GB/T 19001—2008在水文質量管理中的實踐

歐應鈞，杜亞南

(1.長江水利委員會水文局,湖北 武漢 430010; 2.長江水利委員會水文局長江口水文水資源勘測局,上海 200136)

ISO9001:2008 是由國際標準化組織編寫的9001《質量管理體系要求》2008版標準，已于2009年發布并實施。中國將其轉化為GB/T 19001—2008標準，“GB/T ”是“推薦性國家標準”代號，即中國的“GB/T 19001—2008”標準等同采用“ISO 9001:2008”標準。

ISO質量管理體系標準于20世紀80年代末被正式引入我國企事業單位。但在水文公益類事業領域，導入ISO質量管理體系并予認證始于2002年8月，其先行實踐者是長江水利委員會水文局。這種實踐，就是接軌國際，按GB/T 19001—2008標準構建、運行本單位的質量管理體系，并持續改進，克服GB/T 19001—2008標準化管理應用中凸顯的“水土不服”問題，使其管理理念與模式真正適應、融入世界發展大環境。其本質上是水文領域管理改革過程中的一種“創新”，是對水文管理改革的一種貢獻，值得進一步探索、總結和推廣應用。

1 導入GB/T 19001—2008質量管理體系的作用

1.1 有利于滿足社會多方需求

隨著經濟領域改革的不斷深入,隨著“大水文”發展理念的踐行,我國水文行業管理領域的改革也在逐步推進。水文事業單位的職能定位已由過去比較單純的“區域水文防汛與基本資料收集”,朝著滿足社會多方需求,為防汛抗旱減災、應急搶險救災、水利建設、生態保護、其他行業發展等提供全面服務的“大水文”方向轉變。這種轉變使水文工作的質量與效率、服務的對象與方式等都發生了巨大變化,對水文的管理、服務、效能建設提出了更高要求。因此,尋找并實施一種更適宜、有效的系統管理方式,以加強自身能力建設,確保水文產品與服務滿足社會需求并取得各類“顧客”信任,是單位管理者要著重思考的一個問題。應用廣泛、影響深遠的GB/T 19001—2008標準是一種科學的管理理論和管理途徑,是建立管理有序、操作規范、公正透明的水文機構的有力工具。只有圍繞自身職能建立一個適宜的質量管理體系,才能有效踐行“大水文”發展理念、滿足市場需求和發揮好社會公益服務職能。

1.2 有利于全面提高水文質量管理意識

GB/T 19001—2008質量管理體系的核心理念之一是“以顧客為關注焦點”[1]。從廣義上說,各級政府、社會公眾、各類相關單位與業主都是我們的“顧客”。因此,“產品與服務質量”作為顧客滿意度評價的一個焦點,不再只是制造業的獨有標簽,它已成為評價水文事業單位管理水平和工作績效的重要指標。作為公益類水文事業單位,如何對產品與服務的質量進行有效的控制和持續的改進,以不斷滿足顧客及其他受益者的需求,GB/T 19001—2008框架體系有著顯著的幫助與推動作用,有利于全面提升水文事業單位管理中的“領導作用、全員參與、過程控制、持續改進”等質量管理意識。

1.3 有助于彰顯水文服務的品質與能力

GB/T 19001—2008質量管理體系認證具有國際權威性。若通過了認證,意味著這個單位已具備了按照顧客期望的要求,擁有各種必備的資源,能提供合格的產品和滿意的服務。在某種程度上也代表這個單位已獲得了社會公眾的一種認可,顧客將會自覺選擇和購買這個單位的產品或服務,這將使水文單位能獲得潛在的附加值。

1.4 有利于提高工作執行力

水文事業單位以往在實際工作中的主要依據是政策法規、行業技術標準和紅頭文件等,它們基本都是對結果的要求,而對實現過程如何進行有效控制卻還沒有一套全面、科學、系統的方法,這就容易使某些工序環節出現過程失控、執行不力,致使“最終結果”易產生缺陷。GB/T 19001—2008質量管理體系標準強調“PDCA(策劃、實施、檢查、改進)過程控制”和“全員參與”[2],一旦采用,能夠對水文產品或服務的實現過程進行有效控制,并能夠不斷改進和完善,以達到預期目的。從當前許多單位的績效評估體系看,引入GB/T 19001—2008框架,不僅有助于形成更完美的制度體系和規范的機制,提高工作效率,而且其完整的文檔、規范的記錄為績效評估提供了依據,有利于減少人治,突出法治,增強職工的責任感、執行力和團隊的凝聚力。

2 水文傳統質量管理與GB/T 19001—2008質量管理的相異性與相容性

2.1 質量管理上的相異性

a.質量管理顧客關注點有所不同。傳統水文質量管理的顧客關注點基本只有一個,即滿足“國家需求”(水文防汛與水文基本資料收集整編),似“專供店”,質量管理的標準基本上只注重規程規范;不大注重直接面對其他顧客,不大注重不同顧客的不同需求(產品精度與服務方式要求),對社會各方需求而言,它基本屬“賣方市場”,產品精度要求上不管誰需要水文資料都是一個標準,一把尺子量天下。GB/T 19001—2008質量管理所關注的是滿足“各類顧客不同的需求”,質量管理的標準除法規及規程規范外,還特別注重顧客明示的、潛在的要求,并須根據不同的顧客需求確定不同的質量管理標準與服務方式。實踐證明,前者經常“麻袋上繡花”——造成資源浪費,后者因“需”制宜,適應經濟社會發展。

b.質量管理體系構建運行有所不同。傳統水文管理體系中的組織機構和各種資源等主要依據“紅頭文件”構建配置,運作上主要是按上級要求、標準規范和規章制度辦;它缺乏頂層設計——根據單位發展戰略和外部環境變化而確立的總體質量方針與質量目標,沒有全面、系統的工作流程——程序文件,沒有全面、系統的操作規程——作業文件;它基本是依葫蘆畫瓢,整個體系運行“按領導指示辦”的成分多,創新意識和按程序辦事意識欠缺;評判體系是否有效運行的標準主要來自上級。GB/T 19001—2008質量管理體系構建則在遵循“紅頭文件”下,充分考慮社會市場需求和單位戰略發展;注重先策劃建立《質量管理體系文件》(質量方針與質量目標、質量手冊、程序文件、作業文件等);工作運行注重建立質量管理分目標,管理方式注重PDCA循環控制,注重科學的文件化、標識與記錄痕跡,注重工作環境和按程序辦事等;評判體系有效運行的依據包括上級、市場業主和本單位職工。二者雖擁有的資源與歷史情境相同,但管理上的排列組合不同,雖都循規蹈矩,但規矩不一樣;前者被動式完成任務的成分多,很難滿足當今顧客需求的個性化、國際化和集成化,以及產品與服務同質化的要求,后者能主動滿足各方需求與偏好,充滿持續發展的活力。

c.質量管理模式有所不同。現代質量管理學認為,管理模式應包括3個層次:世界觀、方法論和價值觀;基本定律和基本理論;方法、技術和標準[1-3]。傳統水文質量管理模式屬經驗型,即工作歷程與經驗的集合,也有蘇聯水文模式痕跡,它缺乏管理上的標準化和糾正與預防機制,它注重最終結果,如是否達到整編資料精度要求等,而不注重各“過程環節”的識別并進行過程控制,認為只要最終結果好則前面所有工序環節都好,屬典型的“怎么干是你的事,我只要結果”和“一俊遮百丑”的思想。GB/T 19001—2008質量管理則重視過程,關注結果,強調價值創造,是以過程為基礎的質量管理模式,特別強調PDCA過程控制,認為只要把所有工序過程及關聯接口都予以劃分識別,并事先策劃好控制流程,則最終產品必然合格。二者雖都關注最終結果,但實踐證明,后者容易達到目標并能良性循環,前者容易失控“抓瞎”。

2.2 質量管理上的相容性

傳統水文質量管理與GB/T 19001—2008質量管理之間有區別,也有聯系。從GB/T 19001—2008標準的角度看,有以下相容之處:GB/T 19001—2008強調滿足“各類顧客不同的需求”,這與“大水文”發展理念,以及“強化面向社會的行業管理”、“為經濟社會發展提供全面、周到、及時、準確的水文信息服務”的要求是一致的;GB/T 19001—2008強調管理的規范性、協調性、充分性、適宜性、有效性,這與水利部提出的“理順關系、優化結構、提高效能”的要求是一致的;GB/T 19001—2008強調持續改進,這與水文管理體制改革要“落實科學發展觀、不斷創新”的要求是一致的;GB/T 19001—2008強調目標管理,這與當前的“績效考核管理”是一致的;GB/T 19001—2008強調數據分析,基于事實的決策方法,這與水文管理體制改革要求的“科學決策”是一致的,等等。

圖1 水文單位質量管理體系框圖

可見,水文單位導入GB/T 19001—2008質量管理體系是可行并有益的。應該看到,GB/T 19001—2008質量管理體系并不只是一種純粹的技術和方法,只有苛刻的標準和煩瑣的程序,只適應于工廠制造業,它同樣適應于提供公益服務的水文組織。因為,它所蘊涵的主要理念中,以顧客為關注焦點、全員參與、持續改進等思想與當今國家管理改革的主流理念和價值如出一轍,充分體現了以人為本、充分授權、服務精神、結果導向的改革創新趨勢。事實上,我國自從計劃經濟走向市場經濟、“批示型政府”走向“服務型政府”,水文產品與服務在很大程度上也由“賣方市場”走向“買方市場”,水文質量管理也由資料復審、全優水文站統計的小質量控制走向“大水文”服務管理的大質量控制,由滿足“水文防汛需求”走向全面滿足“各類顧客的不同需求”了。

3 創新性應用GB/T 19001—2008質量管理體系

3.1 提高認識,創新管理思路

各水文單位均具有歷史形成的、不可移植和不可復制的質量管理體系與管理特點。因此,在導入GB/T 19001—2008質量管理體系過程中,沒有千篇一律的模式和經驗,主要靠結合實際,建立適合自身特點的管理體系并加以有效實踐。所謂創新性應用,就是不僵硬地照套標準,不照抄別人的體系文件,不照搬別人的做法,而是將GB/T 19001—2008質量管理體系標準的原理和方法植入本單位已存在的管理系統,并對照標準要求,歸納總結、優化創新現有工作中規范、有效的經驗、制度與機制,系統梳理質量管理體系的組織結構、職責分工、資源分配、產品生產與服務的控制過程,對存在的不足和缺陷予以改進和提高。總之,導入GB/T 19001—2008質量管理體系是一個變革和創新的過程,一個“揚棄”的過程,一個實現轉變意識、規范管理、提高管理能力、爭取“1+1>2”的過程,而絕不是一個推倒重來、“革命”、“另搞一套”的過程。

3.2 結合實際創建質量管理體系

建立質量管理體系是水文組織一項重大的、影響全局的、長期的決策。實施中,可根據質量管理體系方針和目標的要求,考慮單位發展進程中內外部環境不斷發生的變化和面臨的風險,結合所提供產品的特點、顧客的需求和期望,運用“PDCA”過程方法和系統管理方法,確定以四大管理過程為基礎的質量管理體系[4](見圖1)。

3.3 融入標準原理,創新工作制度

工作制度是規范自身管理的要求,廣義而言,它包括服務規范、管理標準(管理制度、程序控制)、工作標準(作業文件)。導入GB/T 19001—2008質量管理體系,就是要將其原理與思路融入日常工作,按標準要求全面系統識別、合理策劃、梳理、優化原有工作制度,形成規范、高效、服務的管理理念與工作機制。實踐中,應使大家從“我現在是這么做的”過渡到“我需要這么做”,進而發展為“我必須這樣做”;從規范各項工作基本要求,到明確各工作環節職責,再到優化各工作流程,不斷改進,提高管理水平。正如北京中水源禹國環認證中心所評價的:長江水利委員會水文局通過4次梳理《規章制度》(68項),5次改版《質量管理體系文件》,4次完善《作業文件》(106項),5次更新《技術標準有效版本目錄》(531項),使管理工作上了新臺階。

3.4 創新策劃,有機融合原有工作機制,有效消除“兩張皮”

所謂“兩張皮”,是指同一工作建立兩套記錄,一套應付外部認證審核,另一套按原有管理要求實施。表面看,“兩張皮”似乎反映了GB/T 19001—2008質量管理體系與實際操作的管理要求“不兼容”。實質上,是質量管理體系的“策劃”沒有融合創新。所謂創新策劃,前提是要全面理解GB/T 19001—2008標準的原理與方法和全面梳理原有工作機制,它是一個“量體裁衣”的過程,而不是“成衣購買”的過程。創新策劃的關鍵在于職能梳理、體系構建、過程識別的控制,在于發現原有管理模式與GB/T 19001—2008質量管理體系標準要求的差距和改進的空間,在于對原有管理模式、機制和方法的“揚棄”。實踐證明:可以將質量方針與發展戰略目標(事業發展、經濟發展、單位文化建設)融合,將質量目標與績效指標融合,將質量管理體系文件與規章制度融合,將質量管理體系記錄與工作記錄融合,將質量目標考核與績效考核融合,將內部審核與資料復審、汛前檢查等融合,將管理評審與工作總結融合等。通過創新融合,增強實效,消除“兩張皮”[5-6]。

3.5 有機融合其他管理體系

一個單位有若干個管理體系,質量管理體系只是單位管理體系的一部分[3]。實施中,可通過創新頂層設計,將其他管理體系與質量管理體系整合成一個通用的綜合管理體系(見圖2),這樣,更有利于資源配置,增強互補,促進“全員參與”,提高整體效率。

圖2 綜合管理體系構建框圖

3.6 有機融合“信息化”平臺

隨著科學技術的進步和信息化網絡的普及,質量管理體系也須與“信息化”有機融合,將信息化平臺作為運行質量管理體系的平臺,利用“信息化”促進水文管理與服務的方法創新和效能提高。比如,在信息化平臺上,進行公文流轉、會議審批、印章使用、資質使用、合同簽批、出差批準、財務報銷、職工培訓、工作會議、遠程會商、信息傳遞、資料傳輸等,使工作效率提高,使領導和相關部門易于了解工作進度,進行督促檢查,控制工作隨意性,進一步消除“兩張皮”。

4 長江水利委員會水文局應用“標準”改革質量管理的實踐

4.1 改革高層管理模式,建立與發展相適應的質量理念

抓事業發展、經濟發展,促單位文化建設(兩個發展、一個建設);建立與發展相適應的質量理念——科學管理,質量至上,持續改進,優質服務。這是長江水利委員會水文局21世紀以來所確立的單位發展戰略方針和質量管理方針,也是一種管理模式高層改革。

4.2 突出事前策劃,科學編制質量管理體系文件

突出事前策劃,將單位的發展戰略、機構設置、管理模式、工作流程、操作規定、記錄痕跡等方面所進行的系列具體規定,用質量管理體系文件形式予以確定,作為質量管理不可或缺的行為準則。長江水利委員會水文局質量管理體系文件包括質量方針和質量目標、質量手冊、程序文件、作業文件和記錄要求等,覆蓋6大產品及其公共服務。從2002年至今,先后5次改版《質量手冊》和《程序文件》,5次更新《技術標準有效版本目錄》(531項),4次梳理《規章制度》(68項),4次完善《作業文件》(106項),3次變更《記錄模式》等。在這些過程中,我們廣泛討論、征求意見、補充完善,逐步使體系文件適宜、充分、有效和簡便,逐步使“標準”、體系文件和實際過程控制三者之間科學銜接貫通。

4.3 重新構建質量管理機構

長江水利委員會水文局重新設立質量管理專職人員和專門機構(見圖3)。

圖3 長江水利委員會水文局質量管理機構框圖

4.4 運用PDCA管理模式控制水文產品生產過程

長江水利委員會水文局有6大產品(水文測驗、測繪、水環境監測、水文氣象預報、水文水資源分析計算、水文自動測報)。對各個產品的生產我們都用PDCA模式進行總體與局部的循環控制,改變以往“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的做法。比如,對水環境監測產品,我們先進行流程策劃控制(見圖4),再按流程確定職責、配備資源,對各生產過程進行控制。

圖4 水環境監測產品實現控制流程圖

4.5 創新內部質量審核工作機制

“標準”要求,每年由質量管理部門組織內審員,對所屬部門至少進行一次內部審核,以確認管理體系各要素是否得到有效控制并達到預期目標。但我們決非例行公事式地只搞一次內審工作,而是將“標準”所蘊含的理念、要求與做法貫穿于質量管理體系運行的各過程、各階段、各環節、各產品、各項目,抓制度、抓過程、抓痕跡,多方式、多途徑、高頻次進行內部審核。

5 結 語

“大水文”發展理念的實踐,需要一個公平公正、水平適度、可持續發展的水文行業公共服務體系,而公共服務體系又需要建立可信任的眾多水文事業單位的質量管理體系。GB/T 19001—2008質量管理體系標準,為提高水文質量管理提供了一種管理方式,是實現管理的科學化、制度化和規范化的有效途徑。長江水利委員會水文局十余年來的實踐證明,它值得推廣應用。盡管開始實施時,因各種因素影響,會存在“兩張皮”、缺乏針對性質量管理體系文件等問題,但只要在實踐中結合實際,持續改進,不斷創新,總是可以找到適合本單位質量管理體系有效運行的途徑的。

參考文獻：

[1] 國家質量監督檢驗檢疫總局,國家標準化管理委員會.GB/T 19001—2008/ISO9001:2008 質量管理體系 要求[S].

[2] 國家質量監督檢驗檢疫總局.國家標準化管理委員會.GB/T 19000—2008/ISO9000:2005 質量管理體系 基礎和術語[S].

[3] 劉宇.現代質量管理學[M].北京:社會科學文獻出版社,北京：2009:339-340.

[4] 宋志宏,歐應鈞.推行GB/T 19001—2008質量管理體系標準 發展長江水文事業[J].人民長江，2005(12):16-17.

[5] 熊婧.ISO質量管理體系在事業單位應用中存在的問題與對策分析[J].企業科技與發展，2013(11):179-180.

[6] 周密.質量管理體系在測繪單位應用的探索[J].測繪與空間地理信息,2011(4):259.