略論城市化進程與城市財政的關系

徐義夫

摘要：財政助推城市化進程需要注意以下幾個問題：推進城市化不能等同于加強城市市政建設；推進城市化要處理好市場與政府的關系；建立健全財權、財力與事權相匹配的財政體制；建立健全多元化的城市投融資機制；逐步建立城鄉統一的社會保障體系；處理好城市化、工業化與生態環境的可持續發展；充分發揮城市政府財政職能與作用

關鍵詞：城市化；進程；財政

中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）02-0061-01

一、城市化與城市財政的一般關系

城市化與城市財政的一般關系可以概括為：城市化會給城市財政帶來更多的財政收入，同時為加快城市化進程城市財政需要提供更多的財力保障。

城市財政的主要任務包括城市的建設與維護；城市各項社會事業的發展；保障城市居民生活水平的不斷提高。城市硬件環境和基礎設施的建設水平與維護狀況，直接關系到城市一切生產與生活的進行。同時，城市規劃目標的實現，也是城市政府的職責所在，它需要城市財政提供財力給予保障。

隨著人均GNP的提高，政府收入占GDP的比重與工業產出占GDP的比重以及城市化率的變化趨勢具有一致性，即工業化水平越高，城市化水平越高，政府收入也越高。這是因為，工業部門對稅收的貢獻一般比農業部門要高。當今，絕大多數國家都是混合經濟。在混合經濟中，政府提供相當數量的產品和服務并管理私人經濟活動，政府支出通常占國內生產總值的25% ～50%。從時間序列數據來看，一般隨著人均GDP的提高，工業化水平提高，進一步拉動城市化率提高，同時政府支出的規模和比重也在逐漸加大。

二、城市化引發的城市公共產品需求

（一）人口規模擴大對城市公共產品需求的影響

城市公共產品供給規模同城市人口規模之間的聯系決定了城市公共產品供給是一個動態的過程，城市政府在提供公共產品時，應首先考慮人口因素對城市公共產品的影響。城市化導致的人口規模擴大，城市居民對社會公共產品需求增加。當城市化導致一個地區人口規模迅速擴大的情況下，該地區居民轄區內準公共產品在消費上出現擁擠，原有公共產品的人均消費數量和質量就會下降，進而感到公共產品提供不足，于是對這種公共產品的需求就會增加，這就需要增加這種公共產品的供給。

（二）城市化與工業化的互動對城市公共產品需求的影響

從城市化的生成機制和本質來審視，城市化與經濟發展密切相關，城市化水平歸根到底取決于工業化，早期的城市化動力主要來自工業化。工業化是城市化的主要動力源，對工業而言，它需要城市功能的服務、需要大規模的基礎設施來支持、需要大量的勞動力、需要產業的集聚效應。隨著工業化的不斷發展，要求發揮地方公共產品（如公共交通、投資環境）的作用，為工業化的發展提供支持與保障。同時，原有公共產品難以滿足工業化和城市化發展的需要，公共產品需求量進一步擴大（管強，2003）。

（三）城市居民生活水平與質量的提高對城市公共產品的影響

隨著地區經濟發展，人們生活質量的改善，許多方面依賴于公共服務提供的程度，人們對于其能滿足自身非基本需要的公共產品的需求將迅速增加。19世紀80年代，阿道夫·瓦格納（Adolph Wagner）提出了“公共支出增長法則”，認為現代工業社會的發展，將會導致“對社會進步政治壓力”的增大和在工業經營方面因“社會考慮”而需求增加公共產品的供給。因此，可以預料公共經濟部門將持續膨脹。美國1890年公共支出占GNP的6%，到1990年上升到35%，對比公共部門的相對規模增長了6倍?？梢?，從一個較長時期來看，瓦格納法則已得到證實（馬斯格雷夫，2003）。從歷史順序上看，人均收入的上升記載了從農業與低收入狀態到工業與高收入狀態的經濟發展進程。在這個發展進程中，馬斯格雷夫（2003）認為，城市化的進程和由此所致的擁擠現象已經提高了對基礎設施和公共服務的需求。這類需求期待增加公共產品與公共服務的供應，而在經濟社會是較為自給自足的農業的條件下，這類需求并不存在。

（四）城市化進程中產生的新公共產品需求

城市公共產品是指在城市范圍內以城市財政為供給主體，被全體市民享用并具有一般公共產品特征的、城市生存和發展的不可或缺的產品。發展中國家在結構轉換過程中，特別是工業化與城市化的初期和中期，一般相伴著生態環境和收入分配的惡化。這就導致除了對原有公共產品的需求不斷增加外，還引致新的公共產品需求。比較典型的是環境保護、對弱勢群體的關懷與保障。

三、城市化對農村公共服務的需求

經濟學家張培剛（1945）、庫茲涅茨（1961）、加塔克（SubrataGhatak）和英格森（Ken Ingersent）（1984）等把經濟增長中的農業貢獻歸納為產品貢獻、市場貢獻、要素貢獻和外匯貢獻。而且城市化進程的階段論表明，在城市化的初期，城市化的推動力主要源于農業部門的剩余。在城市化的中期，工業化成為城市化的核心推動力，此階段若農業部門的發展受到制約，則會形成工業化與城市化的“瓶頸”。迅速的結構轉換，要求農業部門既提供充足的產品貢獻，保證城市人口的迅速增長對食品的需求，以及工業化發展對原料的需求；同時，又要求農業部門提供市場貢獻，以擴大內需，促進城鄉協調發展。一般在此階段，農村基礎設施落后是制約發展中國家農業生產的主要因素，這主要是由于農村基礎設施滯后于直接生產活動的發展。

此外，工業化、城市化發展進入中期階段以后，隨著產業結構的轉換與升級，工業和城市部門對勞動力的素質要求提高，進一步引致農村教育與農村衛生的公共服務需求。工業化、城市化的迅速推進，帶來收入分配差距的迅速擴大，城鄉發展差距進一步擴大，要求建立農村社會保障體系，以保護和關懷弱質群體。

四、財政助推城市化進程需要注意的幾個問題

（一）推進城市化不能等同于加強城市市政建設

城市市政建設是城市化的重要組成部分，但城市化還有許多城市市政建設不能涵蓋的內容。近年來我國一些城市盲目建設大廣場、大馬路等形象工程。這些建設工程的資金如果來自財政資金，會在既定的財政支出規模內，直接擠壓公共服務的支出，間接影響擴大消費需求。

（二）推進城市化要處理好市場與政府的關系

城市化從根本上說是經濟發展和就業增加的結果，具有自己的發展規律，不能完全以政府的意志為轉移。因此在推進城市化中，要正確處理市場與政府的關系。城市政府在推進城市化過程中，既要積極，更要尊重經濟社會發展規律和城市化發展的一般規律。

（三）建立健全財權、財力與事權相匹配的財政體制

從目前來看，我國城市政府財權、財力與其履行的公共服務事權不對稱，缺乏穩定的、能隨人口增加而增長的財政資金渠道，是城市政府不愿意接受農民進城落戶的重要原因。因此要從城市化角度設計財稅體制，建立財權、財力與事權相匹配的財政體制。適當提高財政收入中市縣財政的分成比例。中央對地方財政的轉移支付額度中的一部分應與城市吸收農村人口的數量掛釣，形成一種聯動機制與長效機制。

（四）建立健全多元化的城市投融資機制

從市場經濟運行角度，要打破城市政府對城市基礎設施建設與運營的壟斷，開放城市基礎設施的建設市場和運營市場。建立健全公開招標、合同約束、授權經營的政府特許經營制度。改變目前我國城市基礎設施建設主要依靠財政性資金的狀況，逐步形成多元化的城市投融資機制。減少城市財政資金的壓力，將財政資金更多地用于純公共產品與服務的提供。

（五）逐步建立城鄉統一的社會保障體系

現行的城鄉二元社會保障制度，制約了城市化的進程。要通過逐步建立城鄉統一的社會保障體系來消除制約城市化進程的這一主要障礙。按先城市、后農村的原則，開征社會保障稅。將現行城鎮居民享受的社會保障擴大覆蓋進城務工的農村人口，并最終建立全國統一的覆蓋城鄉、個人賬戶隨本人流動的社會保障體系。

（六）處理好城市化、工業化與生態環境的可持續發展

城市化進程中工業化是其重要組成部分，只有在實現工業化的同時，才能使更多的農民從農村走出來，參與工業生產，改善生活水平。但在工業化的進程中，往往伴隨著對生態環境的破壞，進而導致城市乃至農村的生活環境惡化。因此，政府及其財政必須運用稅費手段如開征環境稅用以保持生態平衡，創造人與自然和諧發展的條件。

（七）充分發揮城市政府財政職能與作用

首先確立提供城市公共產品和服務（城市公共產品與服務是指在城市范圍內主要以城市政府及其財政為供給主體，被全體市民享用并具有一般公共產品特征的城市生存和發展不可或缺的產品與服務）是城市政府財政的基本職責，城市政府財政必須將滿足區域內公共產品與服務視為自身的第一要務；其次城市政府財政要調節本地區的收入分配，以促進社會公平。

[責任編輯：文 筠]