，有利于促進生產進步。1986年《中華人民共和國民法通則》、1986年《中華人民共和國土地管理法》和1993年《中華人民共和國農業法》在法律上確認了農民的土地承包經營權，為農民更好地進行農業生產提供了相應的法律保障。我國實行的集體所有、家庭聯產承包經營的土地產權制度并不是通過市場交易方式發展起來的，而是由劇烈的社會變革形成。在這種土地產權形成過程中，國家起了主導作用，而市場機制和產權界定中法律規則的作用并未得到有效體現，農地產權制度的建立處處體現了國家意志和利益。在這種情況下，國家可能根據自身利益的需要和制度偏好不斷調整農地產權制度，很少顧及農民意愿，農民的合法權益時刻處于一種被公權侵犯的境況，這種現狀亟待改善。2003年《中華人民共和國農村土地承包法》、2004年修改的《中華人民共和國土地管理法》和2007年《中華人民共和國物權法》對我國的農地產權進行了新的制度安排，規定在堅持農村土地集體所有性質的前提下，農民有權轉讓土地承包經營權。近年來，我國農地逐漸由“兩權分離”走向“三權分離”，表明我國農地產權改革再一次拉開帷幕。2013年11月，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保功能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。隨后2014年中央農村工作會議和2014年中央一號文件先后明確提出，在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權，放活土地經營權。

三、我國現行農地產權制度特點及不足

“沒有權利的初始界定，就不存在權利轉讓和重新組合的市場交易。但是，如果定價制度的運行毫無成本，最終的結果（指產值最大化）是不受法律狀況影響的。……一旦考慮到進行市場交易的成本，……合法權利的初始界定會對經濟制度運行的效率產生影響。”[3]農地產權是權利主體對農村土地所享有的一系列權利。這些權利可以為不同的權利主體享有，因此可以通過在不同權利主體之間進行合理流轉，促進農地權益收益的最大化。

（一）我國現行農地產權制度特點

我國現行農村土地產權制度可以概括為：所有權歸集體所有，用益物權歸農民所有，即實行農村土地集體所有制和家庭聯產承包經營制并存的農村土地制度。關于農村土地歸集體所有的所有權性質，學者有不同認識。有人認為集體土地所有權是一種集體經濟組織所享有的單獨所有權；有人則認為我國的集體土地所有權是一種新型的總有，這種觀點為著名民法學者史尚寬先生主張，所謂的總有是指一定的團體對標的物享有的管理權能，而由其成員享有標的物的收益權能；也有人認為，集體所有權是個人化和法人化的集合，集體土地財產應為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產享有股權或者社員權；也有人認為，如楊遂、柳林，集體土地所有權是一定范圍內的農民共有的所有權，即集體經濟組織成員作為農民集體對其所有的土地所享有的支配性權利。最后一種觀點，受到大多數學者的認同。農村土地承包經營權的性質，學者也有不同看法。土地承包經營權是我國特有的一種土地使用制度，這種土地制度在世界范圍內也難以找到同類，在中國幾千年的土地史上也從來沒有出現過，其形成有著深刻的現實和歷史背景。根據我國現行的法律制度，大多數學者認為我國現行的農村土地承包經營權為一種用益物權。《中華人民共和國物權法》第三編用益物權中第十一章，明確將土地承包經營權列為用益物權的一種。其中第124條、125條明確規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”“農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地，依法實行土地承包經營制度”“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產”。同時也有學者針對農村土地承包經營權的合同性特征，提出其屬于債權范疇的觀點。該觀點認為土地承包經營權是通過簽訂聯產承包合同獲取的，發包方和承包方的權利、義務顯然是一種債權的調整方法，合同是債的一種重要發生依據，農村土地承包經營權通過簽訂承包經營合同的方式取得，雙方的權利、義務都是由合同約定的，與物權法定原則不符[4]。但是也有相反觀點，認為因承包經營權產生于土地承包合同而否定物權屬性，難免武斷，從傳統和現代大陸法系用益物權的理論和實踐來看，以合同方式設定用益物權是常見現象，并且換個角度看，土地承包經營權也符合物權的一般特征，將其視為物權的范疇是合適的[5]。

（二）我國現行農地產權制度不足

現行農地產權制度提高了農業生產力，總體上符合我國經濟社會發展要求，但市場機制并未起決定性作用，個別地區農地撂荒嚴重，有的農地征收甚至引發群體性事件。

首先，農村土地產權主體不甚明確，很大程度上影響權利主體行使相應權利。在現行的農地產權制度下，農村土地的所有權主體為農民集體，用益物權的主體為承包經營主體，但是權利主體行使自身的權利受到政府的極大約束。根據現行法律規定，農村土地的用途受到極大限制，土地流轉也存在障礙。所有權主體和用益物權的主體雖名義上享有物權上的各種權利，但實踐中受到各種法律政策規定的限制，正所謂國家才是農村土地的實際控制者，國家決定著農村集體土地的最終命運，是農村土地的終極權利人，對農村土地享有真正的支配權。這樣的結果將導致物權主體權利的名義化，造成農村土地權利主體的雙重性，而這種雙重性極易造成國家公權力對農民土地權益的侵犯，使土地的真正權利人行使權利的訴求落空。

其次，現行農地產權內容不清晰，造成農地產權范圍混亂。權利的界限往往決定了權利行使的范圍。但就我國目前的法律規范來看，農地產權的內容十分模糊，產權范圍極不確定。土地產權的全部內容應該涉及占有、使用、收益、處分等多個方面。當前由于國家出于各種政策需要，對農地的產權內容進行了各種限制，具體表現為以下幾個方面：使用權受到過多限制；收益權受到破壞，政府一方面通過低價獲取集體土地，另一方面又通過土地出讓獲取巨大經濟利益，農民的土地收益權大大減小；處分權受到限制，由于土地是一種特殊的稀缺資源，國家明確規定，除非公共利益需要，農村土地不得隨意出讓，農地轉為非農用地必須經過嚴格審批。這些對農村土地產權內容的限制，使土地產權的范圍不斷縮小，現實中的農村土地產權是一種殘缺的土地產權，甚至是一種概念上的物權。

四、農地產權制度創新的具體路徑

加強農地產權問題研究，創新農地產權制度，是當前研究“三農”問題的重要任務。我國征地制度的改革思路應是：以“尊重農民土地財產權利”為指導思想，通過重構農地產權制度以有效約束政府征地行為，發揮市場在土地征收中的主導作用，保護農民土地權益，并逐步實現城鄉土地市場的一體化[6]。針對現行土地產權制度的不足，當前中國農地產權制度改革應圍繞以下三個方面進行：

首先，我國農地產權改革的首要任務是重構農地產權的主體。當前我國農村土地名義歸農民集體所有，實際上歸國家控制。因此，重構農地產權的主體，有利于通過制度改革實現對農民擁有土地權利的保障。這是界定土地產權主體的第一步，即徹底劃分國家與集體所有的農村土地之間的關系，防止國家對農村土地的實際控制，增強農民集體對農村土地的實際控制權。同時要明確界定農民集體對農村土地權利的行使方式。當前農村土地的所有權歸集體所有，但是這種所有權的具體行使卻沒有明確規定，權利的行使到底是村民小組說了算，還是鄉鎮政府說了算，還是村委員說了算？根據前述，農村土地屬于村民共同所有，那么權利的行使必然要體現所有權人的共同意志，即在法律上應有一個代表農民集體意志的民意機構行使土地權利。就現況來看，村委會是比較合適的主體，村委會是村民自治組織，由其行使農村土地權利，有利于最大限度地維護農民的合法權益。

其次，在土地產權構建過程中，要進一步廓清土地產權內容，明確權利行使的范圍。由于農地產權內容模糊，農民行使農地權利極不充分，農民的合法權益受到踐踏，這種結果與制度的不完善有很大關系。因此土地產權制度重構的核心在于明確土地產權范圍，完善土地產權的內容，強化農民對土地產權的控制力。占有、使用、收益、處分是土地產權的全部內容。在這些權利的范圍內，除了出于國家利益考慮，不能對這些權利進行任何限制，尤其是在土地使用權、收益權和處分權的行使上，要賦予農民充分的權利。在土地問題上，必須保障相關利益主體享有應當享有的權利，讓農民成為真正的土地所有權人。賦予農民充分的土地所有權，維護農民的切身利益，是我國將來農地產權改革的基本方向。也只有這樣，才能夠真正完善農地產權制度，為農民權利的行使奠定產權基礎，為農村經濟的快速發展提供有利條件。

最后，確立明確的農地征收補償機制。在農地征收過程中，十分突出的問題是，大量失地農民的合法權益沒有得到充分保障，以致民間流傳土地利益中“政府拿大頭、開發商拿小頭、農民（集體）拿零頭”的說法。在土地產權制度的構建過程中，確立相應的農地征收賠償機制十分重要。在產權主體、產權內容確定之后，必然涉及產權內容的補償問題。產權利益的補償，不僅要考慮產權內容本身所含的價值利益，同時也要考慮土地潛在的市值利益，在商業開發用地上要發揮市場在確定價值收益上的決定性作用，在公益用地征收中也要適當參考土地的市場價值。當前，我國農地征收過程中，有關農地產權的補償雖然高于農地現有利益，但遠遠低于農地的潛在市值。過去農民（集體）一方本可以依靠土地維持基本生活保障，農地征收后，雖然當時農民（集體）的收入可觀，但是從長遠來看，這種發展本身是不可持續的。因此，必須在考慮農地產權現值利益的同時，考慮農地產權的期值利益，才能有效保障農民的合法權益，才能確保農地征收工作的順利進行，保障國民經濟又好又快發展。

五、結語

只有明確產權主體、豐富產權內容和完善產權價值確定的市場機制，才能優化土地資源配置、維護農民的土地權益。農地產權的“三權分離”制度既符合有關法律規定，也與土地制度的政治邏輯一致，是經過多種因素權衡后的折中選擇，符合中國的實際國情。當然，農地制度是一個復雜的制度系統，農地產權制度是其基礎制度，還需要其他相關制度的配套才能整體推進農地制度改革。

［1］汪暉,陶然.論土地發展權轉移與交易的“浙江模式”——制度起源、操作模式及其重要含義[J].管理世界,2009(8).

［2］劉國臻,陳年冰.論土地權利發展的三大軌跡及其啟示[J].學術研究,2013(2).

［3］科斯.社會成本問題[M].陳昕,譯.上海:上海三聯書店,2000.

［4］梁慧星.中國物權法研究（下）[M].北京:法律出版社,1998.

［5］黃華均.以農地產權替代承包經營權——回應和諧社會訴求的制度安排[J].政治與法律,2006(4).

［6］冀縣卿,錢忠好.論我國征地制度改革與農地產權制度重構[J].農業經濟問題,2007(12).

D921

A

1672-3805(2014)04-0035-06

2014-05-15

國家社科基金重大攻關項目“進一步建設法治政府目標與任務研究”（10&ZD042）

葉正國（1985-），男，武漢大學法學院博士研究生，研究方向為司法制度與行政法學。