典型國家海水淡化水定價機制及對我國的啟示

邢淑穎,劉淑靜,李 磊,王 靜

(國家海洋局天津海水淡化與綜合利用研究所,天津 300192)

當前,海水淡化已成為許多國家和地區應對水資源短缺的重要手段。據國際脫鹽協會統計,截至2011年底,全球淡化水總產量已達到7 740萬m3/d,其中80%用于飲用水,解決了世界上2億多人口的飲水問題。在多年的發展實踐中,一些國家根據國情和社會發展狀況,逐步摸索建立了適合自身特點的海水淡化水定價機制,這在其海水淡化規模化應用和產業化發展中起到了關鍵性的促進作用。

1 典型國家海水淡化水定價機制研究

1.1 以色列

以色列是一個干旱國家,嚴重的水資源短缺促使其十分重視水資源的開發利用,并在非常規水源利用方面走在了世界前列。以色列水資源供給由國家供水企業麥考羅特公司負責,該公司在政府的監督下獨立運作,為城鎮居民、農民和工業提供了大量供水[1]。以色列生活用水價格實施階梯水價,一般約為0.7～1.0美元/m3,居民用水量在每戶8m3以內的,采用一級價格0.8美元/m3;在15 m3以內的,以一級水價為基礎,每增加1m3水價相應提高[2]。

以色列政府非常關注海水淡化廠的建設和運行情況,其海水淡化廠多采用BOOT(建設—擁有—運營—轉讓)或BOO(建設—擁有—運營)模式,由私人企業作為承包商與政府簽訂合同,負責項目的建設和運營,并代表政府承擔相應義務。政府對淡化廠的初期投資給予資金支持,并在合同中規定,淡化廠投入運營后由政府以簽約水價購買淡化水,以保證淡化廠的最低銷售水量[3]。海水淡化水的收購價格不是一成不變的,根據能源價格、消費物價指數等的浮動,政府對淡化水成本進行評估并適時調整收購價格。表1為以色列主要海水淡化工程的政府簽約水價和調整水價[4]。

表1 以色列主要海水淡化工程的政府簽約水價和調整水價

注:①表中調整水價為2006年12月時的水價；②阿什凱隆海水淡化工程分兩期建設,每期5 000萬m3/a,簽約水價為兩次簽約水價的平均值。

麥考羅特公司收取的水價由國家基礎部和財政部確定,并經以色列議會通過。海水淡化水價由政府測算的固定成本和可變成本決定。以阿什凱隆海水淡化工程為例,合同水價的定制中,固定成本考慮投資成本、固定運行維護成本和部分利潤,占總成本的58%;可變成本考慮能源成本、可變運行維護成本、膜材料成本、化學藥劑成本和部分利潤等,占總成本的42%[5]。除以上產水成本外,海水淡化水進入市政供水還需要管道建設和維護成本。據以色列政府對阿什凱隆海水淡化工程的測算,考慮配套基礎設施建設,加上項目風險預留值,淡化水的成本將提高15.5%[6]。為保證海水淡化水順利實現市政供水,管道和泵站等的建設和維護費用由以色列政府承擔。

1.2 西班牙

西班牙位于歐洲西部伊比利亞半島,水資源分布極不均衡。根據不同地區的缺水情況,西班牙的居民用水水價在0.43～1.56歐元/m3之間,西班牙不同區域生活用水水價和用水量情況[7]如表2所示。利用淡化水的地區,水價普遍較高,如加那利群島水價為1.56歐元/m3,巴利阿里群島水價為1.24歐元/m3、賽古拉河流域水價為1.02歐元/m3。

表2 西班牙不同區域生活用水水價和用水量情況

2004年4月,西班牙政府實施了一項水資源利用管理計劃,其中水源工程中的50%為海水和苦咸水淡化,涉及淡化工程22項,淡化水每年新增供水達到5.66億m3[8]。為實施該項計劃,西班牙政府成立了AcuaMed公司,負責購買產品水、定價和輸送給消費者。西班牙政府對于淡化水的支持政策始于1983年,為使淡化水的價格與生活用水的平均價格相接近,政府對于使用淡化水的地區進行供水差價補貼。1983—1996年,政府依據《西班牙總預算法》對淡化水進行補貼,補貼金額主要考慮水資源短缺程度、淡化水生產成本、能源消耗、淡化水進入管網比例和人口密度等因素,補貼對象主要是負責生產和輸送飲用水的特許公司。自1997年起,政府對淡化水補貼的計算公式進行了簡化。西班牙政府對淡化水的價格補貼政策,提高了淡化水產量和可用水資源量,實現了西班牙淡化產業的可持續增長[9]。

1.3 新加坡

新加坡是一個沒有腹地和天然蓄水層的國家。為緩解水資源不足,新加坡制定了一項獨特的多元化水資源開發策略,包括從馬來西亞進口淡水、雨水收集、再生水利用和海水淡化,被稱為國家“四大水喉”。新加坡水務管理機構是公用事業局,為遏制浪費、發揮水價機制良好的調控作用,新加坡市政供水的定價要高于其他國家,并征收了污水處理費和公共基礎設施維護費。新加坡實行階梯水價,用水量低于40 m3時水價為1.17新元/m3,超過40 m3按1.4新元/m3征收。

2005年9月,新加坡大士新泉海水淡化廠投入運營。該廠每天生產淡化水13.6萬m3,可滿足新加坡10%的用水需求,其產品水先送至公用事業局所擁有的水庫,與其他飲用水以1∶2的比例進行混合后,統一輸送至用水戶。該工程采用DBOO(設計—建設—擁有—運營)模式,特許經營期為20年,其產品水售價根據能源價格和物價變化情況,按既定公式進行及時調整[10]。該廠運行第一年每噸淡化水的成本僅為0.78新元,與較高的居民水價相比,海水淡化水是具有競爭力的。根據推算,新泉海水淡化廠第一年的盈利可達到2 000萬新元[11]。2013年9月,新加坡大泉海水淡化廠建成,每天可生產淡化水31.85萬m3,兩座海水淡化廠產水量合計起來,將能滿足新加坡25%的用水需求。為應對與馬來西亞供水協議的到期,未來新加坡還計劃把海水淡化生產能力提高10倍[12],以逐步實現新加坡供水水源的自給。

1.4 沙特阿拉伯

沙特阿拉伯位于阿拉伯半島地區,本地水資源十分有限。由于缺少常規飲用淡水資源,沙特阿拉伯政府將海水、苦咸水和地下水作為城市的主要供水水源。沙特阿拉伯的水資源供給由農業水利部負責,海水淡化廠的建設、運營和維護由國家海水淡化公司負責,政府對各種海水淡化方法進行評估,并配套建設市政供水管網,將淡化水輸送到沿海和內陸城鎮[13]。沙特阿拉伯海水淡化供水實行政府補貼,2000年沙特阿拉伯淡化水在城市供水中占41%,以當時的世界能源價格計算,并考慮輸水費用,海水淡化水成本約為0.7～1.0美元/m3,而市政飲用水的水價范圍為0.03～1.6美元/m3[14]。表3為2000年沙特阿拉伯淡化水成本與供水價格對比情況。

政府的高額補貼使得沙特阿拉伯居民供水價格比實際生產成本低很多。據沙特阿拉伯政府估算,中等收入家庭也僅僅支付了不足20%的制水成本。為使供水價格達到居民能夠負擔的程度,產水成本與售價之間的差額一直由政府給予補貼。近年來,沙特阿拉伯海水淡化產水量不斷增長。截至2011年底,沙特阿拉伯共建成配套輸水管道4 000 km,海水淡化水占全國飲用水的比例提高到70%。

表3 沙特阿拉伯淡化水成本與供水價格對比情況

1.5 科威特

科威特位于阿拉伯半島東北部,其境內無常年有水的河流和湖泊,地下水大部分為微咸水,不能供飲用。嚴峻的水資源短缺狀況使科威特十分重視污水回用、海水/咸水淡化等。在科威特,幾乎90%的用水需求要通過淡化水來滿足,淡化水主要通過與地下微咸水混合,經處理后供居民飲用。為充分利用淡化水,科威特20世紀70年代就在全國范圍內建成了連接各大淡化廠、泵站、水庫和水處理廠的淡水/海水雙套管網,其中淡水管網中的淡水由淡化水和微咸水混合而成。2008年,科威特建成淡水供水管網8 802 km[15]。1989年,科威特海水淡化水成本為8.3美元/m3時,居民飲用水的供水水價僅為0.25～0.67美元/m3,遠低于淡化水的生產成本,更無法彌補后處理和淡化水輸送費用,其價差由科威特政府進行補貼。

2 國外海水淡化水定價經驗對我國的啟示

從選取的以色列、西班牙、新加坡、沙特阿拉伯、科威特5個不同國家海水淡化水納入市政供水的經驗來看,其共同點是:在海水淡化水納入市政供水發展的初期,政府積極從政策和資金兩個方面鼓勵海水淡化產業發展,政府的支持對于海水淡化廠的建設運營以及海水淡化水進入市政供水系統起到了至關重要的作用。但是,由于不同國家市政水價和水價機制等的不同,政府鼓勵海水淡化工程建設和海水淡化水進入市政供水的經驗也有所不同。從這幾個海水淡化國家來看,總體可分為三類:第一類是在以色列、新加坡等經濟較發達國家,在市政供水中注重體現水資源價值,市政水價本身就高于海水淡化水成本,海水淡化水進入市政供水的市場競爭力較強;第二類是在沙特阿拉伯、科威特等中東國家,市政供水的水價較低,淡化水成本與之相比存在較高差額,政府給予水價補貼,以低于成本價出售淡化水;第三類是在西班牙等國家,供水價格與地區缺水水平緊密相關,在海水淡化水進入市政供水的地區,供水定價高出其他地區較多,充分體現了水資源的制造成本和經濟價值。

在我國,據不完全統計,全國已建海水淡化工程規模約77.4萬m3/d,其中用于工業用水的占66%,用于居民飲用水的占34%。海水淡化水作為市政供水的地區主要有浙江省舟山群島、天津市濱海新區、河北省渤海新區等地。同時,我國沿海其他多個城市和海島也在積極籌劃將海水淡化水納入市政供水。然而,由于海水淡化水成本較高,導致一些海水淡化企業遭受了嚴重的水價瓶頸。同時,由于下游水廠需求不振,產品水往往尋不到合適的“買家”,致使一些海水淡化廠未按設計規模進行產品水制備,開工率嚴重不足。海水淡化水進入市政供水存在著對外供水范圍窄、接收用戶不足、水價偏高、產水面臨虧損等現實問題。

從國外海水淡化水納入市政供水的經驗來看,產業化發展初期,為鼓勵并支持海水淡化產業發展,降低海水淡化工程的投資運營風險,政府會在項目建設投資上給予一定支持。此外,在海水淡化工程實際運營中,政府與企業各負其責,海水淡化廠由私人企業承建,政府與承包商簽訂購水協議,淡化廠到市政供水管網的輸水管道,是作為公用基礎設施進行建設和維護的。一些國家根據自身國情和自來水供水情況制定了海水淡化的水價補貼政策,并努力幫助降低淡化水成本,運用經濟杠桿不斷完善水價定價機制。

我國海水淡化進入市政供水還處于起步階段。與城市自來水相比,海水淡化水還沒有建立科學合理的價格體系,海水淡化進入市政供水主要靠市場行為,與自來水相比沒有競爭優勢。針對海水淡化水與自來水存在的價差問題,亟須結合我國海水淡化產業發展實際,制定海水淡化進入市政供水的水價支持政策,建立合理的水價定價機制,采取多種措施對海水淡化進入市政供水加以引導和扶持。

3 我國海水淡化水進入市政供水的發展建議

3.1 建立暢通的海水淡化水購銷渠道

目前,作為戰略性新興產業,海水淡化在市場開發方面還存在一定難度。而國外在海水淡化水進入市政供水方面,通常將海水淡化水作為公用事業,由政府出資進行管網建設或改造,并由國有水務部門或自來水公司與海水淡化廠簽訂購水協議。因此,可借鑒國外經驗,政府與海水淡化廠簽訂購銷協議,將海水淡化供水管道納入市政基礎設施范圍,建立合理的海水淡化水輸配送體系。同時,將各種水源進行統籌管理,合理規劃各種水源的使用,按照不同地區的用水需求核定淡化水生產指標,保障居民供水安全,有效引導海水淡化水進入市政供水的良性發展。

3.2 加快完善良性的水資源價格形成機制

目前,我國海水淡化水進入市政供水,海水淡化廠既要考慮產水問題,還要考慮輸送問題,其水價與市政供水相比要高出不少,無法與市政供水進行市場競爭。而我國自來水水價普遍偏低,水費的收取僅供運營的部分支出,水利工程、市政基礎設施和供水管網的建設均由政府承擔,并沒有真正反映產品水的實際價值,水資源價格體系有待進一步完善。因此,水資源作為稀缺資源,應加快完善良性的水價形成機制;海水淡化水作為重要補充水源,應建立合理的定價機制,以充分體現其經濟價值,從而真正達到合理利用各種水源、保障經濟社會可持續發展的目的。

3.3 加大財政扶持力度給予淡化水價格補貼

目前,與居民自來水水價相比,海水淡化水價格較高,難以與居民水價相競爭。可參照其他戰略性新興產業的扶持辦法,在確保淡化水水質和水量的基礎上,對海水淡化水進行財政價格補貼,扭轉目前海水淡化供水企業造水即虧損的局面,保證海水淡化廠的正常穩定運轉。在產業發展初期,可設立海水淡化專項補貼基金,在允許海水淡化廠取得合理利潤的前提下,綜合考慮不同地區物價水平、現行自來水水價等因素,設定科學合理的政府收購水價,并成立專業評估機構,定期評估資金使用效果,并根據技術發展和成本變化情況,適時調整補貼標準和執行期限。

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