河南省丹江口庫區移民遷安監督管理體系研究

韓振燕,郎曉蘇,童曉軍

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京 210098)

水庫移民搬遷安置既涉及移民的切身利益,又關乎工程的順利進行,因此必須重視移民遷安工作的監督管理,以實現和諧移民、平安移民、順利移民。南水北調中線工程河南省丹江口水庫移民遷安過程中,積極吸取以往許多水庫移民遷安的經驗教訓,形成了一套具有自身特色的移民遷安監督管理體系。筆者以河南省丹江口移民監督管理實踐為基礎,著重探討水庫移民監督管理體系的運行、效果和經驗啟示。

丹江口水利樞紐工程是我國南水北調中線工程最重要的項目之一。河南省丹江口水庫大壩加高工程淹沒影響南陽市淅川縣11個鄉鎮、184個村、1 276個村民小組、3個集鎮、177家單位、36家工業企業,淹沒影響區土地約1.451萬hm3,淹沒影響各類人口10.72萬人、各類房屋258.37萬m2,另外還有道路、橋梁和電力、電信、廣電、水利等設施以及文物古跡等。實施如此大規模的搬遷安置無疑是一項巨大的考驗與挑戰。

1 實施移民遷安監督管理體系的必要性和依據

1.1 實施移民遷安監督管理體系的必要性

a. 嚴格完善的監督管理工作體系,能夠加強政府各部門的責任感、緊迫感,推進各部門從移民的角度出發,制定相關政策,維護和保障移民的權益,加快移民遷安的進度,保證移民遷安順利。這樣才能完成河南省丹江口庫區這項時間緊、任務重、難度大、要求高的移民遷安工作。

b. 監督管理是維護移民利益的需要。丹江口水庫移民是一項龐大的系統工程,涉及數十萬人民群眾的切身利益。庫區移民顧全大局,為支持國家建設辭別故土,做出了巨大犧牲。水庫移民資金的運用、移民新村的建設、移民后期扶持的力度等都與移民的生活息息相關,因此維護好移民的利益無疑是對移民做出犧牲的最好答謝,而監督管理正是維護移民利益的最佳方式。

c. 監督管理是保證工程質量的有效手段。河南省丹江口庫區移民大多是農村移民,“居者有其屋”是每個移民的愿望,房屋建設質量關系到農民移民一代甚至幾代的生活。加強對移民工程建設質量與進度的監督,督促其嚴格按照各項工程標準建設,有效糾正移民工程建設上的不法行為,切實保證移民建設工程質量。

1.2 實施移民遷安監督管理體系的可行性

a. 河南省委、省政府制定的《河南省南水北調丹江口庫區移民安置實施辦法》,把監督管理設為獨立的一章,具體說明各級政府和移民管理機構的職責、督查的范圍,成為河南省南水北調丹江口庫區移民工作監督管理的綱領性指導文件。根據相關政策,河南省還制定了《河南省南水北調工程丹江口庫區移民安置工作監督辦法》,對監督內容、監督方式和程序、監督情況處理和責任追究、監督人員、被監督單位權利和義務等方面給予明確規定。

b. 移民遷安監督管理體系體現了以移民為本的理念。移民遷安工作尊重移民個體的意愿,把促進移民早搬遷、早安置、早發展、早致富放在核心地位。移民遷安工作關系到移民的自身利益,讓移民參與監督有助于擴大人民民主,保障移民的知情權、參與權、表達權和監督權,調動移民參與遷安的積極性,維護移民的利益和社會穩定。

c. 移民遷安監督管理體系是眾多水庫移民工作成功經驗的結晶。經過幾代水庫移民工作者的努力和探索,積累了很多寶貴的經驗,監督管理是其中重要的組成部分。監督管理能夠增加移民工作者的壓力,保證工程建設的質量,提高移民遷安效率,防止和減少移民工作的失誤與損失,保證移民遷安工作有序進行。

1.3 實施移民遷安監督管理體系的依據

a. 監督是對現場或某一特定環節、過程進行監視、督促和管理,使其結果能達到預定的目標。河南省移民監督管理是以各級政府移民管理機構為主體,以移民政策法規為準繩,對建設項目法人、規劃設計單位、監理單位、施工單位等相關各方及其從業人員的移民工作和移民管理活動進行監督管理,使移民遷安各項活動符合政策法規的規定,移民合法權益得到保護,移民得到妥善安置。

b. 現代管理學認為,“監督是管理工作中督促有關事項嚴格按照既定的路線、方針、政策實施、防范和糾正各種‘離軌’、違規行為,順利達到既定目標的保證,因此,監督機制是一個健全完善的管理體系中所必須具備的組成部分。”[1]河南移民遷安監督管理是對庫區移民遷安工作進行全方位、全過程、多層次的系統監督,防止和糾正各種違規、違紀甚至違法現象的發生,減少因此給國家、移民造成的損失,促進和保障河南省丹江口庫區移民遷安工作的正常、有序、高效運行,確保移民遷安工作順利進行。

c. 美國心理學家斯金納認為人的行為是其所獲得刺激的函數,即正負強化理論。正強化就是獎勵符合組織目標的行為,使其進一步加強,從而有利于組織目標的實現。負強化是懲罰那些不符合組織目標的行為,以使其減少甚至消失,從而保證組織目標的實現。河南省在實施南水北調中線工程丹江口庫區移民過程中,將督導檢查作為一項重要的監督措施來抓,制定完善有關的督查和獎懲辦法,為督查和獎懲提供政策依據,使督促檢查和獎懲措施正規化、制度化[2]。

d. 管理學大師斯蒂芬·羅賓斯認為,盡管計劃可以制定出來,但是仍然不能保證所有的行動按照計劃執行[3],這就要求組織進行有效的溝通控制,即管理者為了保證實際工作與計劃的要求相一致,按照既定的標準,對組織的各項工作進行檢查、監督和調節。河南省重視移民遷安過程中的監督控制環節,分別對搬遷前的規劃、搬遷過程以及搬遷后續發展進行監督控制,將全程監督和專項監督有機結合,形成監督的合力,為移民遷安工作掃除障礙。

2 河南省丹江口庫區移民遷安監督管理體系及特點

南水北調工程的安置政策中特別強調監督管理。河南省按照南水北調安置政策的要求,在保證政府有效監督的基礎上,突出移民的監督,通過不同利益主體之間的制衡,使移民利益得到根本的保護[4]，形成了全程監督與專項監督相結合的移民遷安監督管理體系(圖1)。

圖1 河南省丹江口庫區移民遷安監督管理體系

2.1 移民遷安全程監督管理

全程的監督管理是由政府成立的省、市、縣、鄉各級指揮部、審計監察部門、移民和社會輿論等多主體參與的監督管理體系,對從移民安置規劃到后期扶持規劃等各個環節進行全過程的監督。具體包括對實物指標調查、安置點選擇、土地調整、移民新村房屋建設、移民后期扶持等進行多方位的監督。

a. 實物調查階段的監督。實物調查是對實物指標全面調查和實物指標復查的階段。河南省遷出地在相關代表、移民和產權人共同參與下,進行調查、測量、登記和統計工作。最后由相關代表和產權人對其財產進行確認,并簽字、蓋章,使實物指標的復查真實、有效。

b. 安置點選擇的監督。河南省安置點對接主要采取總體理論對接和具體對接2個環節。總體理論對接由專業機構進行實地查勘,對遷安兩地的條件進行對比,經過分析論證,并參照遷出地的條件,提出總體對接方案。具體對接由移民遷安組織或移民到安置地實地查看當地的區位、交通、社會資源等,然后綜合移民的意見和安置地進行協商,安置地按照移民的合理要求進行調整,最后移民遷安代表簽訂安置對接確認書。安置對接確認書是移民和移民遷安組織行使監督權的有力武器,是移民行使監督權的制度保證。

c. 土地調整的監督。對大農業模式安置的移民來說,土地是他們重要的生活來源,因此也是監督的重點。移民和移民遷安組織到安置地查看土地位置、肥力、灌溉條件等,對擬調整的土地提出意見。安置地根據移民的要求,提出對策或解決措施并安撫安置地被征地群眾。在此過程中移民行使全程監督權,維護了自身的利益。

d. 新村建設的監督。河南省移民新村建設實行“六個統一”,即統一管理、統一規劃、統一招投標、統一建設、統一驗收、統一搬遷。在整合移民安置點的基礎上,按照靠近主要道路邊、城集鎮邊和產業集聚區邊的 “三邊”原則,選擇移民新村建設點,并組織移民代表到安置點考察、確認。同時要求新村建設的每一道工序有移民遷安代表全程參與,每結束一道工序必須有移民遷安代表最后簽字確認,從源頭上保證移民房屋的建設得到移民的認可。

e. 后期扶持的監督。移民后期扶持直接關系到移民后期生產生活,河南省庫區移民后期扶持監督管理,除了建立以計劃檢查、項目檢查、財務檢查為核心的經常性與年度性相結合的內部監督管理機制外,還加強移民對各級移民部門在資金管理和項目管理方面的監督[5]。在社會大眾的監督下,河南省各級部門出臺優惠政策,籌措專項資金,進行產業結構調整、移民技能培訓和勞動力轉移等,促進移民增產、增收,盡快恢復或超過原有生活水平。

2.2 移民遷安專項監督管理

專項監督管理主要是對安置對接、移民資金、移民新村建設等方面的監督,移民新居建設質量的監督是其一大特色,強調運用“四位一體”(政府監督、中介監理、企業自控、移民參與)的質量監督體系、“五道關口” (嚴把招標投標關、市場準入關、材料進場關、監測檢驗關、竣工驗收關)的控制監督方法以及“三項機制”(每月一次互督互查、關鍵時間點評比獎懲、搬遷前省、市、縣三級驗收)的檢查監督方式,及時掌控移民新村的建設進度與質量,使移民新村的建設始終處于可控狀態。

a. 安置對接專項監督。在遷入、遷出地政府的參與和監督下,將移民安置點的優化對接分為總體對接和具體對接。遷出地縣、鄉(鎮)人民政府組織移民村遷安代表到對接方案確定的安置點進行實地考察,并組織移民村與遷入地鄉(鎮)人民政府簽訂對接確認書,報政府部門備案。省政府移民辦會同設計單位對移民村與安置點的對接方案進行審查,并嚴格移民安置對接的原則、方法、步驟和要求進行具體對接。在遷安雙方共同監督和設計單位的積極配合下,丹江口庫區移民安置對接取得了良好的效果,為移民生活的穩定與發展奠定了基礎。

b. 移民資金專項監督管理。移民資金是移民維系生活和發展生產的關鍵資金,必須嚴格資金審批程序,加大資金監管力度,保證每一筆移民資金都落到實處。河南省完善管理制度、加強過程管理,規范了資金的使用程序,掌握資金的使用去向,保證移民資金的透明化、公開化。對不同的資金類型采取不同的發放方式,如移民個人資金實行建卡立戶,個人實物補償按建房進度兌現。并積極推廣“四議兩公開”的工作方法,即通過黨支部會提議、兩委會商議、黨員大會審議、村民代表或村民會議決議和決議公開、實施結果公開,解決好移民村的重大事項和重大問題,確保移民政策和補償資金公平公正、陽光透明,確保工程安全、質量安全和干部安全。

c. 移民新居建設專項監督。移民新村建設是移民工作中的關鍵點、敏感點,是移民順利搬遷的重要基礎性工作。在移民新村建設過程中,嚴格實行政府監督、中介監理、企業自控、移民參與“四位一體”的質量監督體系,嚴格把好招標投標關、市場準入關、材料進場關、監測檢驗關、竣工驗收關“五道關口”,認真落實每月一次互督互查、關鍵時間點評比獎懲、搬遷前省、市、縣三級驗收的“三項機制”,保證移民新居建設的質量(圖2)。

圖2 移民新居建設質量監督體系

河南省在移民新村建設過程中,創造性地實行“雙委托”集中建房模式,即由移民個人(戶主)出具委托書(采用統一格式),將個人房屋建設工作委托本村的移民遷安組織負責,再由移民遷安組織出具委托書,將全村的移民個人房屋建設工作委托給當地鄉鎮政府或縣級移民管理機構負責。移民遷安組織在房屋建設時,采取常駐制度,在施工現場監督房屋建設,對房屋建設的關鍵環節重點監督,發現問題及時反映解決。每個移民新村建設完成,省移民安置指揮部辦公室現場組織驗收,檢查新村建設是否按規劃設計完成,論證搬遷方案是否切實可行,檢查搬遷后續工作是否落實等,經驗收合格后方可搬遷。河南省真正將移民新村房屋建設成為“一代人建設,三代人居住”的惠民工程。

2.3 移民遷安監督管理體系的特點

針對河南省丹江口庫區移民遷安工作時間緊、任務重、難度大、要求高的現實狀況,移民遷安監督管理體系在監管主體上明顯體現出其顯著特點:①建立多層次、多功能、內外溝通、上下結合的監督網絡。河南省移民安置指揮部辦公室專門設立了督查組,加強對移民遷安督查工作的組織領導。督查組以省紀委、審計廳等相關部門人員為成員,遷安各市縣相應成立移民督查機構,為移民遷安督查工作提供多層次組織保障。各包縣(移民遷安分縣包干)工作組督查所包縣(市、區)移民工作的進度與質量,及時發現并解決問題,起到“內外溝通,上下結合”的橋梁作用,保證了移民遷安工作的順利進行。②構建以黨的監督為先導、政府權力監督為主體、輿論監督為動力的監督管理方式。河南省丹江口庫區的移民遷安始終重視監督管理工作,形成了以黨領導下的人大監督、各級政府監督、移民組織或個人的監督、社會輿論監督的多元監督主體。各監督主體對移民遷安工作的各個環節進行監控,多層次、多形式、全方位地保證移民遷安工作有序、健康開展。③突出移民在整個移民遷安監督管理中的作用。為維護廣大移民的切身利益,將移民監督擺到了極為重要的位置,努力為移民參與遷安工作創造條件。移民親身參與實物指標調查、安置點確定、土地調整、移民新村房屋建設等方面的監督管理,既維護了自身的根本利益,又保證了遷安過程中的透明性和公平性,調動了移民遷安的積極性。

3 河南省丹江口庫區移民遷安監督管理的效果

河南省丹江口庫區移民遷安監督管理體系不僅豐富了移民管理的內容,進一步規范了移民遷安的管理工作,也保證了庫區移民遷安工作順利完成。河南省庫區移民遷安工作自2008年11月啟動,至2011年8月25日,全省實際搬遷安置移民40 455戶165 465人,安置在省內6個省轄市、25個縣(市、區)。順利實現了“四年任務、兩年完成”的遷安目標。

a. 保證了移民大政方針的貫徹執行,照顧了移民的需求。移民政策是順利實現移民遷安的行動指南,而有效的監督管理則是科學有序合理推進移民安置工作實施方案的重要舉措和基本保證。有效地監督管理體系既能保證各項移民政策和優惠政策的執行,又能調動移民的積極性,主動配合搬遷。

b. 有效防止和減少了移民遷安過程中的違法、違紀等行為,維護了黨和政府的形象,保障移民遷安的高效運行。移民搬遷安置過程中根據市場經濟形勢和省情,適時地制定與落實移民相關法律法規,使庫區移民遷安依法有序實施。打擊移民安置過程中的刑事犯罪和經濟犯罪,實行移民干部“一票否決”制,建立“大信訪”工作格局,加強移民遷安各項工作的監督力度,使政府深得移民的信賴。

c. 確保了各項管理制度執行的有效性,促進了移民遷安制度的健全與完善,使移民遷安工作按規范、有序運行。移民安置對接涉及移民和安置地居民的利益,是一項艱巨的任務。河南省丹江口庫區移民安置對接工作,在政府、監理單位和移民共同參與監督下,順利完成對接工作,為移民生活的穩定與發展打造基礎。

d. 監管工程進度和質量,確保移民住上稱心如意的新居,促進移民遷安工程如期完成。河南省新村工程建設在政府、施工單位、監理機構、移民的共同參與下,通過實行“四位一體”、“五道關口”、“三項機制”的監督管理方式,有力保證了工程建設進度和新村建設質量,為移民順利搬遷提供了保障。

e. 保證各移民工程項目資金的安全,做到資金不截留、不占用。移民遷安堅持用足、用夠國家有關征遷安置政策,堅持“公開、民主透明、統一標準、不突不破、不折不扣”的管理原則,嚴格程序,嚴格監督,嚴格執行國家批復的丹江口庫區移民安置規劃,保證了政策的統一性、嚴肅性和權威性。庫區各級審計、監察機關作為專業的監督、審查機構,依法定期或不定期對移民工程項目資金進行監督管理,能夠及時發現漏洞或缺陷,不斷完善監督,保證資金劃撥、支付等嚴格執行。

4 河南省丹江口庫區移民遷安監督管理的經驗與啟示

河南省丹江口庫區移民遷安工作取得了令世界矚目的成績,實現了“四年任務,兩年完成”的目標。移民遷安監督管理實踐中的創新,如突出移民監督,強調第三方監理監督等,為其他水庫移民遷安監督管理提供了有益的經驗借鑒。

a. 多主體參與的監督網絡。河南省丹江口庫區移民遷安工作建立了政府、移民、企業、個人、社會輿論等全方位、多主體參與的監督網絡。不同主體從不同角度參與到移民遷安過程的始終以及各個環節和方面，保證了遷安工作的順利進行。從政府來看,由省領導掛帥,各機關抽出精干力量組成督查組,對移民遷安工程各個環節進行監督管理,及時通報各地、各工程的進展情況與質量問題,促使移民工程建設相關主體如期、保質完成。監督各項規劃的實施,掌握移民遷安資金的流動情況,發布督查報告,為庫區移民遷安決策提供參考依據。

b. 強化移民監督。移民參與監督能夠保證移民安置的透明性、公正性、公開性。河南省成立移民遷安組織,通過移民遷安組織疏通與移民交流的各種方式和渠道,使移民參與到遷安管理的整個過程,如參與安置點選擇、房屋質量監督等活動,使移民看得見政策落實,明確自己應得和既得利益從而維護自身利益,支持和配合搬遷安置工作。同時,將移民信訪納入大信訪中,及時發現問題,解決問題。

c. 重視社會輿論監督。河南省廣泛利用報刊、廣播、電視、新媒體等不同的渠道和喜聞樂見的方式,向社會和移民宣傳移民政策、搬遷安置的實際情況、典型事跡和人物等,使全社會了解移民遷安的實際情況,置移民遷安整個過程于社會公共輿論監督中,形成強大的社會輿論壓力,震懾不正之風,從而保障了移民的利益,維護了移民安置工作的良好秩序。

d. 加強對移民干部監督。各級移民干部領導和指揮移民遷安,是促進和保證工程建設順利進行的關鍵[6]。移民工作者的秉公辦事、廉潔自律對移民遷安工作的和諧推進有著重要影響。河南省加強對移民干部的監督管理,監督他們正確運用手中的權力,有效實施“三個一”工程(一號工程、一把手工程和一票否決工程),依法行政、依法移民,最大限度地保證了移民的利益,在移民的理解與尊重中推動工作的順利完成。

e. 完善第三方監督。移民工程建設項目是移民遷安工作的基礎和關鍵,移民項目建設監督管理則是移民工作監督的基礎。對移民前期規劃、項目過程、項目驗收的全過程實行監控,有效地保證了工程建設的質量。河南省丹江口移民監督管理中,始終加強對移民工程建設的監督,堅持“政府監督、中介監理、企業自控、移民參與”的理念,得到移民的普遍認可和擁護。

參考文獻：

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[5] 張耀峰,曾霞,鄭昌紅.湖北省大中型水庫移民后扶監督管理研究[J].湖北經濟學院學報,2011,8(2):68-69.

[6] 梁福慶.三峽工程移民問題研究[M].武漢:華中科技大學出版社,2011:283.