城市軌道交通工程應急管理研究

賀農農

（西安市地下鐵道有限責任公司安全質量監督處，710018，西安∥高級工程師）

城市軌道交通工程應急管理研究

賀農農

（西安市地下鐵道有限責任公司安全質量監督處，710018，西安∥高級工程師）

針對目前應急管理工作存在的各種亂象，通過“黑天鵝”事件引出了加強應急管理的重要性。提出應急管理要以預防為主、預防與應急相結合的思路，實行應急管理日常化、過程化的全過程管理理念。只有提前做好突發事件應對的各項準備工作，才能在突發事件發生時，在全過程中整合資源、協調聯動，編制有效的應急預案，做到有序、有效應急，最終達到無安全事故發生的應急管理最高境界。

城市軌道交通工程；應急管理；預防為主；全過程；有效應急

截止2013年10月底，全國共17座城市建成了67條軌道交通線路，總里程約2 060 km。目前全國共有26座城市的73條軌道交通線路在建，共約1 911 km。未來幾年的年均建成里程可能達到500 km以上。與此同時，在軌道交通工程中，風險防范與應急管理能力嚴重欠缺。目前，專業的城市軌道交通建設人才數量無法滿足全國城市軌道交通建設規模發展的需要，在城市軌道交通建設規模激增的背景下，大量未從事過城市軌道交通建設的人員進入城市軌道交通建設領域，加上安全防范意識和預警機制的不完善［1］，導致了城市軌道交通建設的風險系數成倍增加，各類“意外事故”頻頻發生。如：2003年7月1日，上海軌道交通4號線旁通道工程施工，在作業面內，因大量水及流沙涌入，引起隧道部分結構損壞及周邊地區地面沉降，造成3棟建筑物嚴重傾斜，防汛墻局部塌陷，防汛墻圍堰管涌，直接經濟損失約1.5億元；2007年3月28日，北京蘇州街附近的地鐵10號線工程發生塌方，6名施工人員被埋身亡；2008年11月15日，施工中的杭州地鐵湘湖站北基坑現場發生大面積坍塌事故，造成21人死亡；2013年5月6日，西安地鐵3號線施工中的暗挖隧道坍塌造成5人死亡等等。

按照“黑天鵝”的邏輯分析，城市軌道交通中出現的各類事故滿足3個特點：首先，具有意外性；第二，產生重大影響；第三，雖然具有意外性，但人的本性促使其在事后為事故的發生編造理由，并且或多或少認為事故是可解釋和可預測的。軌道交通建設領域是否能夠逃脫“黑天鵝”的控制呢？然而，城市軌道交通建設頻發的事故與當前社會的和諧發展很不協調。重視生命是先進文化的體現，發展不能以人的生命為代價。這是一條不可逾越的紅線。這就要求城市軌道交通建設者在“黑天鵝”來臨之前提前做好應對突發事件的各項準備工作，做到居安思危。思則有備，備則無患。

1 各級應急指揮機構功能定位

2007年8月30日通過的《中華人民共和國突發事件應對法》［2］，標志著中國的應急管理步入了有法可依的時代，應急管理的宣傳也步入了尋常百姓的腦海，應急管理成為各級政府、各單位開展正常工作的必備條件。社會上各種應急培訓機構應運而生，各級機構迅速建立了“應急機構”，編制了“應急預案”，配備了“應急物資”，組織了“應急演練”，在一定程度上推動了我國應急管理的發展。但無論從全

國范圍的汶川地震，還是小范圍地鐵施工坍塌的救援過程，都在一定程度上體現出我國應急管理工作急需大幅提升。各級應急管理部門所處層次不同，在突發事件發生時所采取的應對策略也不盡相同。

市級應急管理部門是市政府級領導的作戰參謀，負責全市應急管理的相關工作（見圖1），包括全市應急信息的匯總、資源的整合、應急值守等。其最主要的兩個作用：一是日常推行應急全過程管理；二是在突發事件發生時，協調全市應急資源為領導決策提供支持。城市軌道交通建設單位的應急管理部門是在市應急指揮部辦公室（以下簡稱“應急辦”）的領導下，負責協調城市軌道交通建設領域范圍內的應急資源（人力、物力），來為軌道交通建設的領導提供資源支撐；同時與軌道交通建設的施工、監理、設計、勘查、第三方監測、市政設施（各類管線）相關單位保持信息暢通，在突發事件發生時，可在第一時間實現信息的互通，為軌道交通建設的應急組織處置突發事件時提供資源支持。為此，要做好應急管理工作，首要的問題就是要對應急管理部門進行定位，使其各負其責，各盡其能。

圖1 應急組織關系框架圖

應急管理是施工全過程的管理，應急救援（應急處置）是在非正常狀態下對突發事件的應對［3］。為保證應急救援工作的及時、有效，必須保證其日常管理機構的良好運轉。但是各級應急組織機構的日常處置機構——應急辦，一般是由各單位各部門人員兼任，沒有設立單獨的機構。但各單位人員定位又是“一個蘿卜一個坑”，其本職工作占據了其絕大部分的精力，應急管理工作只是附帶的臨時應對。而單位的文件中凡是出現應急管理的文件、事件，基本都交由各應急辦處置，導致了應急辦處在中間，對上無法得到支持，對下無法指揮的進退兩難境地。所以在突發事件發生時，必定是無備而有患，從指揮機構開始就為突發事件的處置埋下了病根。

其次，各單位的應急組織機構常常都形同虛設。發生突發事件的概率一般相對較小，一旦發生其負面影響很大、造成的后果非常嚴重的事件，領導也只有在突發事件發生時才會意識到應急管理和處置的重要性［4］。由于缺乏對突發事件應急處置的經驗和培訓，突發事件發生時處置能力捉襟見肘，指揮時雜亂無章的亂象成為了必然。由于這些客觀因素的存在，導致了各級基層應急辦的處境十分尷尬。因此各級單位必須落實好應急管理的日常辦事機構，只有明確日常工作，才能有效處置突發事件。特別是處于生產一線，與安全生產工作為伴的基層單位，應急管理的日常工作就顯得更為重要。

應急辦的工作首先是要把應急體系建設規劃列入到公司整體規劃中，通過規劃來支撐整個應急體系建設。規劃中要有具體的項目，要明確落實項目的具體部門和時間。應急辦要跟蹤各項目在規劃實施過程中立項的進度，參與項目評審。建立行之有效的規劃就給應急辦建立了應急管理工作的“尚方寶劍”，也就解決了工作開展中“人、財、物”的基本保障。其次，應急辦在日常工作中應建立、完善各類應急管理制度，與各相關單位建立聯絡，維護好各級的應急物資、設備。突發事件發生時，對各類應急資源（人力、物力等）提供聯絡、協調工作。應急辦是應急處置領導機構的參謀，而非領導機構，所以如要想切實做好突發事件應對，各單位就應該真正樹立“養兵千日用兵一時”的應急理念，做到政策扶持，資金、機構、人員落實到位，切實做好應急管理的日常工作，抓好針對各級特別是針對領導層的應急管理宣傳，形成上下統抓、日常與應急相結合的氛圍，做到有備而無患。

2 推行預防與應急相結合及預防為主的管理理念

“安全第一，預防為主，綜合治理”的安全生產方針表明，安全事故是可以通過綜合治理來提前預防的。同樣，突發事件也是可以通過應急全過程的管理，采取相應預防措施來達到應急的最終目的——即不發生安全事故。為實現這一目的，必須實行預防與應急相結合［5］，積極構建應急處置場景，防患于未然。縱觀各類在當時留下印痕的重大突發事件，誘因可能千差萬別，但其特點都是發生概率小、破壞能力強、波及范圍廣、處理難度大等。發生突發事件的概率可能很小，經歷者更是寥寥無幾，但這樣的事件一旦發生將導致無

法挽回的損失。特別是在城市軌道交通建設過程中，雖然工程建設涉及到的重大風險很多，但發生像杭州地鐵坍塌事故的概率畢竟很小，所以我們不可能都經歷過這樣的突發事件后，再返回來根據親身經歷來制定應急預案及應急處置措施。借鑒他人的經驗來完善自身的不足是必不可缺的途徑。在城市軌道交通建設過程中需要根據工程建設特點，合理構建應急場景，模擬突發事件的發生，做好突發事件應急處置的準備。

設置應急場景是基于普遍規律和特點要素的全過程、全方位、全景式的系統描述，涵蓋了從突發事件預防與預警、評估研判、應急響應、保護疏散、醫學救治、清理現場、調查防控、恢復重建等全過程。場景設置和應急預案重在不能做什么，并尋找突發事件發生時日常管理與應急處置的差距。應不斷縮小這些差距，改進不足，實現科學處置突發事件的目的，從而總結提高達到預防的目的［6］。

3 全過程應急管理與資源整合及協調聯動

應急管理是系統工程，其中涵蓋了突發事件的事前、事發、事中、事后4個階段的全過程，表現為突發事件的預防、預警、發生和善后。應急管理可相應地分為突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建4個過程（見圖2）。

圖2 應急救援聯動構成關系

因此，要做好應急管理工作，必須要整合各種資源，協調聯動。整合資源首先是應急機構人員的整合。各級管理機構，包括監管單位、建設單位、施工單位，都必須根據各自特點建立健全應急救援機構（見圖3），樹立“平時小的不支出應急時就會造成大浪費，平時看似小支出應急時就會不浪費”的觀念，設立專門的應急管理人員，確保應急事務有專人管；其次，搞好應急隊伍建設，確保應急作戰能力提升，做到招之能戰，戰則必勝。特別是要做好城市軌道交通建設領域各工程實施的主體——施工單位的應急隊伍能力建設的提升。在突發事件發生時，前期責任單位的應急處置和救援就顯得尤為重要。做好了前期應急處置工作，可大大減小突發事件發生的后果和次生災害的發生。

圖3 應急救援指揮機構圖

城市軌道交通建設是一項“超級工程”，有超前的設計思路、高昂的盾構設備，科技含量高、技術創新強。面對這樣的復雜工程中存在的風險，必須建立更為行之有效的手段來應對。因此，建立城市軌道交通施工應急救援及風險監控信息平臺也就顯得尤為重要。這一平臺主要運用語音調度、視頻傳輸、GIS（地理信息系統）應用，來解決突發事件中的指揮協調、視頻會商、輔助研判、物資調集等重要工作。

例如2013年10月，西安地鐵3號線太白南路—科技路暗挖區間由于自來水管爆裂造成路面塌方，日巡查人員在巡查中發現事故苗頭，即在事故發生初期現場緊急啟動應急預案，及時通知4個暗挖

作業面的19名工人及時撤離；同時，迅速通知項目部封鎖路面，實行交通管制。此次塌方面積雖較大，但由于前期處置及時，未造成施工人員及行人傷亡。事故發生后，西安地鐵公司領導及各部門及時到達現場，組成現場搶險指揮中心；安質處組織技術處、工程處、設計部門、項目部、監理等有經驗人員，進入已初支的洞內進行了判斷性觀察：洞內未發現初支裂縫，但支撐立壁有明顯滲水。由此初步判斷，洞內初支是穩定的，僅由于自來水及水壓造成全斷面砂層的掌子面通透坍塌。此情況及時向指揮中心作了反饋。市領導聽取了專家意見并經簡短討論后，及時協調自來水公司在關閉水閥門的基礎上拿出改管方案，同時確保第二天天亮前向市民供水；市交警支隊派警員進行道路管制；市政局進行混合料回填，天亮前交兩個車道于交通；地鐵公司總體協調。同時地鐵公司指揮中心指揮，安質處總協調，組織工程處、安質處其他人員檢查在建線路的類似情況，嚴防出現同類事故；工程處組織項目部人力全程配合交警及市政局、監理部督促項目部執行；辦公室組織接待媒體；技術處組織設計院總體設計、工點設計及專家研究回填后的加固方案；財務處組織保險咨詢公司現場勘查及向保險公司報案。本次突發事件因準備充分，指揮協調得當，資源整合比較到位，現場處置條理清晰、有序，最后達到了預控的目的。

應急物資是應急救援的保障。各施工單位的應急物資往往能夠應對一般的突發事件，但如發生重大或之前不能預測的風險，應急物資就會捉襟見肘。所以，各施工單位之間的應急物資資源共享、統一調配就十分必要。突發事件發生后，科學應對是關鍵，組建專家庫以提供技術支撐和合理化建議往往能起到有效的效果。整合城市軌道交通建設專家資源，發揮其在突發事件的信息研判［7］、決策咨詢、專業救援、事故評估等方面的作用，可提高應對風險的能力。建立健全突發事件預警監測系統，發揮第三方專業監測的優勢，做好突發事件預警的提前量，整合各施工主體單位的自身優勢，加強隱患排查與治理及日巡查工作，能大大減少各類突發事件的發生，減少人員傷亡和經濟損失。

4 有效的應急預案編制及應急演練

通過應急管理現狀的調研與探討，發現目前我國的應急管理似乎進入到發展的一個瓶頸：各地均建立了一案三制［8］，但當實際突發事件發生時，往往存在實際處置與應急預案相差甚遠的現狀，應急處置基本上處于混亂狀態。從一定程度上說，應急預案是開展應急管理工作的基礎，是應對突發事件的重要平臺，有了應急預案就能做到臨危不亂。但目前，各單位編制的應急預案，普遍存在照搬照抄的現象，往往是由單個或幾個工作人員閉門造車、小范圍擬訂，草草了事；編制的應急預案普遍存在體系不完善、要素不全、操作性不強，與相關應急預案不銜接，缺乏科學性、針對性、可行性等問題［9］。只有編制出切實可行、符合施工現場環境的應急預案，才能保證突發事件一旦發生時，有據可依。而做好預案的操作手冊，并建立可操作、可視化、可參考、可量化和可快捷查詢的數字化應急預案，才能使得各部門各系統間行動有序，快速高效地處置，最大限度減少損失，確保人民生命財產安全。

應提倡現場場景預設法，結合施工現場的最不利環境和因素，模擬復雜突發事件的發生，以應急演練的形式反推應急預案該如何來編，應急管理如何才能做到位。以真正突發事件發生時各相關部門、單位應該做什么來進行應急演練，重在程序。“險情”出現時，應視險情危害、影響的大小，分級及時上報應急信息，充分發揮應急資源共享優勢，爭取在最短的時間內實現搶險資源的最優化。在事故現場，對內嚴禁貿然施救，技術小組（可由建設單位、設計單位、監理單位、施工單位、管線產權單位等技術負責人組成），在確保安全的情況下進入現場勘查，提出臨時加固方案；如出現重大地質方面的險情，應上報應急專家組，群策群力，防止次生災害發生。對外，由協調小組視情況協助交警部門采取封鎖交通、疏散周邊群眾等措施，保證場地外的安全；搶險小組應根據現場應急指揮部確定的搶險方案有序進行實施；宣傳報道組（由市級宣傳部門、建設單位辦公室、施工單位書記等）妥善安排接待新聞媒體，統一口徑，及時將突發事件情況及現場救援情況經應急指揮部審核后由專人統一發布；財務部門及時聯系保險經紀公司，保險公司現場取證，保證損失的最小化。同時，建設單位工程管理部門應組織相關人員立即對地鐵建設范圍內的同類情況進行排查，防止同類事故發生。這些工作的目的是實現以應急演練為抓手，對各級應急管理職責、應急預案、應急處置以應急演練的形式加以明確化、模塊化，從而實現實際突發事件發生時應急處置的程序化和規范化。做好突發事件的應急處置，杜絕安全事故的發生，應涵蓋到施工的全過程。

對于現場出現的突發狀況，最早發現的工作人員的應急處置至關重要。這就要求城市軌道交通工程建設單位在做好大型應急演練的同時，更要做好對施工人員日常應急處置方案或措施的培訓。實踐證明，針對各項施工內容，加強對一線作業人員的培訓，編制簡單易行的風險控制手冊，使其掌握幾條關鍵的應急處置措施，能大大減小突發事件發生的概率和事故的損失。只有把應急管理工作與日常管理工作相結合，做好日常管理工作，實現應急管理的日常化，把應急演練推向“從演到練，從練到戰”，最終達到無安全事故發生的應急管理最高境界。

5 結語

筆者參與過多次城市軌道交通建設工程應急演練和現場應急搶險處置險情、應急救援行動，深刻認識到：針對目前全國城市軌道發展現狀，只有按照應急管理“以預防為主，預防與應急相結合”的思路，推行突發事件預警有效化，應急處置程序模塊化，應急管理日常化、過程化，在明確定位各級應急指揮機構功能的前提下，重點構建“以預防為主，預防與應急相結合”的理念，編制有效的應急預案，做好應急演練，提高各層安全管理機構和監管人員的憂患意識，在應急處置全過程中整合資源、協調聯動，才能防患于未然。

［1］ 顧林生，國外基層災害應急管理的機制評析［J］.中國減災，2007（6）：19.

［2］ 高小平.中國特色應急管理體系建設的成就和發展［J］.中國行政管理，2008（11）：48.

［3］ 盧文剛.城市地鐵突發公共事件應急管理研究——基于復雜系統理論視角［J］.城市發展研究，2011（4）：14.

［4］ 桂維民.應急決策論［M］.北京：中共中央黨校出版社，2009.

［5］ 鐘開斌.一案三制中國應急管理體系的基本框架［J］.南京社會科學，2009（11）：28.

Emergency Management of Urban Rail Transit Engineering

He Nongnong

The importance to strengthen the present emergency management against chaotic phenomena through the“Black Swan Event”is introduced，the concept of prevention first，combination of prevention and emergency plan second for daily emergency management and whole process management is put forward.With early preparation for the emergency，the integration of resources，coordinated action and the edition of effective emergency plan for the whole process will finally achieve the ultimate goal of zero safety accident in metro.

urban rail transit project；emergency management；prevention first；whole process；effective emergencyAuthor'saddressSafety Quality Supervison Department of Xi'an Undergroup Railway Linited Liability Company，710018，Xi'an，China

TU 71

2013-12-13）