保障農民社會權的二元主體合理性論析

朱軍

（東南大學，江蘇南京 211189）

保障農民社會權的二元主體合理性論析

朱軍

（東南大學，江蘇南京 211189）

農民社會權保障在我國現行城鄉二元體制模式下具有鮮明的特殊性。現行制度對農民社會權的保障主要是國家主導的一元主體保障模式，該模式存在保障措施單一、國家義務履行滯后和行政機關怠于作為的弊端。在社會契約理論、“基本權利的第三人效力”理論和“國家行為”理論、“第三部門”理論等基礎上構建二元主體模式成為農民社會權保障的新趨勢，實踐中，經濟、社會的發展也呼吁二元主體模式的構建。

社會權；二元主體；國家義務；農村自治組織

自2004年十屆全國人大二次會議把“國家尊重和保護人權”寫入憲法以來，人權在憲法層面的研究成為“顯學”，研究范圍日趨廣泛。但是由于我國存在特殊的城鄉二元體制，使得人權保護在研究對象方面產生了對作為弱勢群體的農民的人權加以“特殊照顧”的研究①相關文章參見：龔向和：《人的尊嚴：中國農民人權的興起》，載《河南省政法管理干部學院學報》，2008年第1期；龔向和，袁立：《農民人權與農村發展的博弈論方法：策略、結局、效用》，載《西部法學評論》，2008年第6期；龔向和，袁立：《后鄉土社會語境下中國農民人權研究——基于法社會學的視角》，載《東南大學學報（哲學社會科學版）》，2009年第4期。。具體而言，農民人權是指在中國現行的環境下，處于弱勢地位的農民群體應該享有的作為人的平等權利和公平對待權利，以及為抵消其固有弱勢帶來的不利影響，而確保與其他群體（市民）平等地享有人的尊嚴，要求國家、社會給予其差別對待和差別補償的權利[1]。這一定義雖主要基于傳統上對公民與政治權利的重視，但其對農民人權、社會權的重視也是前所未有的。筆者在對中國知網上發表的有關農民人權和農民權利的文章進行比對研究發現，這些文章主要強調農民政治權利保護的重要性及措施，而對與農民生活切實相關的社會權的研究重視程度明顯不足。在實踐中，農民社會權雖然隨著經濟發展和國家投入有了很大改觀，尤其是在義務教育階段實行免費并補助、農村合作醫療、農民基本養老保險等方面取得了一定成就，但是一些禁錮農民的基本問題仍然存在，如：“二元制”下的戶籍制度、農民土地財產權的保護、農民住房、食物、飲用水安全等。相對于城市居民來說，在享受公共服務等方面農民的差距則更大。以上問題也迫使國家、政府和相關社會組織重視農民社會權的保障。

目前，在農民社會權保護方面，國家作為單一供給和保障主體的模式仍居主導地位，但是其越來越不能適應農村社會的發展。國家主導的一元主體保障模式存在的問題，在目前“單一主體”體制內難以獲得更大的突破，而構建以國家為主農村自治組織廣泛參與的二元主體保障模式將對該問題的解決有所貢獻。因此，本文以保護農民社會權為出發點，在批判原有國家一元保護模式前提下對農民社會權保障主體進行重構，以期建立國家與農村自治組織共同參與農民社會權的二元保障模式。

一、一元主體模式之批判

基于“基本權利—國家義務”的對應關系，即：“國家義務直接源自于公民權利，公民權利直接決定國家義務，而國家權力只有通過國家義務的中介才能與公民權利發生關系”[2]，農民社會權的保障主要來自國家義務的承擔。雖然德國的“基本權利第三人效力”理論和美國的“國家行為”理論使得基本權利不僅約束國家權力，也使公民權利的憲法效力及于私法主體，從而使得兩者的“對應關系有所松動”[3]，但是“國家義務是實現社會保障權的法定義務，在理論、規范和實踐層面都具有無法替代的根本性地位”[4]，由此，國家對農民社會權的保障義務是絕對的、不可推卸的。

在農民社會權保障方面，國家義務主要表現為對統一社會保障權的給付義務和保護義務的履行，在我國主要表現為：構建新農村合作醫療體制、建立初步的農村養老保險制度、為農民子女提供免費義務教育、促進農村剩余勞動力的轉移以保障農民就業等等。這一系列制度體系的探索和確立，只有依賴國家的統一提供才能在范圍、規模、程度等各方面進行系統保障。但是，由于國家提供的是最基本、最低層次的統一保障，相應問題難以避免。例如：保障過于基礎性而對“特殊性”關注不夠；范圍過大加之財力有限而導致保障程度有限。國家雖為義務統一履行的主體但弊端難以避免，而本應由地方政府履行的補充職能也由于“GDP至上”“政績至上”的地方發展觀，這些弊端沒有及時消除。上述問題的存在，主要是地方政府沒有處理好保障社會權與經濟發展的關系，忽視了社會權保障對經濟發展的正面價值所致[5]。

由此可知，國家基于其性質以及憲法法律規定的義務對農民社會權加以保障，但國家和地方各級政府在履行相應義務過程中經常遇到一系列問題，使其義務履行不充分，農民社會權的實現困難重重。在具體實施和保障過程中存在的主要問題包括：

首先，國家義務和各級政府義務在履行過程中難以做到事無巨細，且積極的國家保障也會產生一定副作用。正如上文提到的，國家雖然統一提供養老、醫療、教育等基本社會權保障，各級地方人民政府也對這些負有輔助履行的義務，但是在農村，這些義務的實現離不開基層組織的加入。基層組織嵌入國家統一社會保障制度中具有重要作用，可彌補國家義務履行過程細節上的缺失，完善基本社會保障制度。而國家在積極保護的同時也有可能造成對自由的侵害，如“經濟能動的國家有導致政府強力，產生摧毀自由的危險，對國家的期待與不信任的交織既阻礙了國家采取政策的有效性，也預示了國家責任的局限性，即國家責任不能超過一定的限度，否則會對自由造成致命性損傷”[6]。

其次，國家義務在履行過程存在滯后風險。由于農民社會權保障是一項基礎的民生工程，事關農民生存發展、農村社會穩定、農業基礎的穩固，其重要性決定了復雜性。相對于自由權而言，“社會權利的他助性質與對社會經濟發展水平的依賴都需要較長時間的等待，這對于那些需要救濟與保障的人群而言無疑是‘遠水不解近渴’，難以令人滿意”[6]。并且社會權保障的國家給付義務需要一定的財政基礎和稅收預算，這些不僅僅是行政機關的責任，也需要立法保障。立法機關對政府預算進行審查表決需要履行程序，而立法程序的復雜程度更是不容忽視②各級立法機關由于立法權限的不同，立法程序的復雜程度也有區別，而最基本的立法程序包括：提出法案、審議法案、表決和通過法案、公布法等。相關內容參見周旺生：《立法法》，北京：法律出版社，2004年版。。正是這一復雜性導致國家在保護農民社會權方面難以做到及時便捷，滯后性難以避免。

最后，各級行政機關的社會權保障部門存在不作為可能。上述社會權保障的國家給付性和執行的復雜性容易引起社會權保障部門的推諉。而農民的社會權保障相對于城市居民的基本社會權來說，保障難度更大，復雜程度更高，受侵犯的可能性也更大。相反，因生活水平較低、工作機會較少、收入水平低下，農民對社會基本權利需要的迫切程度遠高于城市居民，這成為權利保障上難以克服的“二律背反”。

另外，由于救濟渠道、救濟機制不完備，也提高了行政機關怠于作為的可能性?，F行《中華人民共和國行政訴訟法》對于行政訴訟的受案范圍有明確規定③參見《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條。，并沒有明確行政給付的可訴性問題。最高人民法院頒布的《〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十八條第二款規定，“人民法院審理起訴行政機關沒有依法發給撫恤金、社會保險金、最低生活保障費等案件的，可以根據原告的申請，依法書面裁定先予執行?！痹摋l追認了人民法院對于行政給付案件可以納入受案范圍，但是在證據搜集和舉證責任上對于一般公民來說有一定難度。對于社會權保障的行政訴訟問題，有學者認為主要涉及以下問題：（1）行政訴訟立法不完善；（2）行政權力過度強大，公民權利相對弱??；（3）行政訴訟援引憲法規范的依據缺失等[7]。

農民社會權保障依據單一國家義務的執行來實現，是由公民權利和國家性質雙重決定的，但是實施過程中的問題和風險難以避免。筆者認為，隨著現代私主體的逐漸強大和經濟的發展，行政主體的范圍也在擴大，“第三部門”隨之興起。在農村，無論是作為憲法明確規定的農村自治組織——村民委員會，還是性質有待確定的農村集體經濟組織和村民合作社（在此統稱農村自治組織），在對農民社會權進行保障的過程中應發揮其獨有的積極作用。農村自治組織因自身的地位基層性、面臨問題具體性、可受直接監督等特點，可以有效克服國家在保護農民社會權中出現的“整體劃一”、滯后性以及怠于作為風險。

二、構建二元主體模式的理論基礎

農民社會權保障和農村公共服務供給依賴單一的國家義務履行，其缺陷和弊端的存在與加深使得學界對此進行了深刻反思，并形成一系列影響較大的理論。建立二元主體供給模式，正是建立在這些理論之上，從而打破單一主體下權力高度集中的格局。形成二元主體為基礎的多元供給體系，兩者共同對農民社會權加以保障，提供充分的公共服務，相互合作與協調，促進政府轉型的同時也能培育村民自治精神。

（一）社會契約理論的擴大適用

自費孝通先生提出“鄉土中國”理念以來，農村社會研究就被深深烙上“鄉土”印記。但是，“鄉土”并非不能現代，不能運用現代治理智慧。筆者并沒有忽視中國鄉村文化深受儒家思想之浸潤，而使得“中國終古不變的憲法的‘精神’是‘家庭的精神’”[8]這一論斷成為經典。而家庭思想并不天然排斥契約精神，走在中國改革開放前沿的小崗村農民的“個體單干”實踐，即是最好的明證。

社會契約論在西方根源于其源遠流長的社會契約理念，濫觴于古希臘羅馬思想家的理論和著作中。隨著西方商品經濟的發展和資產階級實力的壯大，作為其代言人的啟蒙思想家紛紛進一步闡述并發展了社會契約理論，使之成為各種國家理論中的“執牛耳者”。自格勞秀斯、霍布斯，到斯賓諾莎、洛克，再至社會契約論的集大成者盧梭，該理論逐漸豐富、成熟。盧梭認為：社會契約論的基本任務就是“要尋找出一種結合的形式，使它能以全部共同的力量來護衛和保障每一個結合者的人身和財富，并且由于這一結合而使每一個與全體相結合的個人只不過是服從他本人，并且仍然像以往一樣地自由”[9]。這種契約不是統治者與被統治者之間的約定，而是個人相互之間的，這里的共同體是個人組成的。盧梭的社會契約論所設計的商品經濟社會的國家政府模式，其民主共和性質以及作為前提性的平等都決定了其不僅僅可以適用于嚴肅的公法和國家治理中。

在我國農村，無論是大踏步的農業集體化，還是“一大二公”的人民公社，都是在政策和政府指導推動下造就的。這與現行的家庭聯產承包責任制、村民自治、農村集體經濟組織、農業合作社④本文所稱農業合作社與建國初期土地改革過程中出現的農業合作社有所區別。當時的農業合作社是指由農民自發組建的小型合作、互幫互助的組織，其前提仍是土地私有制，即土地是各家各戶的，合作社只是在農忙季節調配勞動力。新時期的農民合作社，是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織，又稱為農民專業合作社，也有學者謂之“農村新興合作經濟組織”。其主要職能是：以其成員為主要服務對象，提供農業生產資料的購買，農產品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農業生產經營有關的技術、信息等服務?！吨腥A人民共和國農業法》第2條明確規定：“本法所稱農業生產經營組織，是指農村集體經濟組織、農民專業合作經濟組織、農業企業和其他從事農業生產經營的組織。”這在法律上承認了其地位。等基層農民自己探索出來的以契約和信任為紐帶的農民基層自治制度有本質性區別。農民基于契約精神和鄉土社會“信任”理念構建的一系列新型農村自治組織是基層治理的主要模式。社會契約理念使得人民把手中的一部分權利讓渡給國家，組建維系和調控整體社會的“權利”架構，而國家義務則必然為保護人民的權利或是更好地提高人民享受權利的水平[10]。在農村社會，社會契約理念也使得上述組織承擔一定的義務，同時隨著社會變遷和經濟發展也具有相應的實力維護締結契約的農民權利，也應對農民社會權的保障承擔相應責任。

（二）“基本權利的第三人效力”理論和“國家行為”理論

起源于德國的“基本權利的第三人效力”理論主要是基于更好地保護公民憲法上的基本權利，防止基本權利來自國家以外行為體的侵犯。該理論是對傳統“憲法基本權利之規定，只是關涉國家權利之行使，對私人之間，無任何效力可言”[11]學說進行的批判式發展。具體而言，基本權利的第三人效力是指基本權利不僅可以約束人民與國家之間的公法關系，也可以約束公民與公民之間的私法關系，也就是可以對國家與公民之外的第三人產生效力。其實質便是“對抗社會上經濟優勢集團，以保護弱者”[12]?；緳嗬杂写税l展，乃因現代社會一些私法上的主體由于實力增加也會對公民的基本權利加以侵害。正如我國著名憲法學者張翔教授所言：“無論基本權利在私法上的效力是直接的還是間接的，基本權利可以對國家以外的主體產生約束力已經是德國公法學界的共識。這就使得傳統的‘基本權利—國家義務’模式被修正，基本權利的義務主體開始了多元化?！盵3]因此，除國家外，作為具有一定公法職能但更有明顯自治和契約色彩的農村自治組織，顯然也應為保護農民基本權利履行相應義務，若基本權利受到侵害也應承擔法律責任。

在美國，有與“基本權利的第三人效力”理論異曲同工的“國家行為”理論對私主體介入公民基本權利的保護進行規制。所謂“國家行為”理論，是指憲法原則上不能用來調整和解決私人團體間的權利義務關系，但是如果該私人團體的行為在形式上和國家有直接或間接聯系，或者在本質上和國家之間存在聯系，即可認定為國家行為，僅僅指向國家公權力的憲法因此可用來解決私人間的爭端[13]。美國“國家行為”理論的提出，實際上是對美國憲法第十四條修正案⑤美國憲法第十四條修正案第一款：任何人，凡在合眾國出生或歸化合眾國并受其管轄者，均為合眾國及所居住之州的公民。任何州不得制定或執行任何剝奪合眾國公民特權或豁免權的法律。任何州，如未經適當法律程序，均不得剝奪任何人的生命、自由或財產；亦不得對任何在其管轄下的人，拒絕給予平等的法律保護。的擴大解釋，即把州政府和地方政府的行為納入對公民基本權利保護的司法審查中。經過沃倫法院時代的努力，對“國家行為”作擴大解釋成為可能，使得部分私主體的行為納入“國家行為”范圍，當然這也離不開時代背景的作用。對于哪些私主體行為可以納入“國家行為”的范圍從而接受基本權利的約束，美國在司法審查中確立了三種不同標準，分別是：（1）公共職能原則，即如果私行為具備了公共職能即可納入司法審查范圍；（2）國家卷入私人活動案中，克拉克大法官認為，如果政府與私人主體相互依賴，就可能被看作是被質疑行為的共同參與者從而私人行為就應受第十四條修正案的制約；（3）通過“鼓勵”與“授權”而為的國家行為。

由此可知，美國的“國家行為”理論相對于德國的“基本權利的第三人效力”理論較為保守，且仍在極力維持“基本權利—國家義務”的傳統模式，但是“這一理論將基本權利的約束對象擴大到了基本權利之外的其他主體卻是不爭的事實”[3]。這兩種理論的產生具有一定的時代色彩，不僅包括人民權利意識增強以求基本權利得到更好的保護，更為重要的是經濟發展導致的社會組織結構的重構，其中作為市場主體的企業、基金會等社會組織無論在規模上還是實力上都獲得長足發展。目前我國農村也面臨相應的問題，即若使農民社會權得到充分保障，農村自治組織的義務當不可免。

（三）“第三部門”理論

“第三部門”理論是社會學中關于社會組織分類產生的概念。著名社會學家俞可平教授認為，在當前社會三分法學術語境中，社會被分成三個部分。第一部分是政治社會，即國家系統，主體是政府組織，主要角色是官員，又稱第一部門；第二部分是經濟社會，即市場系統，主體是企業，主要角色是企業家，又稱第二部門；第三部分是公民社會，即民間組織系統，主體是民間組織，主要角色是公民[14]?！暗谌块T”理論起源于西方國家，也立足于西方涇渭分明的“國家—社會”二元體制。在我國，由于社會分化體制更加復雜，以致沒有明顯的二元對立，“第三部門”的具體含義和范圍存在爭議。有學者認為以組織收入來源和是否盈利為標準，“第三部門”組織可以劃分為兩大類：一是社會組織，二是市場性組織[15]。美國學者萊斯特·薩拉蒙從功能的角度看“第三部門”，將其功能概括為四點：一是這些組織提供大量的人類基本服務，從健康醫療和教育到社會服務及社區發展；二是該部門的倡導功能也很重要，包括發現被忽視的問題并提請公眾關心、保護基本人權、幫助人們就各種各樣的社會、政治、環境、民族、社區的利益和關注暢所欲言；三是行使更寬泛的表達功能，它們提供載體，使大量各種各樣的其他情懷和沖動（藝術上、精神上、文化上、民族上、職業上、社交上、娛樂上的）也得以表達；四是這些機構在社群建設上起重要作用，它們創造著學者們用得越來越多的稱為“社會資本”的這種東西（指信任和互饋的紐帶），這似乎是民主政治和市場經濟有效運行的關鍵[16]。也有學者直接認為“只有同時滿足準公共性、非營利性、非強制性、民間性、獨立性、組織性這六個條件的，才是第三部門”[17]。“第三部門”的概念在德國也存在爭議，法學上并沒有準確且公認的定義和積極的區分標準，只能從另一方面加以理解。正如德國行政法學家施托貝爾的觀點：“第三部門”既不是國家機關也不是私人企業的組織，在國家與市場中間起中介作用，并且以中介人的身份提供對公眾具有意義的服務，其范圍包括公共企業、非政府組織或者準政府組織、教會、福利團體、公益社團、基金會等[18]。

從上述學者的觀點，筆者認為農村基層自治組織是否屬于“第三部門”范疇值得商榷。按照劉大洪教授的概括，基層農村自治組織中的農村集體經濟組織和新型農民專業合作社顯然是符合其構成條件的。但是，在2006年5月22日的《光明日報·理論與實踐》和中國政府網上共同刊登的一篇文章又明顯把社區組織（村委會、村民小組）與各級政府并列，而獨立于“第三部門”之外?？梢姶藛栴}仍存爭議，且沒有形成通說觀點⑥參見2006年5月22日《光明日報·理論與實踐》：在農村公共品的提供主體方面，由于農村市場化進程的緩慢以及農業本身的特征，私人部門還很少進入農村公共品的提供領域。除一部分全國性、輻射范圍包括城市和農村的第三部門提供了一部分農村公共品之外（如青基會的希望工程、紅十字會、扶貧開發、環保組織等），立足于農村、提供農村公共品的第三部門非常少。農村公共品提供的主體主要還是各級政府與社區組織（如村民委員會、村民小組等）。但事實上，這一提供主體也存在職責劃分不合理的問題。在財權不斷向上集中、事權不斷下移的過程中，鄉鎮一級政府成為農村公共品提供的主要責任者。但囿于財力，鄉鎮政府只能采取制度外的籌資機制，即通過向農民收取各種費用來滿足轄區內的公共品需求。這等于是將政府的公共品提供職責轉移給了農民。另參見：http://www.gov.cn/zwhd/2006-05/ 22/content_287244.htm。。

筆者認為，無論把村民委員會、村民小組看成是與各級政府組織并列的廣義“政府部門”，還是把農村集體經濟組織與新型農村專業合作社作為“第三部門”，或者是企業組織，抑或不考慮其性質而以農村非政府自治組織來概括，都不影響其對農民社會權所應承擔的保障義務。但是，此處需要明確的是其自身所具有的特征，即脫離政府之外的廣義的第三部門之一部分。無論是哪種性質的組織，作為農村公共治理體系的一部分都應對農村發展、農民增收發揮重要作用。因此，筆者在以下討論中主要以農村非政府公共自治組織來定位，也可簡單稱為“農村自治組織”[19]。此處，該定性仍然是根據其自身特點和職能所作的界定，其自治組織的色彩沒有改變。

三、建構二元主體模式的實踐訴求

國家單一主體模式，隨著社會的變遷，理論上遭到批判和修正都源于社會實踐的渴求。馬克思主義經典作家所言及的“生產力決定生產關系，生產關系反作用于生產力”這一唯物主義哲學的基礎理論也充分表明社會實踐的重要性。在農村，這一變化雖然沒有城市明顯，但是單一主體的弊端也在逐漸暴露且日益嚴重。無論是實踐層面的經濟發展、還是社會保障都呼吁二元主體的構建，以期更好地保障農民社會權利。

（一）經濟發展訴求

改革開放三十年來，農村經濟的發展成就有目共睹，鄉鎮企業、農村集體企業也迅速崛起。上文已提到，農民社會權的保障離不開經濟實力和財政投入，因此市場競爭要求以上農村集體經濟組織在企業規模、品牌戰略等方面做大做強。正是這一挑戰和機遇使得農村集體企業逐漸發展壯大⑦參見中華人民共和國農業部鄉鎮企業局2012年統計數據：2012年1～5月全國鄉鎮企業經濟運行情況分析：1～5月，全國鄉鎮企業累計完成總產值237 835億元，同比增長9.39%，增長速度比上年同期放緩1.5個百分點；其中工業總產值165 314億元，同比增長10.02%；累計實現工業銷售產值158 824億元，同比增長9.96%。1～5月鄉鎮工業產品銷售率為96.1%，同比下降0.7個百分點。鄉鎮企業完成營業收入233 503億元，同比增長9.89%；實現利潤14 080億元，同比增長9.72%，增速比上年同期放緩1.86百分點；上交稅金5 978億元，同比增長10.35%，比利潤增速高0.63個百分點；出口交貨值19 309億元，同比增長10.28%；支付勞動者報酬11 409億元，同比增長11.62%。詳見：http://www.xqj.moa.gov.cn/tongji/201206/t20120627_277109。，其快速發展也成為農村經濟持續增長的重要動力。

經濟的發展，鄉鎮企業實力的壯大，農村集體經濟組織的崛起都對農民生活水平的提高產生重要影響。基于契約精神和社會責任感考慮，農村集體經濟組織的集體性質也賦予其對農民社會權保障的義務。對于農民社會權的保障，主要表現在與經濟發展關系較為緊密的勞動權、就業權等問題上。同時，有條件的農民集體經濟組織對農村基礎設施的建設和維護，以及農民文化、教育方面的投入也可以在國家統一提供的基礎上加以提高，以促使發展成果由集體共享。而農民社會權的充分保障對經濟發展也同樣起到相應的推動作用。正如著名學者龔向和教授所言：“社會權是包括勞動權、社會保障權、適當生活水準權、健康權、受教育權等主要要求國家積極作為的權利，對社會權的保護不應該被看作是一種消費支出，而應視同為一種生產性投資?！盵5]農民社會權得以更好保障即可減少農民生活壓力、解決農民生存上的后顧之憂，使之以更大熱情投入集體經濟發展。

經濟發展和制度改革都應重視執政黨方針政策的作用尤其是農村經濟的發展。“政黨的政策是政黨在政治活動中為實現一定目的而做出的政治決策，包括路線、方針、政策、規范和社會措施等。”[20]新時期，黨對農村工作尤為重視，一系列支農、惠農政策陸續出臺。十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）更是以大篇幅專門對農村工作作出深層次部署。該《決定》關于農村改革的內容雖然以強調構建城鄉發展一體化體制機制為重點，但是此重點恰恰為農民社會權保障奠定了基礎，可謂是提綱挈領。在農村經濟發展領域，至關重要的是關于土地流轉政策⑧《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第六章：加快構建新型農業經營體系。堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟。穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。參見：http://politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207-9. html。的規定，將對農業發展、農村建設、農民生活產生很大影響。

土地流轉必然帶來農村集體組織可支配資源的增多，尤其是財產權等經濟權益為主的公共資源的增多。當然，集體權利的擴張也必然伴隨義務的增加。隨著土地確權的逐步實施，土地流轉的快速推進，流轉后的農民將失去其對土地的經營權，而僅僅擁有承包權。這就使得勞動和工作權利喪失，成為部分難以外出務工且所在村集體經濟欠發達而難以為其安排工作的農民不得不面臨的問題。因此，土地流轉過程中承擔流轉的部分農民合作社或者鄉鎮企業等應當對“失地農民”進行照顧和幫扶，此即農民自治組織的義務和作用。例如：對本集體內部的農民“就業權”“勞動權”加以保障等。

（二）社會發展訴求

社會的發展，尤其是傳統“鄉土色彩”濃厚的農村社會向現代社會的轉變也同樣呼吁“政府—非政府組織”二元為主體的社會權保障模式。在國外，社會發展事項往往以“福利事務”“福祉事項”來描述。在德國，村委會的權利和義務事項主要有：為涉及本村的鄉鎮行政工作提供咨詢；涉及鄉鎮重要福祉事項的聽證權；根據鄉鎮章程的授權，對本村事務作出決議；法定附和權等[19]?？梢娖涞诙検菍ｉT對村民福利、福祉事項的規定，而第三項的范圍較廣，內容必然也會包含相關事項。而韓國法律規定的地方自治團體的自治事務更直接針對福利事項。“自治事務是指為地方自治團體存立目的的地方性福利事務?！薄暗胤阶灾蔚哪康氖仟毩⑻幚碓摰赜虻氖聞眨裕藝一蚱渌灾螆F體專權事務外，地方自治團體可以概括性地處理有關該地方居民福利的公共事務?！盵21]當然，韓國地方自治團體的范圍十分廣泛，其市級以下皆為地方自治，因此功能更接近國家義務的履行。但這并不能否認其基層自治組織在處理福利事務方面的作用。

在我國，市場經濟下農村社會變遷速度之快、程度之深、范圍之廣可謂前所未有。社會發展帶來的必然結果除經濟收入外，還產生兩類意義更為重大的“副產品”。其中，公民社會意識增強和精神層面需求的增加是一個重要方面。在農村，對于教育的投入，尤其是對終身教育的重視仍需進一步加強。隨著國家經濟的發展以及國家對農業、農村的扶植力度加大，農村也出現相應的教育、文化等基礎設施并有進一步增加趨勢，如：農家書屋、農村社區體育健身設施、老年人活動中心等。針對這些設施，農村自治組織有一定義務對農村公共資源進行分配、保障和維護，這是任何其他社會組織無法替代的。雖然農村自治組織“履行的是國家義務的延伸，確切的說是對國家行政義務的輔助義務”[22]，但這些輔助義務仍不可小覷。

另一方面還表現為社會組織參與社會治理和權利保護過程中法律位階較低，法律依據不完善的問題。有關社會組織的立法活動也在一定程度上表現出權利保障的困境與難題。筆者根據相關組織登記管理部門的差異將廣義社會組織立法分為三種：一是規范基層自治組織的憲法性法律，如《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國居民委員會組織法》等，這類法律規范的組織政治色彩較強，且經過特殊法律可以賦予其行政職權⑨如《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國人口與計劃生育法》《中國公民收養子女登記辦法》等法律、行政法規、部門規章賦予村民委員會相應的行政職能。；二是規范市場主體的法律法規，如《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國合伙企業法》《中華人民共和國個人獨資企業法》《中華人民共和國農民專業合作社法》等，這類法律的共同特征是具有鮮明的私法性質且其登記機關為工商行政管理部門；三是狹義上的社會組織法律，根據民政部的規定，我國狹義的社會組織分成三類，由三部行政法規加以規范，即：1998年的《社會團體登記管理條例》規范社會團體；1998年的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規范民辦非企業單位；2004年的《基金會管理條例》規范基金會組織。除上述三類之外，有關社會組織的其他法規還有1998年制定并于2004修改的《事業單位登記管理暫行條例》，因其性質比較特殊未單獨列出。由上可知，有關社會組織的管理和規范存在管理部門復雜、分類不明確、狹義社會組織管理規范層級較低等問題。針對上述問題，筆者認為我國有必要制定統一的《社會組織法》以規范社會組織的建立、運行和救濟，并推動法治社會建設。

四、結語

農民社會權保障二元主體模式構建的意義不僅輻射當下，對今后無論是農民權利的保障還是“服務性政府”的構建，以及市場經濟和公民社會的發展都具有重要意義。構建二元社會權保障模式還要求進一步界定農民基層自治組織的社會性質、法律地位、制度功能等，在此基礎上進一步探討我國農村自治組織在農民社會權保障方面的義務和責任，推動農民社會權保障“二元主體為主、多元共存”模式的立法工作，使之有法可依，實現制度化層面上的跨越。

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D921

A

1672-3805(2014)04-0041-07

2014-04-19

朱軍（1990-），男，東南大學法學院碩士研究生，研究方向為憲法學與行政法學。