南京創建公交都市的構想與建議

趙 寧 毛春梅

(河海大學公共管理學院 南京210000)

21世紀以來，隨著我國加大城鎮化建設政策的落實，城市人口快速增長，城市經濟發展迅速，一系列問題伴隨著城市的發展而日益凸顯，其中，公共交通發展成為最顯著的問題之一，得到了各地政府的高度重視。國家和各地方政府多次出臺相關文件，將公共交通發展提升至戰略高度予以貫徹落實，但由于各城市的實際情況不同，應該采取因地制宜的政策推進城市公共交通事業的發展，促進公共交通的健康發展，使其發揮應有的作用。南京市一直出臺多項公共交通政策并在積極實施。研究已有政策，找出更為有效的城市公共交通政策，既是實現城市低碳、可持續發展的客觀要求，又是保障民生的必然要求，也是緩解城市擁堵、解決城市交通污染、保障城市居民便利高效出行的根本途徑。

1 南京城市交通現狀及問題

如今，南京正處于城市轉型的關鍵階段，由于城市規模的擴張和人口集聚增長引發了一系列問題:居民的出行需求急速增長、公共交通服務的質量不斷下降、小汽車使用量的快速增加。但是，除了少數幾個新拓展的城區以外，全市路網格局和路網規模都已經基本定型。

2012年，南京市每天從郊區到市中心出行的總人數相比2004年增長了5倍，而伴隨著出行距離的增長與生活水平的提高，居民更多選擇了私家車而非公共交通工具。2004年南京私家車持有量為12.6萬輛，2012年底，南京的機動車擁有量已達158.53萬輛，其中私家汽車達96.36萬輛，即便機動車按年均10%增長(近5年年均增長率約為15%)，3年后全市路網承載水平也將嚴重超載，南京城市交通將由市區局部擁堵變為全城擁堵。早晚高峰期間，主城區每平方公里機動車擁有量為170輛，車速已經下降到了15 km/h以內［1］。

與需求急速增長相比，公共交通的出行比例、供應水平、服務水平卻急劇下滑，雖然財政補貼逐年增長，但公交運營卻陷入了惡性循環之中。交通部門雖然也相應制定了一些鼓勵公共交通發展的措施，如公交補貼、公交票價季節調整等，但改觀效果甚微，城市交通基礎設施已經無法承受因交通需求增長帶來的壓力，城市交通擁堵問題日益嚴重，由此帶來的空氣與噪聲污染也同樣困擾著南京城市的發展。

2 “公交都市”的由來及含義

“公交都市”一詞是羅伯特·瑟夫洛在其著作《公交都市》中提出的，書中對東京、巴黎、倫敦、新加坡、香港、斯德哥爾摩、哥本哈根等城市的公交發展歷程及發展特征進行了解讀。這些城市的共同點為:具有全日高達60%及以上的公交分擔率;以高快速路引導產業布局、以快速公交走廊引導人居集聚、以公交車站打造城市開發中心，實現交通引領城市發展;采取全方位的公交優先政策，保證公共交通的優先發展;采取包括限制小汽車過快發展、引導小汽車合理使用的需求管理措施［2］。

由此可以看出，公交都市強調改變傳統的交通被動適應城市開發的模式，實現以公共交通引領城市發展，通過科學規劃城市公共交通系統，保持公共交通服務和城市發展形態的和諧關系，力求打造一體化城市公交體系，實現城市的可持續發展。

3 南京創建公交都市的發展目標

在城市資源有限的情況下，解決交通問題的方式應當是通過優化資源配置來滿足居民的出行需求，改善交通現狀。從南京現有狀況來看，供需是無法達到平衡的，因為交通需求總是在急速增長，而城市路網供應已經定型，供應是有限的。因此，解決交通問題的核心應放在打造具有競爭力的適合南京城市發展的公共交通系統上。

南京市力爭用5～10年的時間，基本解決長期困擾城市發展的交通擁堵問題，確保城市交通系統順暢運行，使綠色、安全、便捷、高效的一體化都市公交體系成為市民值得信賴的出行選擇。至“十二五”期末，基本形成以“軌道交通為骨架，常規公交為網絡、出租車為補充、慢行交通為延伸”的一體化都市公交體系，使公共交通成為城市交通出行的主導方式。到2014年“青奧會”前，全市公交分擔率將提高到40%，實現乘客“5 min換乘、500 m上車”的階段性目標，公交車準點率達90%以上，公交車IC卡覆蓋率達100%［3］，2017年公交分擔率將達到60%，人口集聚在公交快速走廊及中心站點，推進快速公交，使市民滿意度提升，穩步降低小汽車使用率，使南京基本建成為國內一流、國際水準的公交都市。

4 南京創建公交都市的措施建議

南京未來的城市發展應從城市擴展向城市更新轉變，即創建綠色公共交通走廊，并以公交樞紐站點為凝聚中心緊湊發展，節約土地資源，在此基礎上輔以公交優先且減少小汽車的使用。

4.1 公交走廊引導城市緊湊高效發展

國際上大多數優秀的公交都市，如哥本哈根、新加坡、倫敦、慕尼黑等，其城市形態結構繼承了線性城市的思想，這樣的軸向發展始終是既有利于城市緊湊集約發展，又有利于公共交通客流的吸引和集聚［4］。

公交走廊集聚采用的是以公共交通為導向的緊湊型城市發展的模式，不同于蔓延式城市發展的模式。南京創建公交都市，首先應創建公交走廊，并以此作為城市的發展軸，形成依托公交走廊發展的線性城市帶，并逐步將公共服務、商業、辦公、居住等用地和交通出行集聚在公交走廊的兩側。建設公交走廊，前提是必須具備發達的一體化都市公交體系，只有當城市的公共交通體系發達，尤其是軌道交通成網的條件下，才能達到公交走廊聚集，同時，圍繞著大運量的公交走廊來配置城市資源，力爭將70%的居住人口和就業崗位集中在公交走廊兩側。

4.2 公交樞紐引導城市中心體系

在條件允許的前提下，城市開發建設應避免單一功能積聚、不同功能分散帶來的城市交通問題，使每一區域都盡可能達到城市不同功能的混合。以公交站點為例，它作為城市的開發中心和樞紐地區，在城市建設中對其周邊區域進行包含公共服務、商業、居住等高強度的土地混合開發，不僅可以為居民日常生活提供便利，而且對減少城市交通量、緩解交通壓力可起到良好的促進作用，從而實現城市的高效發展。

首先，南京應開發以減少非通勤交通出行距離為目的的混合用地類型，即公共服務、商業、辦公等，用以減少居民購物、就學、娛樂等生活類出行;其次，通過制定相應規劃政策增大交通樞紐周圍土地的開發強度，促進高層建筑項目的發展，最高的容積率給予車站核心區的地塊［5］，靠近車站的地方盡可能布置強度較高的商貿、辦公等用地。

4.3 建立城市一體化公共交通體系

在創建公交都市的過程中，應始終明確城市軌道交通的核心地位，通過大力發展城市軌道交通，以最快捷的路線連接包括商業中心、居住集聚地、辦公中心等交通樞紐場所，并且建立與城市常規公交網、區域城際軌道網的銜接，形成一體化的公共交通服務網絡。在此基礎上，巴士則主要起到將乘客運送到各軌道交通站點的連接作用，在線路規劃上既有對地鐵覆蓋不足地區的補充，又允許與地鐵走廊重合、平行，體現了公交與地鐵發展“補充”、“一體”的協調發展理念。

與小汽車相比，無法實現出行的“門到門”是公共交通缺乏競爭力的一個重要表現，作為地鐵和公交的延伸，自行車等慢行交通方式就成為解決這一問題的重要手段。因此，南京在構建一體化都市公交體系時提出創建自行車運營體系，到2015年，南京將在軌道和公交站點周邊形成500 km以上的自行車道，并陸續在公交樞紐地區布設公共自行車租賃點以延伸公交服務。

4.4 協調城市就業與居住

南京大部分的工作崗位集中在主城區，尤其是白下、鼓樓等就業高密集區，而近年來居住地大規模向非主城區遷移，如江寧等居住密集區。

從城市發展規律來看，就業崗位的分布對綜合配套要求高，產業發展講究集聚，一般很難遷移，而居住地只要形成一個價格低谷，并且解決了交通的可達性問題，相對比較容易外遷。隨著城市規模和人口的擴展，南京的就業崗位與居住人口分離，通勤出行成“鐘擺狀”發展，居民的出行距離越來越長，交通壓力也隨之增大。因此，現階段土地開發重點應以減少通勤出行距離為目標，即采取居住用地和就業崗位的用地混合政策，在相關區域內加強公共設施的配備，促進非主城區域內就業和居住的平衡，緩解主城區的通勤交通壓力;其次，企業也應不斷遷離市中心以尋找更加廉價的地租，采取多工業園區來實現就業崗位的分散，以高效的交通網絡系統相互連接也不失為一個良策。如果無法改變就業分布，就應采取以發展地鐵吸引居民居住聚攏的方式，最大限度地使用到軌道交通。

4.5 推行公交優先發展的政策

公交都市的創建離不開公交優先政策的實施，要使公共交通成為市民出行的主要工具，必須傾力打造公交優先，提供高效的公交服務及覆蓋高密度的基礎設施。

南京公交優先的建設可以集中在幾個方面:首先提高公交建設用地及公交專用道，進一步落實BRT(快速公交系統)理念，保障公共交通的絕對路權，在混合交通中，公共交通在交通信號和交通法規上應給予絕對優先權，主要用來解決困擾多年的線路運營不準點、可靠性低等問題，促使服務水平提升［6］;其次，由于公共交通的擴展伴隨著配套服務體系的不斷完善，公共交通信息化的要求也隨之提高，先進的信息通訊手段需要運用于交通控制系統，用以提高交通運行效率，同時引進一套新型時刻表和票價系統，將公交線路、公交站點、時刻表和自動售票點進行整合，減少平均換乘時間，為市民提供一體化公交服務;最后，制定車輛更新技術標準及配套政策，加大新能源公交車輛投入，采用大容量、低能耗、低污染的環保型公交車，推進綠色交通發展。

4.6 加強有效的小汽車控制措施

除了一個有競爭力的公交體系，從硬件、軟件方面提升公共交通管理與服務水平外，還應該堅定小汽車調控決心，輔以交通需求管理手段。小汽車控制措施應從兩方面進行，一是限制小汽車的擁有，包括小汽車限量系統、小汽車附加稅等，達到逐步減少城市小汽車數量的目標:二是限制小汽車的使用，確保公共交通獲得優先路權。使用需求管理能夠發揮價格杠桿的作用，目的不是為了使政府創收，而是引導小汽車在擁堵時段和路段前知難而退，適時推出包括交通擁堵收費、停車需求管理等各類需求管理措施［7］。通過規劃逐步取消市內免費停車點，逐年減少城市中心區域停車點的供應量，采取較高的停車費，并且在早晚高峰時段進入城市中心區域或者擁堵區域的車輛除了必須要繳納的費用外，還必須擁有通行證。

5 結論

公交都市力求從根本上解決城市交通問題，以公交為導向的城市開發是建設南京公交都市的必由之路，將使南京實現這些轉變:首先，從單一交通體系向綜合交通體系轉變，交通運行從高耗、低效向低碳環保方式轉變;其次，交通設施建設與城市規劃圍繞車站綜合開發，實現均勻松散開發向緊湊集約開發轉變;同時公共交通轉為人性化的交通服務，而不是滿足基本的交通需求;最后，實現交通引領城市發展。

［1］張瑜.南京擁有機動車158.53萬輛，私家車近百萬［N］.現代快報，2013-2-13(3).

［2］羅伯特·瑟夫洛.公交都市［M］.北京:中國建筑工業出版社，2007:2-19.

［3］朱琳.南京市成為首批“公交都市”創建城市［N］.南京日報，2012-11-1(1).

［4］楊濤，張泉.公交優先導向下的城市總體規劃——構建公交都市的空間框架［J］.城市規劃，2011(2):22-25.

［5］管馳明，崔功豪.公共交通導向的中國大都市空間結構模式探析［J］.城市規劃，2003，27(10):39-43.

［6］唐俊平，王俊.大力發展公交 打造公交都市［J］.城市道路與防洪，2010，5(5):11-13.

［7］金安，周志華，劉明敏.新加坡城市交通發展模式對廣州的啟示［J］.城市觀察，2010(4):64-69.