美國對華高技術(shù)產(chǎn)品出口管制問題初探

張可

摘要：美國對華高技術(shù)出口管制一直是中美貿(mào)易關(guān)系中的焦點問題，奧巴馬執(zhí)政以來也并未改變對華一貫的歧視性做法。美國的出口管制政策阻礙了中美高技術(shù)產(chǎn)品貿(mào)易的發(fā)展，在相當程度上加劇了美國對華貿(mào)易逆差，損害了雙方的經(jīng)濟利益。對此，我們要積極努力打開瓶頸，提高自主研發(fā)能力，利用外交渠道和民間交流積極與美方協(xié)商，運用最惠國待遇原則維護貿(mào)易權(quán)益，還要加強自身出口管制體系建設。

關(guān)鍵詞：高技術(shù)產(chǎn)品；出口管制；中美高技術(shù)貿(mào)易

中圖分類號：D87 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）02-0005-02

一、 美國對華高技術(shù)產(chǎn)品出口管制情況概述

出口管制是美國政府維護其國家安全及高技術(shù)領(lǐng)先地位的基本國策。美國的出口管制是一整套體系，主要基于1979年國會通過的《出口管理法案》，管制的重點物項是軍品、軍民兩用品和技術(shù)，并制訂了兩份詳細的清單，分別由國防部依據(jù)《國際武器貿(mào)易條例》和商務部依據(jù)《出口管理條例》實施管理。此外，當高技術(shù)出口涉及具體領(lǐng)域時，美國其他部門也會參與到管制決策中來。純軍用品的管制清單內(nèi)容比較單一，軍民兩用品清單主要包括10個大類：核材料、設施與設備；材料、化學、微生物、生化毒素；材料處理技術(shù)；電子技術(shù)；計算機技術(shù)；通訊與信息安全技術(shù)；傳感與激光技術(shù)；導航或航天技術(shù)海洋探測技術(shù)；推進系統(tǒng)、空間探測技術(shù)及相關(guān)設備。[1]根據(jù)《出口管理條例》的規(guī)定，以上管制清單內(nèi)的產(chǎn)品或技術(shù)出口都要事先向商務部申請出口許可證。在1977年以前，美出口管制僅限于美有管轄權(quán)的商品和技術(shù)出口。但在1977年國會修改《出口管理法》之后，出口管理擴大到所有由美國管轄下的人所出口的任何貨物和技術(shù)。即行使域外管轄權(quán)，對美國公司在海外的子公司的產(chǎn)品或技術(shù)均實行出口監(jiān)督與管理。

自新中國成立以來，美國就單獨或者操縱“巴統(tǒng)”對華進行封鎖、禁運和出口管制。雖然從中美建交開始，美國從自身政治和經(jīng)濟利益考慮，有過放寬對華出口管制的努力，使中國由“敵國”變?yōu)椤胺菙硣蹦酥痢坝押玫姆敲藝?，但美國在冷?zhàn)思維下一貫的對華的歧視性看法并沒有真正改變。2007年6月19日美國對華高技術(shù)出口管制新政策開始對“可能促進中國軍事現(xiàn)代化”的一些限制出口產(chǎn)品實行許可證制度。以往不受出口限制的、軍民兩用的部分高科技產(chǎn)品也進入限制列表。

2008年金融危機重創(chuàng)美國經(jīng)濟后，美國政府為開拓國際市場實現(xiàn)“出口倍增”，于2010年將出口管制改革提上了日程，放松對一些非敏感技術(shù)的出口管制并簡化程序。[2]但事實上，長期以來，盡管美國政府一直口頭上承諾要在改革中放松對華技術(shù)出口管制，但卻從未予以落實。中國商務部部長陳德銘曾經(jīng)把美國這種行為描述為“只聞樓響，不見人下來”。2011年6月美國公布《戰(zhàn)略貿(mào)易許可例外規(guī)定》，這項被稱作“美國出口管制體系改革重要一步”的規(guī)定將中國排除在44個可享受貿(mào)易便利措施的國家和地區(qū)之外。2012年3月，美國駐華大使駱家輝在上海表示，美國已經(jīng)準備將46項技術(shù)出口到中國，其中一些不需要執(zhí)照。當時清華大學中美關(guān)系研究中心高級研究員周世儉認為，這46項產(chǎn)口是相對低端的產(chǎn)品，而且也要逐案審查，所以根本談不上是放寬。2013年1月，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《2013財年國防授權(quán)法案》，放寬了衛(wèi)星及相關(guān)物項出口管制，但對中國仍保持嚴控，不僅禁止對華出口、再出口或轉(zhuǎn)移，而且也不允許在中國發(fā)射。中國社會科學院美國所副所長倪峰認為，以前，在中美雙方貿(mào)易比較互補的階段，對華出口還不是一件太敏感的事情，但是現(xiàn)在中美雙方的競爭性日益增強，因此美國小心敏感也是必然的。[3]從以上一系列情況可以看出，美國對中國的管制仍然在短時期內(nèi)不會放松，中美高技術(shù)貿(mào)易進一步發(fā)展的前景仍不容樂觀。

二、美國對華高技術(shù)產(chǎn)品出口管制對中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系影響

（一）阻礙了中美高技術(shù)貿(mào)易發(fā)展

隨著中國生產(chǎn)力水平的提高和消費結(jié)構(gòu)的升級，對高技術(shù)產(chǎn)品的需求會持續(xù)增長。而且中國正處于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)的過程中，包括推進重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，促進中小企業(yè)發(fā)展，加快發(fā)展服務業(yè)，節(jié)能減排，區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等等。美國的成熟高技術(shù)和產(chǎn)品可以在這些方面大有作為，市場潛力巨大。從數(shù)字上看，中國進口高技術(shù)產(chǎn)品額近十年從560億美元增至4630億美元，年均增幅23.5%，但從美國進口高技術(shù)產(chǎn)品額卻不斷減少。2001年，在中國進口的高新技術(shù)產(chǎn)品中，18.3%來自美國，而到了2011年，這一比例迅速下滑至6.3%。[4]這正是因為美國對華出口管制政策和復雜的程序使美國企業(yè)喪失了貿(mào)易機會，使中美技術(shù)貿(mào)易難以得到充分發(fā)展，這一問題對中美雙方的危害都是不容忽視的。一方面使美國企業(yè)難以開拓海外市場分攤研發(fā)成本，最終削弱了整個產(chǎn)業(yè)的全球競爭力；另一方面也直接對技術(shù)水平相對落后的中國企業(yè)引進技術(shù)造成了很大的困難，對中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的跨躍式發(fā)展和國防現(xiàn)代化的實現(xiàn)產(chǎn)生了消極的影響?？傊?，自1949年美國開始實施出口管制以來，經(jīng)過了六十多年的歷史變遷，國際上的政治和經(jīng)濟背景已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，這一政策早就和時代的發(fā)展不相適應，違背了經(jīng)濟全球化和技術(shù)全球擴散的規(guī)律，是一項“損人不利己”的政策。

（二）加劇了美國對外貿(mào)易逆差

對于中美貿(mào)易失衡問題，美國政府主流觀點偏執(zhí)地認為是源于人民幣的低估和低價傾銷。然而美國的對華高科技產(chǎn)品出口限制阻礙了中國引進先進的民用技術(shù)，這才是導致美國對華貿(mào)易逆差不斷擴大的重要原因。除了飛機等少數(shù)大宗產(chǎn)品之外，中國可以從美國進口的商品實在有限，從而造成了中美貿(mào)易中一種反比較優(yōu)勢現(xiàn)象。按照一般貿(mào)易理論，美國作為一個技術(shù)資源豐富、生產(chǎn)力水平高的國家，本應在高技術(shù)產(chǎn)品出口上占有優(yōu)勢，并可長期保持貿(mào)易順差。但美國對中國技術(shù)貿(mào)易逆差卻逐年擴大。從表1-1看出，2002-2011 年，美對中高技術(shù)產(chǎn)品貿(mào)易逆差幾乎增長了10倍，占中美貿(mào)易總逆差近一半的份額。出口方面的原因主要是我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)以加工貿(mào)易方式為主，對國外電子制造商產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接；而進口方面的原因，則是美國違背國際貿(mào)易分工比較優(yōu)勢原理，對中國采取遏制政策，進行歧視性技術(shù)出口管制。[5]

三、打開美國放寬對華出口管制瓶頸的思路

（一）提高高技術(shù)產(chǎn)品自主研發(fā)能力

加快提高自身的技術(shù)水平和研發(fā)能力是在放松管制斗爭中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因為如果我國高技術(shù)競爭力上升，美國的出口管制所帶來的安全收益和經(jīng)濟利益會非常小，而管制對其美國企業(yè)造成的損失又很大，收益大于成本，那么美國就會根據(jù)情況放松對我國的出口管制，削弱對我國的不利影響。因此我們要大力加強我國的科技創(chuàng)新力度，加大投入扶持高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，高度重視科技人才培養(yǎng)，推動產(chǎn)學研聯(lián)合開發(fā)實用高科技技術(shù)。此外，我們還要積極與其他第三國如歐洲國家、日本合作共同研究前沿尖端技術(shù)，加強國際間多邊合作，提高我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)競爭力，在出口管制斗爭中爭取主動權(quán)。

（二）利用多種外交渠道積極與美協(xié)商

我國政府應積極通過外交途徑敦促美國政府放寬出口管制，促進美國高新技術(shù)產(chǎn)品出口，盡可能地把它與政治和安全問題區(qū)分開來。要積極開展兩國的溝通與交流，充分利用好中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話、中美商貿(mào)聯(lián)合委員會和中美高技術(shù)與戰(zhàn)略貿(mào)易研討會等成功的對話機制和平臺，主動做好美國商務部、國務院、國會、國防部等負責制定出口管制政策部門的工作，增進相互間的了解和信任。其中，中美兩國戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話機制，是兩國互信、合作、加深了解的重要平臺。在2013年7月結(jié)束的第五次中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話中，美方承諾在出口管制體系改革過程中給予中國公平待遇，認真考慮中方關(guān)切。所以，中方應抓住這一有利時機，通過溝通與協(xié)商，敦促美方提出時間路線圖，盡快將對話成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，建立互利共贏的貿(mào)易關(guān)系，盡最大努力維護中國的利益。

（三）加強與美國企業(yè)和民間組織的交流合作

鑒于中國經(jīng)濟發(fā)展所帶來的巨大商機，美國企業(yè)界希望擴大與中國的經(jīng)貿(mào)合作。利用美國企業(yè)和民間組織向政府施加壓力，對于緩解美國對中國高技術(shù)出口管制也是非常重要的，因為美國大企業(yè)和行業(yè)協(xié)會等利益集團對出口管制政策的制定有很大的影響作用。2012年2月美國《華爾街日報》報道，行業(yè)貿(mào)易組織“航空航天工業(yè)協(xié)會”正越來越強烈地要求對美國政府出口管制政策做出改變，該協(xié)會指出20世紀90年代末以來，美國對商業(yè)衛(wèi)星的出口管制已經(jīng)導致美國減少了2.7萬個工作機會，并為航空航天公司帶來210億美元的銷售額損失。對美國衛(wèi)星產(chǎn)品的出口管制限制了自己同歐洲與其它國外衛(wèi)星制造商競爭以獲取商業(yè)訂單的能力，還促使很多國家走上自主開發(fā)和創(chuàng)新的道路。美國政府經(jīng)考量后于2013年04月宣布放松對部分航空與航天工業(yè)項目出口的管制，商務部的出口審批流程也更加靈活，以期消除本國企業(yè)競爭劣勢。這次出口管制政策的調(diào)整是總統(tǒng)奧巴馬2009年宣布著手改革以來第一次得到落實，反映了利益集團已成為影響政府決策不可忽視的一支力量，因此我們要加強與美國企業(yè)和民間組織的交流合作，努力打開互利共贏的局面。

（四）利用最惠國待遇原則維護貿(mào)易權(quán)益

中國可以充分利用國際多邊貿(mào)易協(xié)定和國際組織的相關(guān)規(guī)定維護自己的貿(mào)易權(quán)益。世界貿(mào)易組織反對出于外交目的而對一個國家的進出口實行限制或歧視。美國對中國高技術(shù)產(chǎn)品出口管制中的有些條例違反了WTO中最惠國待遇原則，我們有必要借助這一原則來質(zhì)疑美國對華高技術(shù)產(chǎn)品出口管制的非法性。我們也可以借助聯(lián)合國這一反制裁平臺，爭取聯(lián)合其他發(fā)達國家，突破美國對中國的出口管制。

（五）做好自身出口管制體系建設工作

第一，我國需要加大出口管制法律法規(guī)的貫徹落實力度，建立具有中國特色又與國際接軌的出口管制體系，以維護我國國家安全和社會公共利益，履行合理的防擴散國際義務，減輕美方對我國可能將進口產(chǎn)品轉(zhuǎn)讓至第三國的擔心。第二，改變技術(shù)引進方式，以更靈活的做法應對美國冗長繁雜的出口管制措施。如運用以租代購的方式或適當減少某些附加設備等方式引進某些急需的先進技術(shù)設備，這樣可以在短時間內(nèi)滿足中國對該項技術(shù)的需求，又可以巧妙地越過美國對華設置的出口障礙。[6]第三，我們要加強對美國出口管制政策的研究，了解美國各相關(guān)機構(gòu)在美國出口管制中的職責和作用，熟悉美國出口管制相關(guān)的各項制度和清單變化，尋找打破美國對我國高技術(shù)管制的突破點，并及時采取相應的對策。

參考文獻：

[1] 程 慧.出口管制系列之一美國出口管制改革與中美高科技貿(mào)易[J].經(jīng)濟，2012（4）：81-83.

[2] 張 穎.略論美國出口管制與中美高技術(shù)產(chǎn)品貿(mào)易的反比較優(yōu)勢現(xiàn)象分析[J].現(xiàn)代財經(jīng)，2010（12）：37-42.

[3] 李艷杰.“美國式承諾”：對華高科技出口“松綁”效果待查[BE/OL].和訊網(wǎng).2013-7-15/13-06-30.

[4] 新華網(wǎng).美國對華高新技術(shù)產(chǎn)品出口優(yōu)勢不再[BE/OL]. 新華網(wǎng)，12-11-16/13-06-30.

[5] 張茉楠.美國“出口管制”是作繭自縛[J].經(jīng)濟，2012（6）：51-52.

[6] 侯 坤.中美貿(mào)易失衡中美國出口管制的影響分析中國市場[J].2012（12）：97-99.

[責任編輯：金永紅]