永定河生態修復工程建設管理實踐與思考

董正舉, 黃俊雄, 汪元元, 馬東春, 劉培斌, 魏 煒

(1. 北京市水科學技術研究院, 北京 100048; 2. 北京市水利規劃設計研究院, 北京 100044)

1 研究背景

生態修復是指在一定區域背景下,為解決生態退化和環境破壞問題,修復受損的生態系統,使其達到健康狀態并長期維持的過程[1-3]。生態學界普遍認為,生態修復分為純自然力演替(消極)及人為積極干預(積極)兩種方式[4-6]。由于生態修復與區域社會、經濟、文化關系緊密,生態產業逐漸成為區域經濟發展的新增長點[7]。目前各國、各地區所采取的生態修復多是在人為積極干預下的生態恢復和重建。美國舊金山海灣帶在充分考慮各方利益的基礎上,分區域分類型,人為制定修復規劃[8]。韓國清溪川在綜合河流本身特點、河流歷史及現代文化、商業開發、居民舒適需求等因素基礎上,對河道、河岸及周邊歷史遺跡進行生態修復與景觀設計[9]。日本“多自然河流建設”強調遵循生態學基本原則,通過人為調控使河流恢復供水、凈化水質、動植物生長、旅游休閑文化等功能[10]。我國于1998年開展的退耕還林、天然林保護等生態建設,對林地、濕地、海岸等生態系統的恢復與重建均有重要的推動作用[11-12]。2003年在第15屆國際恢復生態學大會上與會專家達成共識,強調生態恢復是在不違背基本生態學原則的基礎上,人類考慮休閑、文化、美學等各項需求而采取有意識改變景觀的決定。

近年來,我國大中城市開展了大量河流生態修復工程建設。天津對海河流域上游的生態建設與開發,建設濱水服務型經濟帶、文化帶和景觀帶;北京在轉河及龍形水系生態修復建設中,通過連通周邊水系,調活水體,使其具有自然河流特性[13]。生態修復注重生態效益的發揮,但由于工程建設管理多停留在傳統水利工程建設“大會戰”,對河流生態系統復雜性與動態性認識不夠,對生態修復中“試點-改進-推廣”的管理特點把握不足,導致城市生態修復工程防御洪水的功能受到削弱,水體流動性偏弱,水華等現象頻發。

隨著中央水利工作會議及“十八大”的召開,河流生態修復已成為生態文明建設的重要內容以及提高水利現代化建設的主要途徑[14-15]。為加快北京西部生態環境建設,全面提升西南五區(門頭溝、石景山、豐臺、大興、房山)社會經濟發展水平,經過充分論證,北京市于2010年啟動永定河大型生態修復工程建設。生態修復工程包括北京境內永定河170 km干流及8條主要支流,建設面積達 1500 km2。工程分5年對官廳山峽段(幽州至三家店攔河閘)、平原城市段(三家店攔河閘至南六環路)、平原郊野段(南六環路至梁各莊)開展水生態保護、水資源配置、防洪安全保障3大體系建設。

由于河流生態修復建設是以擬自然的方式對自然河流進行的生態修復,建設中涉及大量城市園林景觀建設內容,因此永定河生態修復建設管理相比于傳統工程建設管理偏重流域綜合管理、城市景觀以及自然生態修復內容。筆者旨在分析永定河生態修復工程建設管理現狀與特點的基礎上,重點剖析生態修復工程建設管理面臨的問題,研究提出完善生態修復建設的相關建議。

2 永定河生態修復工程建設管理現狀

永定河是北京市重要供水河道、水源保護區和補給區。由于天然降水減少以及水資源過度開發利用,永定河自20世紀70年代以來斷流相當嚴重,沿岸地區地下水位不斷下降,生態系統十分脆弱。根據Whisenant的復雜生態修復狀態及躍遷模型可知[16],永定河生態修復需要進行物理環境的大規模改造。為實現健康河流生態系統,以生態帶動水岸經濟發展,北京市已對平原城市段河段(全長37 km)進行修復,建設的重點是“五湖一線”(門城湖、蓮石湖、曉月湖、園博湖、宛平湖及循環管線)。隨著“五湖一線”的建設,徹底改變了永定河三家店閘—南六環路一線河道干涸、砂石裸露的面貌,實現了湖泊溪流相連的生態景觀,在改善周邊生態環境、恢復永定河水生態系統中發揮了重要作用。目前累計新增水面面積385萬m2,綠化面積403萬m2,增加水生態系統服務價值485.80億元。工程實施3年來,已對管理主體、管理內容、資金配置等方面進行了相應規定并形成了一套分級管理體系。

2.1 管理組織結構

北京市政府成立了永定河綠色生態發展帶建設領導小組,由市發展和改革委員會、市水務局、市規劃委、市財政局等多部門組成。作為議事協調機構,永定河綠色生態發展帶建設領導小組負責統一擬定工程建設方案,協調工程建設中遇到的問題以及監督規劃落實情況,并下設辦公室(掛靠市水務局)作為主要執行機構。其中市水務局主要負責河道生態建設、市發改委主要負責項目審批、市規劃委主要負責審查規劃、市財政局負責工程建設資金等。工程建設管理中水務部門是建設管理主體,各區縣政府、北京市水利建設管理中心(建管中心)負責建設執行管理,市園林局、環保局等結合各自業務配合管理[17],如圖1所示。

圖1 永定河生態修復工程建設管理模式

2.2 管理主體及主要內容

永定河生態修復工程建設管理采取統一規劃、部門聯動、屬地負責、分區實施的模式。市水務局負責組織水務工程的建設管理,將工程建設任務及建設資金下放到沿河區縣水務局及建管中心,沿河區縣(門頭溝、石景山、豐臺)水務局負責轄區內河道及河岸生態修復工程建設以及防洪工程建設;建管中心負責循環管線管網工程建設。市水務局下屬永定河管理處作為生態修復工程建設綜合管理部門,負責監管工程建設情況。

實地走訪調查發現,門頭溝區、石景山區及豐臺區水務局是工程建設的管理主體,但具體執行部門存在差別。門頭溝區由區水務局工程建設科負責工程監管,石景山區由區市政管委(區水務局)工程建設科負責工程監管,豐臺區由區水務局永定河管理所負責工程監管。

3個區縣均采用招投標的方式進行工程建設管理,其中豐臺區管理效果相對較好。豐臺區永定河管理所將主體建設項目外包給各單位進行建設,并充分借助本單位水利專業技術能力強的優勢,設立工程技術質量部、合同造價部、生產安全部加強工程監管,把控工程質量。在規劃與設計管理中加強與市水利規劃設計院、北京市工程咨詢公司的合作,采用成熟的水利工程建設管理經驗進行項目管理,保障宛平湖、園博湖和曉月湖的工程建設質量與效率。

生態修復工程建設管理包括水生態保護中湖泊溪流工程建設、水質凈化、河濱帶綠化、清潔小流域治理方面的建設以及主題公園、固廢處理等配套設施建設管理;水資源配置中清河、小紅門、官廳輸水工程建設以及循環管線建設管理;防洪安全中堤防加固、支流治理的建設以及防洪調度系統的管理。

2.3 資金配置

修復工程建設由市政府負責投資。管線建設資金主要來源于市財政,經市水務局申請后下撥至建管中心。生態修復及防洪建設資金經區縣水務局上報市水務局,由市水務局審核后報市發改委審批,由市財政局撥付。實地調研發現,區縣工程建設部門可以從“市財政-市水務局-區縣水務局”和“市財政-區縣政府-區縣水務局”2條渠道獲取資金支持。

3 生態修復工程建設管理特點

相比北京以往開展的城市生態修復工程的建設管理,永定河生態修復工程建設管理具有以下3個特點。

3.1 建設管理實用性強

永定河生態修復工程采用市政府統一管理,市水務局負責工程規劃與監督,沿河區縣負責工程建設的分層管理模式。工程建設由市財政出資,經市水務局將建設資金下放到沿河各區。這一管理有助于激發各區縣建設的積極性,有利于集中全區力量解決土地拆遷、噪音粉塵污染等問題。實踐證明,這一模式下工程建設推進速度快,整體工程比規劃提前2個月竣工。

各沿河區縣水務局下屬的工程建設管理部門將主體建設項目外包,將工作重心放在制定項目建設目標、安排項目任務、監督檢查項目進展等方面,加強對工程前、中、后期的監管。工程建設管理中充分借助外部專業規劃、項目管理的技術力量,使得工程建設速率高、建設成效好。

3.2 技術方法先進

管理技術上充分借鑒了韓國清溪川、奧林匹克公園龍形水系的成功經驗,以再生水作為生態修復的主要水源,再生水占到總水源的90%以上。通過改良河床坡面及河底的防滲設施,建設人工景觀濕地,利用循環管線進行水資源分配與利用,實現河流上下游之間、河流與河岸之間連通[18],確保河道有足夠水量滿足生態修復要求,河道內水質得到改善。

3.3 參與式管理形成全民參與氛圍

由于工程涉及的利益相關者眾多,因此采用參與式管理的方式對工程規劃及建設進行管理。規劃設計階段,通過召開專家討論會,與高校、科研院所合作等方式,對永定河自然狀況、生態修復需水量、水與區域經濟發展關系、水文化等方面開展全面研究,并將其納入工程建設管理中。工程建設期間,通過電視采訪、網絡互動等方式及時向社會匯報工程進度,與公眾進行廣泛交流,使公眾自覺投身于保護和恢復永定河生態環境的行動中,為工程建設管理出謀劃策。

4 生態修復工程建設管理面臨的問題

雖然永定河生態修復工程建設管理有諸多亮點,但由于相關法律政策不配套、各利益相關者間權責分配不均以及技術應用考慮不全面等,使得工程建設后期面臨一些問題。

4.1 管理機構設置不適應統一管理的需要

永定河管理處是永定河北京段的流域綜合管理部門,負責河道及水工建筑物的日常管理與維護、生態修復工程基礎設施建設及防洪等。但永定河管理處沒有生態修復工程建設審批權,對沿河區縣河道管理部門僅負有業務指導和協調的職能。與此同時,區縣水務部門作為工程建設的主體部門,直接受各區縣政府的領導,在工程建設中更傾向于從各自利益與發展出發,難以從工程整體管理角度進行有效配合管理,加大了生態修復建設統一管理的難度。

4.2 河流管理相關法規不健全并缺乏針對性

我國目前與河流管理相關的法律主要是《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》三部法律。但由于各種法律條款制定機構不同,條款規定多從自身利益出發進行考慮,使得對管理主權單位等規定存在沖突和矛盾,法律之間缺乏協調性。

目前永定河管理處主要依據《北京市水利工程保護管理條例》、《北京市河湖保護管理條例》進行工程建設管理,但條例中僅賦予永定河管理處監督權,而沒有相應的審批權,管理執行中阻力較大。實地調查發現,目前已出現在河道內栽種高大喬木、在禁止建設區建設拆遷房等現象。

4.3 防洪功能管理重要性認識不足

永定河是一條洪澇災害頻發的自然河流,盡管近二十多年來飽受干涸斷流的困擾,但爆發洪澇災害的威脅仍然存在。1968—2002年間永定河河網水系縮減顯著,河網層次主干化、簡單化趨勢明顯。其中一級河道長度減少了57.1%,二級河道減少了47.3%[19]。低等級河道的銳減,使得本區域河網水系的蓄積作用降低,在同樣的水災致災強度下,水災危險性增加[20]。

通過對工程建設中違規事件調查以及實地調研發現,部分工程建設管理人員對防洪重要性的認識較薄弱,工程建設存在重景觀設計,輕防洪建設的現象。例如在景觀建設中為美化而修建拱橋、汀步,河道內建人工小島,河岸區域開發中為經濟利益在河邊修建路橋,在防洪河道修建建筑物,在分洪區進行舊城改造等,均會對河道防洪功能發揮造成影響[21]。

4.4 管理技術不成熟,配套管理措施不完善

相比于清溪川、轉河、龍形水系,永定河生態修復工程建設范圍更廣,對管理技術的要求更高。但目前河流生態修復的技術管理還不成熟,存在諸多隱患。

首先是水體自凈能力偏低。由于河底防滲、河水較淺、流動緩慢等,阻礙了水體與水體、水體與水生動植物、水體與河岸、水體與地下間的交互連通,水體自凈能力較低,極易誘發“水華”[22]。曉月湖曾在2008年前期試運行一個月即發生“水華”,目前湖區周邊已出現富營養化的跡象。其次河岸景觀設計上更注重景觀營造,目前開展的景觀建設偏向于城市園林建設,對如何搭配植物種類與層次,促進河岸植物-水體-土壤等自然生態群落的形成缺乏深入思考。此外,工程建設中公共附屬設施以及監測設施建設的管理尚不完善。公共廁所建設中未配建排污管道,公廁建而不用現象頻發。監測體系建設方面,由于目前監測站點布設較少,監測設備種類較少,缺乏對土壤、高等沉水植物種群多樣性[23]、水質等方面的監測,亟須構建包括水文、氣象、雨量、水質、水生生物等監測數據的生態監測網絡、數據共享平臺以及相應的監測評價體系。

5 完善生態修復建設相關思考與建議

在對永定河生態修復工程建設現狀、特點及面臨問題深入分析的基礎上,借鑒國內外流域生態修復成功經驗與先進理論,研究提出完善建設管理模式的對策,用于改進永定河生態修復工程建設管理,并為類似工程建設管理提供借鑒。

5.1 創新管理理念

管理理念決定了管理機制的導向和管理的成效。完善生態修復工程建設管理模式,必須從創新管理理念著手。

首先,管理中要體現一體化的管理理念。在一體化管理中,由上級主管部門將區域管理實權下放至綜合管理部門。綜合管理部門再通過立法等手段,實現區域內規劃建設的一體化、信息監測預報管理一體化、協商管理一體化、監督管理一體化,從而克服多部門分割管理所帶來的權責不明、管理低效等弊端,實現對跨部門、跨區域問題的綜合協調與管理。其次,要體現規范化法制管理以及參與式管理理念。通過完善法律法規,明晰建設管理相關方權責;通過制定相應條例、辦法,詳盡規定管理內容及方式,使管理走向規范化管理。工程建設管理中還要讓各利益相關方廣泛參與項目規劃、建設、維護與監測中,使工程的建設能夠反映區域以及公眾的利益,增強各利益相關方對工程的擁有感與責任感,為項目的后續管理和項目效益的可持續性提供良好的社會基礎。再次,要體現自然-歷史-經濟和諧發展理念。在生態修復工程建設中,要充分發揮自然系統自我修復的能力,對關聯性強的主要生態要素進行人工修復,突出防洪、保土需求,其余修復則主要借助自然力量完成。在修復自然景觀的同時保護好以三家店為中心的古村落和以盧溝橋為中心的革命斗爭的文化景觀,將永定河歷史文化融入景觀建設中,實現工程建設與沿河區縣經濟社會發展相協調。

5.2 健全管理組織結構

由永定河綠色生態發展帶建設領導小組制定頒布《永定河綜合管理規定》,在水利部、國家計劃經濟委員會1992年《河道管理范圍內建設項目管理的有關規定》和水利部2001年《關于貫徹落實<國務院批轉國家計委、財政部、水利部、建設部關于加強公益性水利工程建設管理若干意見的通知>的實施意見》的基礎上,對永定河開展的建設項目管理的原則、范圍、程序及具體事項進行詳細的解釋與規定,使永定河生態修復建設管理有更明晰、細化的執法依據。通過管理規定,協調各利益相關者之間的關系。

由永定河管理處代表永定河綠色生態發展帶建設領導小組辦公室執行日常工程建設管理,承擔生態修復工程建設中的統一規劃、監管的職能,負責監管主體工程及配套公共設施、監測設施等工程建設,負責工程建設范圍內的建設審批權,協助、配合地方政府征地、拆遷和移民等工作。

永定河綠色生態發展帶建設領導小組辦公室下分設公共管理委員會,采用定期會談的方式,聘請流域管理、景觀設計和生態修復、歷史文化等相關專家以及沿河地區公眾代表參與工程建設、項目評估等工作,并提出改進建議。

5.3 加強管理技術方法

由于河流生態系統的復雜性、人類認識的局限性以及現行管理技術的不成熟,難以精確預測與評估修復的有效性及影響后果,存在治理不到位和部分失效的問題。工程建設管理者應將適應性管理納入生態修復管理之中,通過不斷認識區域生態系統本身內在規律,不斷調整目標與方案,從而維持和增強生態系統的服務能力[24],完善生態修復工程建設管理技術。

適應性管理是一種反饋調整式的管理辦法[25],因此實時監測與反饋、廣泛的公眾參與環節至關重要[26]。永定河工程建設管理部門應構建完善的生態監測體系開展實時監測工作,并將科學研究者、利益相關方等群體通過溝通、交流等方式引入評估、評價與決策的管理中來,提高政策管理的公正性與支持度。

6 結 語

城市河流生態修復工程建設是以擬自然的方式對自然河流進行的生態修復,對修復工程的管理應遵循生態系統恢復及重建機理,加強河流所經區域各部門之間、部門與行政區之間、行政區之間的協調管理,滿足居民休閑娛樂、景觀文化的親水需求,帶動沿河區域經濟社會的快速發展。因此河流生態修復工程的建設管理需要充分借鑒流域綜合管理、城市景觀管理、生態系統修復等領域的管理理論,妥善處理各利益相關者之間,人與自然景觀和人文景觀之間[27],生態系統修復與區域社會經濟發展之間的關系。筆者對永定河生態修復建設管理模式的探討正是基于三項管理理論依據得來的。

研究得知,目前永定河生態修復工程建設管理具有管理模式實用性強、管理技術先進、將參與式管理作為建設管理的重要方式等特點。但是相比于以往國內外開展的城市河流生態修復,永定河建設具有涉及范圍廣、利益相關者多、帶動沿河區縣經濟社會發展作用突出等特點。因此，在管理機構設置、管理法規建設、防洪管理重要性認知、配套管理措施制定等方面存在一些問題,需要進一步完善。

為加強對生態修復工程的管理,研究認為永定河生態修復建設管理在管理結構上,應從永定河實際情況出發,基于現有管理制度,擴充管理機構職能,完善生態修復建設管理。在管理方式上,推廣分層管理及專業化委托管理經驗。充分發揮建設執行管理部門(沿河區縣)的主導性作用及外包、特許經營等市場引導治理開發資源配置的作用。在管理手段上,以構建生態監測體系為基礎,通過“試點-改進-推廣”模式及適應性管理方法進行生態修復建設管理。在此基礎上,實現工程建設管理高效、組織嚴密、指導和控制得力,從而為永定河及北方類似缺水型城市河流的生態建設管理提供經驗與借鑒。

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