中央農田水利建設資金實施的困境和對策

陳 韜,陳麗平,王麗君

(1.中國社會科學院研究生院,北京 100005; 2.梧州學院文法學院,廣西 梧州 543000; 3.中國標準化研究院,北京 100191)

進入21世紀后，落后的水利基礎設施水平已經成為我國經濟社會發展的重大制約瓶頸。特別是進入“十二五”時期以來，一些自然災害頻發，農田水利基礎設施建設滯后等問題凸顯，甚至在很大程度上影響國家的糧食安全[1]。但是，我國農田水利基礎設施比較分散，全國各地農田水利發展水平又不一致，農田水利建設資金投入將非常龐大，此外如何籌集和使用農田水利建設資金也是一個重大的課題。《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》(中發〔2011〕1號，以下簡稱2011年中央1號文件)提出，在2011—2020年力爭全社會水利年平均投入比2010年高出1倍，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面。據此估算，未來十年我國水利投資將達到4萬億元。長期以來，我國水利建設資金規模較小，來源有限，在農田水利的投入方面尤為突出。2011年中央1號文件發布以前，我國對農田水利建設財政投入主要是小型農田水利設施建設補助專項資金(即小農水專項資金)以及依靠“一事一議”機制、農村互助組織等。但是，小農水專項資金適用范圍較窄，“一事一議”機制[2]、農村互助組織[3]等也不能滿足農田水利的正常投入。因此，我國農田水利建設亟待開辟新的資金渠道，以便加大投入和加強統籌。

黨中央和國務院非常重視農田水利建設，為拓展農田水利建設資金的來源，先后出臺了重要文件和一系列配套政策。2011年中央1號文件提出“大興農田水利建設”，并“從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設，充分發揮新增建設用地土地有償使用費等土地整治資金的綜合效益”。2011年7月，中央水利工作會議召開，對事關經濟發展全局的一系列重大水問題做出安排部署。隨后，財政部聯合水利部相繼出臺了《關于從土地出讓收益中計提農田水利建設資金有關事項的通知》(財綜〔2011〕48號)、《關于中央財政統籌部分從土地出讓收益中計提農田水利建設資金有關問題的通知》(財綜〔2012〕43號)、《中央財政統籌從土地出讓收益中計提的農田水利建設資金使用管理辦法》(財農〔2013〕14號)等文件。根據上述文件，農田水利建設資金有兩個計提層次：首先，從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設資金，即農田水利建設資金(以下簡稱“農水資金”)；其次，中央財政按照20%的比例統籌農水資金，這部分被明確規定特定來源和特定用途的資金被稱為中央農田水利建設資金(以下簡稱“中央農水資金”)。

中央農水資金作為黨和國家推進水利建設的重大決策，在實際運作中涉及土地、農業、水利以及財政等諸多層面和部門、地方利益。截至目前，2011年中央1號文件出臺已3年，中央農水資金運作也兩年多了，但該項政策如何落實以及實施效果如何，學術界關注較少。本文根據公開的數據和資料，對中央農水資金設計、運作和提取效果等方面進行探討和分析，并提出相應的政策建議。

1 中央農水資金設立的背景

中央農水資金是根據黨中央、國務院以及有關部門相關文件建立起來的一項財政專項資金。財政專項資金,通常為中央和省級財政部門、財政部門會同有關主管部門安排用于社會管理、公共事業發展、社會保障、經濟建設以及政策補貼等方面具有指定用途的資金。這種資金都會要求進行單獨核算,?？顚Ｓ?不能挪作他用[4]。中央農水資金是從土地出讓收益中提取的農水資金的中央財政統籌部分。

1.1 農水資金的設立

2011年中央1號文件提出,“力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍?！备鶕@一目標,2011—2020年我國水利投資將達到4萬億元,但面臨著巨大資金缺口。

近年來,我國土地出讓收入2009—2012年全國土地出讓年收入分別為1.42萬億元、2.94萬億元、3.35萬億元、2.89萬億元,同比分別增長43.2%、106.2%、13.8%、-13.73%(圖1和表1)[5],2013年全國土地出讓收入突破了4萬億元。我國土地出讓收支總體上是有結余的(表1),達數百上千億元之巨。合理運用土地出讓收入并最大化其效益,則需要各級政府的協調。

圖1 2009—2012年全國土地出讓收入

表1 我國土地出讓收支情況 104億元

2011年中央1號文件提出從土地出讓收益作提取農田水利建設資金,就是充分利用土地出讓收入的重要舉措,也為水利投入的擴大提供了新的資金來源。

1.2 中央農水資金的設立

我國在農水資金的基礎上設立中央農水資金與我國國情有關。我國幅員遼闊,區域經濟發展不平衡,土地出讓收入分布和農田水利建設資金需求存在嚴重的結構性矛盾。我國東部地區發展較快,經濟基礎較好,中西部地區發展較為落后,地方財政實力較弱,而土地出讓收入等集中在東部地區,農田水利建設的任務主要在廣大的中西部地區。以2011年為例,東部地區“招拍掛”和協議出讓土地實現的土地出讓收益3 500億元以上,接近占全國土地出讓收入的70%;而我國耕地主要分布在中西部地區,中西部地區耕地面積占全國耕地總面積達80%以上,中西部地區對農田水利建設的資金需求相對更大。[6]另一方面,中西部地區中低產田面積較大,而當地特殊的地理氣候更為惡劣,加上自然災害頻發,農田水利基礎設施亟待完善,也需要加大農田水利建設資金投入。但現實情況是,中西部地區財政實力相對薄弱,資金配套能力較弱,造成水利投入匱乏。因此,有必要設立中央農水資金進行統籌,在全國范圍統一推進農田水利發展。

2 中央農水資金設計與運作的基本路徑

中央農水資金設計與運作見諸2011年中央1號文件和國務院有關部門發布的一系列文件中。其中,根據2011年中央1號文件和財綜〔2011〕48號文等規定,計提農水資金的計算公式為

土地出讓收益=土地出讓收入-土地出讓成本

農水資金=土地出讓收益×10%

(1)

財綜〔2012〕43號文規定,自2012年1月1日起,中央財政按照20%比例統籌農水資金。中央農水資金的計算公式為

中央農水資金=農水資金×20%=(土地出讓收入-土地出讓成本)×10%×20%

(2)

根據財農〔2013〕14號文，中央農水資金“專項用于農田水利建設與管護”，“重點支持糧食主產區、中西部地區和革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區”。

對上述規定進行梳理,可以得到中央農水資金設計與運作的基本路徑,如圖2所示。

3 中央農水資金提取規模的初步測算與實際效果

由于中央農水資金是農水資金基礎上的統籌部分,中央農水資金規模與農水資金規模直接相關。要考察中央農水資金提取效果,還得從分析農水資金入手。

圖2 中央農水資金設計與運作的基本路徑

3.1 計提規模的初步測算

根據2011年中央1號文件和財綜〔2011〕48號文等規定,農水資金的計提基數為土地出讓收益,相關計提口徑較為復雜,直接計算土地出讓收益比較困難。若根據土地出讓收入直接計提,將更為方便。因此,測算計提效果時,筆者假設農水資金計提基數為土地出讓收入,提取比例分為低(2.00%)、中(2.50%)和高(3.00%)3個檔次,按照財政部數據估算出2009—2012年對應的農水資金計提金額為669.54億元、836.93億元和1 004.31億元(表2)。按照測算假設的計提基數和最低計提比例檔次(2%),計提的農水資金也將很可觀。但是,2011年中央1號文件和財綜〔2011〕48號文并沒有采取把土地出讓收入作為計提基數,而且將土地出讓收入扣去“相關支出項目”后的土地出讓收益作為計提基數。這一方面使得農水資金計提本身復雜化,另一方面也為計提工作留下了巨大的操作空間。實踐中,浙江、安徽、云南、寧夏等省區出現過直接按土地出讓收入2%或以上的比例計提農水資金;安徽、湖北等省還按照土地出讓收益的10%和土地出讓總收入的2%或以上比例較高數額者計提農水資金。此類做法在一定程度上能夠彌補中央文件規定導致提取金額不足的缺陷[7-11]。

表2 不同計提比例下農水資金計提規模初步測算比較 億元

在表2的基礎上,以土地出讓收入為計提基數和2%的最低計提比例來計提農水資金,進一步測算中央農水資金,初步估計中央農水資金規模，結果見表3。

表3 中央農水資金計提規模的初步測算 億元

根據表3的測算結果,隨著計提的農水資金逐步增加,中央農水資金較為可觀,遠大于相應年份中另一個中央財政專項資金——小型農田水利設施建設補助專項資金(即小農水專項資金,2011和2012年中央財政專項資金用于小型農田水利建設分別為125.2億元和203.1億元)[12],有望成為我國農田水利建設的另一重要來源。因此,設立中央農水資金將有助于緩解農田水利建設資金投入不足的形勢,并促進全國農田水利建設的平衡發展。

3.2 實際計提規模及展望

農水資金和中央農水資金的實際計提效果卻不容樂觀。2011年提取農水資金為297.73億元[6],2012年財政部沒有公布相關數據。而中央農水資金自2012年始開始計提,但財政部也沒有正式公布農田水利建設資金數據,只是提到2012年下撥63.25億元中央農水資金。假設2011年即統籌設立中央農水資金,所得金額僅59.55億元。而2012年全國土地出讓收入有所回落,2012年理論上提取的農水資金應較2011年更少,但是從2012年下撥的金額來看,實際計提的中央農水資金要略多一些?？傮w上看,農水資金提取效果規模有限,中央農水資金的提取效果也不理想,政策實施出現困境。

未來我國房地產很難保持過去的發展速度,這將對土地出讓收入規模產生重大不利影響。例如,我國土地出讓收入經過前幾年的快速增長之后,2012年一度出現回落,可見賣地增加財政收入的方式不具有可持續性。另一方面,我國土地出讓成本持續上漲,土地開發各項支出不斷增加,將導致土地出讓收益減少,進而影響農水資金和中央農水資金的計提。

3.3 影響提取效果的因素

中央農水資金的提取效果不理想,究其原因,影響提取效果的因素是多方面的,而且也會因地而異。

3.3.1 農田水利投入的特點

由于我國特殊的國情,農田水利投入有其自身的特點,概括來講就是“小而分散,各地迥異”。這表現在以下方面:①改革開放以來我國農村采取的是家庭聯產承包責任制,農田水利一般由農戶自身承擔,很少出現大范圍、大規模的農田水利工程,“小而分散”的農田水利建設不易得到國家財政的支持;②我國幅員遼闊,各地地理氣候差別很大,農作物也具有多樣性,難以在全國范圍內統一規劃和推進農田水利建設;③農業在現代經濟中的重要性不斷下降,如農業產值在GDP中所占比例越來越小,而農田水利投入的效益往往難以短期見效,因此難以吸引各種資金[13]。農田水利投入的這些特點,導致在提取農水資金和中央農水資金時主觀動力不足,在很大程度上影響了提取效果。

3.3.2 土地出讓成本的復雜性

農水資金提取的基數是土地出讓收益,而目前土地出讓收益是由土地出讓收入減去土地出讓成本得到的。但是,土地出讓成本極為復雜,名目繁多。根據財綜〔2011〕48號文,土地出讓成本為“當年從地方國庫中實際支付的征地和拆遷補償支出、土地開發支出、計提農業土地開發資金支出、補助被征地農民社會保障支出、保持被征地農民原有生活水平補貼支出、支付破產或改制企業職工安置費支出、支付土地出讓業務費、繳納新增建設用地土地有償使用費等相關支出項目”。其中,明示的土地出讓成本各種名目近十項,這就存在很大的操作空間,況且還沒算上其他的“相關支出項目”。這種不合理的計算方法和提取方式在技術上影響了農水資金和中央農水資金的提取效果。

3.3.3 地方保護主義的影響

中央農水資金是我國中央政府在全國層面上對各地提取的農水資金進行統籌,而農水資金來自于土地出讓收入,土地出讓收入是地方財政的重要支柱。因此,提取中央農水資金實質上就是將原本屬于地方政府的一部分財政收入上繳到中央并用于其他地區,即土地出讓收入高、農田水利基礎設施較為完善的東部地區城市財政支援土地出讓收入低、農田水利基礎設施落后的中西部地區農村。這必然會招致地方保護主義的抵制,導致在提取中央農水資金中的不積極配合。

4 三個財政專項資金的效果比較與分析

近年來,與農水資金類似的還有保障性安居工程資金和教育資金。這三個財政專項資金均是從土地出讓收益中提取,政策出臺時間相近,政策內容很多相似,但是提取效果差異巨大。

4.1 三個專項資金計提效果比較

近年來,土地出讓收入達到數萬億元之巨。為了充分發揮土地出讓收入這部分財政資金的效益,我國先后從土地出讓收益提取保障性安居工程資金、農水資金和教育資金等三個專項資金。其中,涉及中央農水資金的主要文件是2011年中央1號文件和財綜〔2011〕48號文。保障性安居工程資金的規定主要見之于《關于切實落實保障性安居工程資金加快預算執行進度的通知》(財綜〔2011〕41號),教育資金主要見之于《國務院關于進一步加大財政教育投入的意見》(國發〔2011〕22號)和《關于從土地出讓收益中計提教育資金有關事項的通知》(財綜〔2011〕62號)。筆者對相關具體計提政策進行梳理，結果見表4。

表4 三個專項資金具體計提政策主要情況

從表4可以看出,三個專項資金的政策具有很多共同之處。比如,基數基本一致,都是根據土地出讓收益計提的;政策出臺時間很接近,都在2011年年中。

財政部發布了2011年保障性安居工程資金、農水資金和教育資金等三個專項資金三個財政專項資金的計提情況,但沒有公布2012年數據。從2011年數據來看,這三個專項資金實際計提效果差別巨大:保障性安居工程資金的金額為662.35億元,占全國土地出讓收入的比例約為2.00%,同比增長55.3%;教育資金504.97億元,占比約為1.51%;農水資金297.72億元,占比約為0.89%[6]。 可以看出,保障性安居工程資金計提金額最高,提取效果最好;農水資金是三個專項資金中提取最少的,提取效果最差。

4.2 三個專項資金計提效果差異的原因分析

保障性安居工程資金、農水資金和教育資金三個專項資金都是從土地出讓收益中提取的,大部分政策內容相近，但是,這三個財政專項資金實際提取效果相差懸殊,原因值得深入探討。

a.計提比例不一。根據相關規定,農水資金和教育資金提取比例是10%,而保障性安居工程資金提取比例是“不低于10%”。特別是2011年初國務院提出當年要新建1 000萬套保障性安居工程任務后,各地政府進一步加強了土地出讓收入用于保障性安居工程建設的投入力度，其中,一些地方政府從土地出讓收益中提取用于保障性安居工程資金的比例超過10%。這是保障性安居工程資金提取金額大于其他兩個財政專項資金的制度因素。

b.計提口徑有所不同。教育資金和中央農水資金計提口徑完全一致，而保障性安居工程資金計提口徑略有差異。兩種表述的唯一差別在于扣除項之一在前兩者中為“土地開發支出”，后者是“土地出讓前期開發支出”，而“土地出讓前期開發支出”比“土地開發支出”要小，因此保障性安居工程資金的提取基數要大于其他兩個財政專項資金。

c.政策支持有輕重。三個專項資金中,保障性安居工程資金得到政府支持力度最強。根據財綜〔2011〕41號文,保障性安居工程有多種支持措施,包括地方政府債券、住房公積金增值收益和稅費優惠政策等。財綜〔2011〕41號文還提出了加快各類保障性安居工程資金預算執行進度。而其他兩個專項資金基本上享受不到類似的政策待遇。

d.社會輿論關注度不同。包括保障房在內的住房問題引起的社會關注度一直很高,教育投入的欠缺以及教育經費的籌措問題早在20世紀就是社會熱點話題。相比之下,農田水利建設則是最近幾年才凸顯,不具備這種前期“預熱”效果,因此這影響農水資金和中央農水資金計提實施的力度。

此外,影響這三個專項資金計提效果還有其他因素,如相關中央部委的重視程度和各地的執行措施、執行力度等,在此不一一贅述。

5 政策建議

2011年中央1號文件為我國農田水利建設提供了資金來源。但是,農水資金的提取效果并不理想,不利于中央農水資金的計提和運作,中央政策在實施中遭遇到困境。究其原因,中央農水資金設立路徑本身也有不完善之處,沒有注意我國各地的實際情況和農田水利建設的特殊情況,在各環節上都存在一定操作難度,因此導致中央有關政策落不到實處,也不利于農田水利的可持續發展。有鑒于此,結合上述分析,筆者提出以下建議以供參考。

5.1 加強計提力度

農田水利建設關系我國農業可持續發展和國家糧食安全,亟待加大資金投入。各部門各地政府必須重視農水資金和中央農水資金的提取工作,不斷提高計提力度。

a.建立部門協調工作機制。設立專門機構作為中央農水資金的主管部門,會同財政、水利、國土資源、地稅等有關部門建立農水資金和中央農田水利建設協調工作機制,配備專職人員,切實加強農田水利建設資金的提取和管理。發揮和加強水利部門在部門協調工作機制的作用。

b.實現足額計提。目前農水資金提取效果很不理想,與從土地出讓收益中提取的保障性安居工程、教育資金也有明顯差距。同時這也說明了,農水資金的提取還有較大的提升空間。因此,針對計提不足的問題,一方面對往年中沒有提取到位的資金要補提,填平虧欠；另一方面要爭取與其他兩個財政專項資金同步提取,在以后年份中足額計提。

5.2 靈活運用計提政策

總結過去一段時間對中央農水資金的計提、使用和統籌工作的經驗和教訓,對原有政策進行適時調整和變通適用,以適應實際情況,達到政策設計的初衷,從而更有利于農田水利的發展。

a.合理控制土地出讓成本計列。目前計算土地出讓收益時土地出讓成本名目過多,導致農水資金和中央農水資金提取基數縮小。另一方面,由于通貨膨脹因素和拆遷等問題,近年來土地出讓成本不斷上漲,土地出讓收益也將受到影響,從而導致農水資金和中央農水資金規?？s水。因此,要嚴格按照財綜〔2011〕48號文的規定和其他法律法規,對土地出讓成本進行審計和核算。對符合條件的土地出讓成本項目予以認定,而不符合條件的則不能計列為土地出讓成本。

b.采取并行計提方法?？紤]到目前計算土地出讓收益過于復雜,既可以采用2011年中央1號文件和財綜〔2011〕48號文等規定的計提基數和計提比例,也允許有條件和有需要的省區市自行規定計提基數和計提比例(如按照土地出讓收入的2%左右),實際計提時在自行規定和中央政策兩者間擇高者實行計提。這樣既能符合國家的總體政策,又能保證提取效果,還能允許和鼓勵有條件有需要的地方自主采取計提基數和上浮計提比例,以便土地出讓收入較高或者亟待農田水利投入的地方提取更多的資金用于農田水利建設。

c.改進計提方式。財綜〔2011〕48號文規定農水資金按照季度計提并實行年終清算,財綜〔2012〕43號文規定在預提農田水利建設資金后直接按規定比例將中央農水資金劃轉中央國庫。眾所周知,農業生產有季節性,當應對自然災害時又有很強的時間要求。而農水資金計提周期較長,資金的提取到實際投入使用時間間隔太久,很難迅速發揮實效。應根據實際執行情況,在計提周期等方面進行適當調整,做到計提高效及時。建議每筆土地出讓金到賬后,扣除相應土地出讓成本后進行計提,甚至在成本扣除前進行預先計提。

5.3 協調涉農財政資金

目前,我國存在多種涉農財政資金。除農水資金外,還有小型農田水利設施建設補助專項資金(即小農水專項資金)、中央財政農業綜合開發資金、中央財政村級公益事業建設一事一議財政獎補資金以及中央補助資金、扶貧資金等。這些資金的主管機構不盡相同。特別是小農水專項資金相關規定在2012年5月修改后,適用范圍得到擴大,與中央農水資金具有很高的重合性。我國的財政專項扶貧資金等也對包括農田水利在內的農業項目實施支持。這就需要整合這些適用范圍重合的財政專項資金,協調它們的使用,以便它們發揮最大效益[14]。

5.4 加強資金計提的考核和監督

財農〔2013〕14號文第十三條提出了關于中央農水資金的監督和績效方面的原則規定。在中央農水資金的實際運作中,應該切實建立與中央農水資金計提相聯系的政府績效評估制度和問責制度。

a.建立政府績效評估制度。建立關于中央農水資金的政府績效評估制度。加強政府自身建設,推進政府創新管理,把中央農水資金納入政府考核指標。重點考核地方政府主管部門和主管領導關于中央農水資金的提取、使用情況,與其績效掛鉤[15]。并且,將中央農水資金運作過程公開,確保統籌的農田水利建設資金使用公開、公平、公正、透明。

b.建立問責制度。建立關于中央農水資金的行政問責制度。對中央農水資金提取、統籌、使用等中出現的不作為等違法違紀情況,實行問責,從而提高中央農水資金的計提效果和統籌效果、使用效果。

5.5 銜接黨和國家的法律政策

目前中央農水資金的運作依據主要是黨的文件和部委規章,缺乏相應的法律法規基礎。建議在《中華人民共和國水法》修改時設立專門內容,或者全國人大常委會通過農田水利建設的專門法律予以規定,從而提高中央農水資金的法律位階,在法制軌道上實現農田水利的可持續發展。

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