規(guī)范河道分級管理的構(gòu)想

王冠軍,柳長順,王志強

(水利部發(fā)展研究中心,北京 100038)

我國十分重視河道的管理與保護(hù),出臺了《中華人民共和國河道管理條例》等一系列法規(guī),明確了河道管理的主要內(nèi)容和具體要求,并要求按水系統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合的原則,實行分級管理。實踐中各地針對河道分級管理中存在的問題,積極探索了多種分級管理的模式[1-2]。但實踐中仍存在如下問題:①河道管理事權(quán)劃分不清,“齊抓共管”、“有人治理無人管理”等現(xiàn)象普遍存在;②河道分級管理措施不完善,存在的河道管理職能交叉、管理手段不足等問題,加之我國河道大小、規(guī)模、功能千差萬別,各地區(qū)實行了不同的管理模式[3-6],不同等級河道如何管理、采用何種模式成為河道規(guī)范化管理的熱點和難點。近年來國家一系列的政策文件,如2011年中央一號文件、黨的十八大和十八屆三中全會、水利部印發(fā)的《關(guān)于關(guān)于深化改革的指導(dǎo)意見》(水規(guī)計[2014]48號)等,均對河道分級管理提出了新的更高要求。本文以河道事權(quán)劃分與分級管理為重點,研究提出河道分級管理的對策措施,為規(guī)范河道規(guī)范化管理提供支撐。

1 河道分級管理的現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 河道管理的主要內(nèi)容和分級狀況

目前我國河道管理內(nèi)容主要包括:河道采砂、涉河建設(shè)項目管理、河道清障及以河道整治、河道巡查、河道保潔等內(nèi)容。管理主體涉及國務(wù)院水行政主管部門、流域機構(gòu)、省級水行政主管部門、市級水行政主管部門和縣級水行政主管部門5級。從分工上看,國務(wù)院水行政主管部門是全國河道的主管機關(guān),各省、自治區(qū)、直轄市的水行政主管部門是該行政區(qū)的河道主管機關(guān),國家確定的重要江河設(shè)立流域機構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理。同時,在一些省份,根據(jù)河道的重要性和管理需要,也通過地方立法設(shè)立直屬河道管理機關(guān),管理模式和分工與國家的流域機構(gòu)基本類似。同時,部分重要的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)域設(shè)置有水利管理站,直接承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)的河道管理工作。

1.2 河道分級管理存在的問題

多年來,各級政府不斷加強河道管理規(guī)范化建設(shè),河道管理工作取得了顯著成效,但由于未理順行政體制“塊塊”管理與河道“條條”管理之間的關(guān)系,河道分級管理中仍存在較多問題。

a.事權(quán)劃分不明晰。我國涉及河道管理的法律法規(guī)有很多部,但這些法律對各級水行政主管的事權(quán)劃分過于原則,交叉重疊現(xiàn)象明顯,責(zé)任重點不夠明確,缺乏比較合理、規(guī)范、可操作的劃分方案,各級水行政主管部門的職責(zé)并沒有明顯區(qū)別,重疊交叉,地方水行政主管部門擁有的事權(quán)幾乎是水利部事權(quán)的延伸或細(xì)化,形成了河道管理各級管理部門“齊抓共管”的局面。

b.分級管理缺乏標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。河道管理的多項工作缺乏全國統(tǒng)一規(guī)范,各地水行政主管部門往往根據(jù)各地情況劃分管理事權(quán),造成各地水行政主管部門在事權(quán)劃分中執(zhí)行多重標(biāo)準(zhǔn),相互交叉沖突,缺乏規(guī)范性。此外,一些地方水行政主管部門還依據(jù)屬地原則承擔(dān)了一些不應(yīng)由下級承擔(dān)的事務(wù),致使下級水行政主管部門經(jīng)費緊張,不得不向上級申請經(jīng)費補助或補貼,造成上級與下級的職責(zé)錯位。

c.事權(quán)財權(quán)不匹配。從各級管理機關(guān)在河道管理的具體職責(zé)看,現(xiàn)行法律法規(guī)政策而對河道管理的事權(quán)重心設(shè)置偏低,各級水行政主管部門承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任與其同級政府的財政收入水平不適應(yīng)、不對稱。下級機關(guān)承擔(dān)的具體業(yè)務(wù)顯著多于上級機關(guān),一方面造成上級機關(guān)相對缺位,另一方面是增加財力有限的下級地方政府尤其是基層地方政府的財政壓力。

d.執(zhí)法監(jiān)督機制不完善。由于部門利益驅(qū)使和執(zhí)法經(jīng)費不足等原因,河道執(zhí)法監(jiān)督表現(xiàn)出一定的趨利傾向,存在有利搶執(zhí)法,無利無人執(zhí)法,一些河道執(zhí)法存在空白等交叉管理、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法沖突問題。對行政相對人的約束機制不完善,缺乏有效的責(zé)任追究機制,導(dǎo)致了個別河道執(zhí)法“暗箱操作”,執(zhí)法隨意性大。此外,實踐中以權(quán)壓法的現(xiàn)象時有發(fā)生,執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)力發(fā)揮與管理相對人的權(quán)利保障問題較為突出。

2 規(guī)范河道分級管理的總體框架

2.1 總體思路

首先,對河道進(jìn)行分級,明確管理主體。在現(xiàn)行法律法規(guī)中框架下,針對河道管理的特點、河道行政管理的實際需要,按照流域綜合管理的要求,對河道進(jìn)行分級,明確各級河道的管理主體。

其次,明確不同等級河道管理主體的事權(quán)與責(zé)任。分別界定各種河道行政管理類型相對應(yīng)的各級河道管理部門的職責(zé),即劃清各級河道管理部門的事權(quán),明確流域機構(gòu)和地方各級水行政主管部門的權(quán)責(zé),為建立事權(quán)明晰、高效協(xié)調(diào)、符合河道管理特點的河道分級管理制度奠定基礎(chǔ)。

2.2 河道分級和管理主體確定

目前我國尚無統(tǒng)一的河道分級標(biāo)準(zhǔn),也沒有一個適用全國的切實可行的河道等級劃分辦法。1994年水利部印發(fā)的《河道等級劃分辦法》(內(nèi)部試行),按照河道規(guī)模和流域面積劃分河道等級的方式與管理脫節(jié),未得到有效的貫徹落實,各地在實踐中形成了多種多樣的河道分級、分類管理的方式和方法,有的按事權(quán)劃分,有的按重要性劃分,有的按流經(jīng)地域劃分,河道等級劃分標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一,導(dǎo)致了河道分級管理存在大量問題。筆者結(jié)合河道管理的實際需要,基于按行政區(qū)域管理的實際,結(jié)合河道分級管理的要求,將河道分為以下7種類型:①流域機構(gòu)直接管理河道(簡稱流域直管);②流域機構(gòu)參與管理河道(簡稱流域參管);③省(自治區(qū)、直轄市)水利廳直接管理河道(簡稱省直管);④省(自治區(qū)、直轄市)水利廳參與管理河道(簡稱省參管);⑤市水利局直接管理河道(簡稱市直管);⑥市水利局參與管理河道(簡稱市參管);⑦縣水利局直接管理河道(簡稱縣直管)。河道分級管理類型、管理主體及管理范圍如表1所示。

表1 河道分級管理類型及管理主體

2.3 河道分級管理事權(quán)劃分優(yōu)化調(diào)整

從規(guī)范化管理的要求出發(fā),依據(jù)《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國河道管理條例》、《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理的有關(guān)規(guī)定》、《取水許可和水資源費征收管理條例》、《取水許可監(jiān)督管理辦法》等法律法規(guī),以及統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合、效率優(yōu)先、法定、規(guī)范化的要求,按照“誰直管、誰負(fù)責(zé)編制規(guī)劃,誰參管、誰組織編制規(guī)劃,下一級直管、上一級指導(dǎo)編制涉及其他行政區(qū)域的規(guī)劃”、“誰許可、誰監(jiān)督、誰執(zhí)法,發(fā)現(xiàn)問題報告監(jiān)督主體”的原則,以涉河建設(shè)項目管理為重點,從規(guī)劃編制、行政許可、監(jiān)督和執(zhí)法等四個管理程序,對流域機構(gòu)、省水利廳、市水利局、縣水利局等四級河道管理機關(guān),在上述7種類型河道管理中的職責(zé)進(jìn)行界定(表2)。核心內(nèi)容如下:

a.流域機構(gòu)。負(fù)責(zé)編制流域管理河道規(guī)劃、指導(dǎo)編制涉及省際河道規(guī)劃;按權(quán)限審批各類建設(shè)項目;負(fù)責(zé)其審批許可建設(shè)項目的監(jiān)督管理和執(zhí)法;組織指導(dǎo)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目許可、監(jiān)督、執(zhí)法管理工作。

表2 河道分級管理事權(quán)劃分

b.省水利廳。配合編制流域管理河道規(guī)劃,負(fù)責(zé)或組織編制省管理河道規(guī)劃、指導(dǎo)編制涉及市際河道規(guī)劃;按權(quán)限審批各類建設(shè)項目,提出涉及省際河道范圍內(nèi)由流域機構(gòu)審查的建設(shè)項目的初審意見;負(fù)責(zé)其審批許可建設(shè)項目的監(jiān)督管理和執(zhí)法;組織指導(dǎo)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目許可、監(jiān)督、執(zhí)法管理;發(fā)現(xiàn)本行政區(qū)內(nèi)違反流域?qū)徟椖康男袨?及時報告流域機構(gòu)。

c.市、縣水利局。權(quán)責(zé)與省水利廳的權(quán)責(zé)基本類似,主要負(fù)責(zé)流域參管、省參管、市參管、縣直管等涉及本級的職責(zé)。

3 規(guī)范河道分級管理的建議

a.盡快完善出臺規(guī)范化的操作性強的河道事權(quán)劃分、河道規(guī)劃的管理制度,建立河道分級管理制度,理順各級管理主體的職能關(guān)系,充分發(fā)揮各級水行政主管部門的積極性。

b.為提高行業(yè)管理效能,應(yīng)建立有效的責(zé)任落實和責(zé)任追究機制,從源頭上杜絕責(zé)任面前互相推諉,利益面前爭相管理,越權(quán)、違規(guī)審批與執(zhí)法的不良現(xiàn)象。

c.建立嚴(yán)格的管理規(guī)程、績效考核等制度,確保管理責(zé)任目標(biāo)得到全面落實和貫徹,優(yōu)化河道管理的業(yè)務(wù)流程和審批程序,提高管理機構(gòu)的行政效能。

d.從法制建設(shè)、管理機制、管理經(jīng)費等方面構(gòu)建分級管理體制的保障機制。

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