韓國創新體系的典型特征及啟示

◎ 文/王海燕 梁洪力

韓國創新體系的典型特征及啟示

◎ 文/王海燕 梁洪力

韓國是目前世界上少數幾個從技術追趕成功實現技術領先的國家之一，其創新體系具有非常鮮明的特征。同時，亞洲金融危機以后，尤其是進入21世紀以來，韓國政府通過一系列的管理體制改革與創新政策調整，很快躋身于創新型國家行列，為我國創新體系建設提供了重要的經驗借鑒和啟示。

韓國創新體系的典型特征

1.政府在國家創新體系建設中發揮關鍵作用

作為新興工業化國家，韓國創新體系的發展與美國和歐洲等發達國家相比具有很大差別，經歷了“引進-吸收-自主創新”三個重要階段。在此過程中韓國政府發揮了舉足輕重的作用，具體體現在3個方面：

（1）不斷調整與改革科技管理體制以適應國家科技經濟發展需求。韓國創新體系構建過程中，其科技管理體制經歷了多次重大調整與改革。雖然難以簡單地對這些調整與改革進行優劣評判，但它們都以更好地滿足國家戰略需求為導向。如20世紀90年代初，為加強政府的宏觀管理，科技處升格為科技部；21世紀初，為了實現由跟蹤模仿向自主創新的戰略轉變，科技部升格至副總理級，科技部部長的排位僅次于財政經濟副總理和教育副總理；全球金融危機以來，為通過科技創新實現經濟增長和提高人民生活質量，政府曾將科技部與教育部結合，設立教育科學技術部，與知識經濟部一起成為韓國兩大科技主管機構，兩部門的研發經費占政府總研發預算的63.7%；2013年，為實現面向未來的“創新經濟”發展目標，政府將科技管理機構地位提升到歷史最高層次，并將科技部門從教育科技部單獨列出，設立未來創造科學部，在韓國政府部門中排名第2，僅次于由副總理領導的企劃財政部。可以看出，韓國的科技管理體制屬于集中協調型，政府對經濟和科技的干預程度很高，科技管理部門級別不斷提升表明政府越來越重視科技對經濟社會發展的促進作用。

（2）制定科技創新戰略、政策和法規推動創新體系建設。韓國創新體系構建過程中的每個重要階段，政府均擁有相應的戰略和政策支持。自20世紀60年代以來，韓國政府先后頒布了《技術引進促進法》、《科學技術振興法》、《科學家教育法》、《技術開發促進法》、《特定機構育成法》、《技術評估法》等一系列與科技創新有關的法律；2001年頒布了《科技框架法》，其中包含29種涵蓋了科技發展的政策規定，為國家創新體系構建提供了有力的法律保障；20世紀80年代以來，相繼出臺《尖端產業發展五年計劃》、《科學技術政策宣言》（G7計劃）、《科學技術基本計劃》、《創造科學技術領域就業機會計劃》、《研究成果管理基本計劃》、《國家研究開發事業成果評價及成果管理法》、《關于國家研發事業中確保研究倫理及真實性的準則》等一系列政策，使“科技立國”的戰略更加深入人心。近年來，韓國為實現從追趕者向領先者的轉變，通過和實施了多項創新計劃，如2013年6月公布的《創造型經濟落實計劃——營造創造型經濟生態系統的方案》，旨在將國民創意與科技和信息通信技術相結合，創造新產業和新市場，鼓勵國民創業，提供優質就業機會；2013年12月公布的《第六次產業技術創新計劃（2014-2018年）》，旨在打造產業技術生態系統的良性循環，使韓國邁入先進產業強國行列。

（3）以立法形式推動“產學研”合作與互動。20世紀90年代以前，韓國企業傾向于與財閥內企業或發達國家企業進行合作，而與財閥外的企業、大學和政府研究機構的合作并不充分。韓國政府認為要增強“產學研”合作，政府牽頭是前提。其一，為支持企業、大學及研究機構等創新主體的合作創新活動，1998年韓國通過修訂《合作研究開發促進法》和《科學技術革新特別法》，把發展“產學研”合作納入法制化軌道；其二，為有效整合研發資源，形成研發合力，最大限度提高研發效率，韓國政府采取一系列的政策措施，如國家科研課題實施對象的選定推行“產學研”優先政策，國家科研院所的研發設施對“產學研”優先開放，不斷擴大對“產學研”信息、人才交流和人才培養的支持，建立以大學為中心的“產學研”合作園區和地區合作開發支援團等；其三，由科學財團出資在全國理工大學建立的數十家“科學研究中心”和“工程研究中心”，對推動跨部門、跨學科的基礎和應用技術開發也起到了很大的促進作用。

2.少數世界級成功大企業與一群長期落后的小企業兩級分化

在政府的扶持下，韓國大企業不斷興起與擴張，并一直占據著韓國創新體系的主體地位。20世紀70年代，韓國為在美軍撤出后構建自己的防御能力，大力發展重化工產業，出臺了大量傾向大企業的金融扶持政策以及嚴格控制勞動力流動等政策，鼓勵財閥進行大規模投資和運作，以獲得規模經濟優勢，推動韓國大型企業集團的快速發展。這些政策的貫徹實行使得韓國在造就一批世界級成功大企業的同時，忽略了一群長期落后的中小企業發展，造成了大企業與小企業嚴重兩極分化。2003年韓國研發經費最多的前20家企業的研發經費占企業研發經費的51.7%，前10家企業占比43.7%，前5家企業占比37%；研究人員最多的前20家企業，擁有研究人員數占全部企業研究人員數量的35.9%，前10家企業占比30.9%，前5家企業占比27.5%。

盡管20世紀90年代末韓國出臺了一系列有利于中小企業發展的措施，促使中小企業在經濟發展中的作用不斷增強，但是大財閥主導模式并未因此而受到削弱，反而進一步加劇。如前10大出口商（全部為大財閥的子公司）的出口量占全國出口總量的比例從2001年的31%增加到2008年的43%，前50家公司（大部分為大型財團的子公司）的產出占國家總產出量的比例由1990年的30%增加到2009年的38%。導致這一現象出現主要有3個原因：

（1）中小企業融資困難，以銀行為主的金融體系傾向于向有資產抵押的大企業放貸，而亟需資金的中小企業很難獲得銀行信貸。

（2）創業人才匱乏，一方面出于文化和職業安全的考慮，出類拔萃的大學畢業生都愿意為大型財團工作；另一方面由于勞動力市場控制嚴格，從大財閥控制的大企業流向中小型創業企業的人才很少。

（3）新生企業很難獲得公平的競爭環境，如在技術服務領域，大部分大型財團都有子公司照應其姊妹公司，它們之間的特殊關系帶來有保證的利潤，一方面使得競爭者有能力通過降價來打擊獨立的新創技術公司；另一方面，大型財團的影響力非常廣泛，以至于小規模的競爭者往往只能充當其供貨商，這給小企業的創新增加了障礙，對韓國持續的經濟增長造成威脅。

韓國創新體系建設的重要舉措

1.轉變政府職能，放松對市場的管制

自20世紀80年代提出“科技立國”戰略以來，韓國政府開始放寬管制，市場機制逐漸取代直接干預。亞洲金融危機之后，政府職能進一步調整，逐步由“主導”、“參與”轉變為到“引導”、“調控”，如1998-2002年間，為充分發揮市場機制的調節作用，政府廢除了許多直接干預和管制性法規。近年來，隨著韓國從追趕者轉向領先者，創新體系內各主體間相互合作逐漸緊密，政府角色進一步從領導者向計劃者、聯系者、構建者和促進者轉變。

2.改革雇傭制度，打破就業終身制

受金融危機影響，20世紀90年代末韓國大量勞動力被解雇，就業終身制難以為繼，政府被迫進行雇傭制度改革。1998年政府施行了一項提高勞動力市場靈活性的政策，允許企業因發生合并或并購等“緊急管理需要”而裁員，同時報酬制度也發生改變，績效直接體現在工資上。該項政策的實施，有效地激發市場活力，使得采用合同聘用制和績效工資的企業市場活力增強，采用合同聘用制和績效工資的企業比

峨眉金頂

左江/攝例分別從1996年的1.6%、5.7%提高到2001年1月的27.1%和21.8%。

3.調整金融制度，激發金融市場活力

金融危機以前，韓國金融體系的主體是銀行，而銀行大部分由政府控制，信用分析和內部風險控制機制很差，借貸主要以資產抵押為主，使得大部分銀行資金流向資產雄厚的大企業，很難被中小企業獲取。金融危機之后，政府從3方面加強金融制度建設：其一，加強金融體系自身制度建設。一方面通過政策降低大企業負債比率，提高企業貸款門檻，釋放部分資金；另一方面仿效美國建立以信用信息和風險評估為基礎的借貸系統，引入新的監管體系，以防止未來金融危機的發生。其二，放松金融部門對外國投資監管力度。銀行業的外資份額從1997年的6%提高到了2002年的27%。其三，引導金融機構投資高新技術企業。引導政策主要包括：為創建未滿3年的公司提供資金支持，為有能力的風險企業提供信用擔保，通過對小型企業的資金分配幫助風險企業，通過刺激風險資本的增長引導金融資源流向高新技術企業。

韓國創新體系建設的經驗與啟示

從韓國創新體系的建設和發展來看，主要有以下3點經驗值得我國創新體系建設學習與借鑒。

1.政府職能非一成不變，要適時應需調整

政府在國家創新體系建設過程中發揮了非常關鍵的作用，伴隨創新體系發展階段不同，政府承擔的職能也有所變化。目前，我國正處在經濟轉型的關鍵時期，十八大報告明確提出實施創新驅動發展戰略，標志著我國創新體系建設進入新的發展階段。在這一背景下，我國應進一步理順政府與市場的關系，加快政府職能轉型，重構政府與企業、科研機構及高校等創新主體的關系，進而營造良好的制度環境，引導各創新主體之間進行信息、知識以及智力等要素的橫向流動與合理配置，使政府由創新的領導者、管理者向引導者和調控者轉變。

2.強化企業主體地位，打造利于創新的生態系統

國家創新體系要想持續不斷地發展，就要努力促進企業成為創新主體。目前，我國大部分企業，特別是大中型國有企業，仍存在創新動力不足等問題，一方面要進一步完善產權清晰的現代企業制度和市場經濟體制，為企業技術創新提供內在動力及外在市場壓力；另一方面要進一步加強對中小企業創新政策扶持力度，完善中小企業創新融資環境，打造大企業與小企業協調發展的企業創新生態系統。

3.加強主體合作與互動，提升創新體系績效

跨越技術追趕階段之后，政府、企業、大學和科研機構之間的合作向更深層次發展，應逐步從追趕階段的簡單技術信息交流轉向更加深入和緊密的合作研發。這就要求我國創新體系建設在創新驅動發展戰略的指導下，積極推動各創新主體之間的合作與交流，促進人才與知識等創新要素的低成本流動，同時強化國家創新體系的開放性，加強與國外創新主體的合作與交流，充分利用各類創新資源，提升我國創新體系的整體績效。

（作者單位：中國科學院大學科技資源管理研究中心）

編輯：田佳奇