論構建中國特色社會管理體制的內在邏輯

楊平

2004年，黨的十六屆四中全會提出建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。2012年，黨的十八大在此基礎上提出要加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”[1]。由社會管理格局到社會管理體制提法的變化，表明我們黨對社會管理的認識更加深入、定位更加準確。可以說“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”是對中國特色社會管理體制全面準確的概括，五位一體的社會管理體制是馬克思主義理論中國化在社會管理領域新的成果總結，而且這五個方面是有機聯系、密不可分的，有著自身的內在邏輯。

一、黨委領導是構建中國特色社會管理體制的前提

中國特色社會管理體制的構建和完善必須堅持黨的領導，這是由我國社會主義的國家性質和共產黨的執政地位所決定的。黨的領導具體到不同地區、不同行業的社會管理活動中就表現為各級黨委的領導。

（一）黨委領導是社會管理保持正確政治方向的前提

社會管理制度是我國社會主義制度的重要組成部分，社會管理活動是關系到體現社會主義制度優越性、國家長治久安的大事，構建中國特色社會管理體制是當前完善和發展中國特色社會主義制度的關鍵環節，必須堅持黨的領導。在中國革命和建設過程中，人民選擇了中國共產黨，中國共產黨始終代表中國先進生產力的發展要求、始終代表中國先進文化的前進方向、始終代表中國最廣大人民的根本利益，中國共產黨以全心全意為人民服務為根本宗旨，為人民謀福利是中國共產黨保持先進性的根本。因此，堅持黨委領導就能夠保證社會管理活動始終在先進政黨的正確路線、方針、政策的指引下堅持社會管理的人民性，使社會管理活動堅持以人為本、科學發展，真正使社會管理創新成為社會主義制度不斷自我完善的重要體現。

（二）黨委領導是社會管理取得成效的前提

中國特色社會主義事業興衰成敗的關鍵在于黨，宏大的社會管理活動能否成功關鍵在于黨的正確領導。我們黨是執政黨，具有雄厚的群眾基礎和社會基礎，黨組織覆蓋到全社會、延伸到最基層，在國家和社會生活中發揮著領導核心作用，各類其他組織都是在黨的領導下開展工作的。各級黨委所具有的統攬全局、協調各方的能力，決定了社會管理這一系統工程只有在黨委的領導下才能調動國家和社會各個方面的力量，使社會管理真正取得實效。因此，各級黨委必須充分發揮在社會管理中的積極作用，發揮廣大黨員的先鋒模范作用，像精心謀劃經濟建設一樣精心謀劃社會建設，在社會管理活動中投入更大力量，調動更多的社會資源，使社會管理的水平不斷提高，努力增加和諧因素、減少不和諧因素，保障社會管理健康發展和良性運行。

（三）社會管理的綜合性決定了必須堅持黨委統一領導

社會管理是一項綜合性的系統工程，涉及政治、經濟、思想、文化、民生、安全、民族、宗教等方方面面，與各級政府、各種社會組織、每一個公民密切相關，這種極強的綜合性決定了社會管理必須由黨委統一領導。因此，各級黨委必須把社會管理同本地區、本部門的政治穩定、經濟發展、民生建設、文化建設等方面結合起來，進行統籌規劃，把黨的政治、組織優勢轉化為管理、服務優勢，實現黨的領導作用全覆蓋[2]。

二、政府負責是構建中國特色社會管理體制的基礎

政府負責是國家履行社會管理職責的根本要求，政府在社會管理中理應發揮主導作用，由政府主導的中國特色社會主義建設和改革開放也決定了政府負責在構建中國特色社會管理體制中的基礎地位。

（一）政府承擔著社會管理的主要職能

政府的社會管理職能，主要包括管理和規范社會組織、協調社會矛盾、保證社會公正、維護社會秩序和穩定、保障人民群眾生命財產安全等方面的職能[3]。不僅如此，政府還是公共服務和公共產品的主要提供者，社會管理基礎性工作和主要職責還是由政府來承擔，這樣才能為社會管理的良性運行打下堅實的基礎，無論是公共服務還是社會管理都需要政府切實承擔起自己的職責。因此，轉變職能，把該政府管的事盡職管好，把不應該由政府來管或者政府管不好的事交給社會來管。

（二）政府掌握著社會管理的主要資源

社會管理的綜合性、系統性、復雜性決定了政府在社會管理體制中的基礎地位和主導作用，因為，只有政府才能夠擁有和利用社會管理的主要資源。政府有從中央到地方橫向到方方面面、縱向到上上下下的組織網絡，并具有強有力的組織動員能力；政府是社會管理法律、法規的重要制定者和主要執行者，擁有強大的規則資源；政府擁有專門化、專業化的社會管理各方面的公務員人才隊伍，擁有社會管理最重要的人力資源；政府掌握著進行社會管理主要的資金、物資和技術手段，等等，這一切決定了政府必然是社會管理主要的責任承擔者。

三、社會協同是構建中國特色社會管理體制的依托

（一）社會協同是發揮我國傳統管理優勢的載體

有效的社會管理必須形成一個系統的組織網絡，政府的各級組織無疑是這個網絡的主干，但是其他組織也必須發揮自身的功能，成為這個網絡上的結點才能構成一個嚴密的社會管理網絡。世界各國有效的社會管理都有這樣的網絡，不同的是我們的共青團、工會、婦聯等群眾性組織是執政黨密切聯系群眾的紐帶和橋梁；我們的企業單位尤其是國有企業并不單純的是營利機構，它們要承擔相應的社會責任；我們的事業單位不僅要管理好單位內部的事務，也需要在維護穩定和服務社會等方面盡職盡責；我們的基層自治性群眾組織既要實現基層群眾的自治權利，更需要進行有效的治理。所有這些組織都在黨的統一領導和政府的統一協調下開展工作，這是中國社會長期保持穩定有序的基礎，也是我們從傳統的社會管理中應該珍惜和發掘的財富，是我們在新時期構建社會管理體制中進行社會協同的有效載體。

（二）社會協同是社會管理創新的重要途徑

加強社會建設，積極進行社會管理創新的目的是化解社會矛盾、維護社會穩定、促進社會和諧。新時期我國進行社會管理創新的突破口和重要領域就是要加強社會協同，這就需要改善黨的領導、轉變政府職能，充分發揮各類群眾組織、企事業組織、基層自治組織的作用，同時大力發展包括行業組織、社會團體、志愿者團體、中介機構等在內的各種社會組織，形成社會管理過程中的多元主體，使每一類主體的定位明確、權利義務設定科學、功能發揮合理，真正使社會協同成為具有一定獨立主體地位、自主責任意識、具備社會管理能力的多元主體間的積極協同、互動與合作。endprint

四、公眾參與是構建中國特色社會管理體制的關鍵

人民參加國家事務和社會事務的管理是由我國的社會主義國家性質所決定的，是人民主權原則的具體體現。人民參加國家事務的管理主要有賴于公民政治參與制度的構建、公民參與途徑的擴大和公民參與條件的改善，人民參與社會事務的管理，主要表現在社會管理中的公眾參與。公民政治參與是我國政治體制改革的重要方面，而構建中國特色社會管理體制的關鍵是公眾參與的程度和水平，公眾參與不僅是社會管理創新的基本價值取向，而且是保持社會管理活力的源泉。

（一）公眾參與是社會管理創新的基本價值取向

公眾參與在社會管理創新過程中不僅僅表現為一種工具性，即通過公眾參與來提高社會管理的水平，更重要的是表現為一種價值性，即公眾參與應該成為我國社會管理創新基本價值取向。這種價值取向主要表現在公眾參與的民主性和民生性兩個方面。

公眾參與的民主性表現為，公眾參與社會管理是人民主權的民主原則在社會管理領域中的表現，我國憲法明確規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“ 人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。因此，公眾參與社會管理是人民固有民主權利的體現，不是恩賜的結果。公眾參與缺位的社會管理以及公眾參與欠缺的社會管理其本身的民主性和合法性就應該得到質疑。

公眾參與的民生性表現為，公眾參與社會管理的目的是為了社會更加和諧、公共服務更加豐富和到位、人民群眾利益得到更大實現，也就是說社會管理的成果能夠更多地惠及于民眾，人民群眾生活幸福指數更大提升。如果公眾參與社會管理的結果與民生保障的目標相違背，那么，這種參與的合理性和科學性就應該得到質疑。

（二）公眾參與是保持社會管理活力的源泉

黨的十八大報告中明確提出：“堅持問政于民、問需于民、問計于民，從人民偉大實踐中汲取智慧和力量。”[4]公眾參與是社會管理活動的基礎，是構建中國特色社會管理體制的關鍵。

首先，公眾參與能夠使社會管理創新有的放矢，準確了解群眾需求，把握社會變化，使社會管理活動能夠更加符合公眾的需要和社會進步，能夠使人民群眾更加支持社會管理所采取的措施和制定的社會政策。

其次，公眾參與能夠匯集公眾的智慧和力量，使社會管理創新的效益最大化、成本最低化，使社會管理活動更加貼近解決中國問題的實際，更利于總結中國經驗、形成中國特色。

再次，公眾參與是社會協同的基礎。中國特色社會管理體制的構建需要更大規模、更高水準的社會協同，而社會協同的效果有賴于公眾參與的程度和水平，很難想象公眾的冷漠或者無序的參與能夠使黨委和政府有效動員群眾組織、企事業組織、基層自治組織特別是新興社會組織的積極性。相反，公眾有序、穩定、高效的參與能夠使各類社會組織的協同能力不斷提高，有效整合社會管理各個方面的資源。

五、法治保障是構建中國特色社會管理體制的保證

“依法治國，建設社會主義法治國家”是我國治國理政的基本方略，法律是現代國家一切社會主體的基本行為規則，特別是公共服務、公共管理必須遵守的行為規則，社會管理活動涉及國家和社會生活的方方面面，中國特色社會管理體制的構建必須有堅實的法治保障。因為，社會管理的核心是要在法治的框架內妥善處理政府、市場與社會三者之間的互動關系，形成政府、市場、社會共同治理的生動局面[5]。

（一）社會管理活動必須依法進行

傳統的社會管理活動帶有很強的人治色彩，導致傳統的社會管理理念、方式、措施很難適應現代社會的要求。我們這個時代的社會管理活動必須納入憲法和法律的軌道，否則，就會有一些人打著“創新”的旗號突破法律的框架，最終不僅使社會管理創新迷失正確的方向，而且還會損害法律的權威，重新墮入人治的窠臼。為了構建中國特色的社會管理體制就必須有執政黨對社會管理整體的、不同階段的規劃，必須加強社會管理領域的立法，特別要研究和制定社會組織發展規范、輿論引導和媒體管理、勞動關系協調、合理訴求表達和權益維護等方面的法律法規[6]。同時，要加強社會管理領域的依法行政和公正司法，保證社會管理各項工作依法、有序進行。

（二）社會管理體制的構建有賴于法治保障

法治在社會管理體制構建過程中具有基礎性，中國特色社會管理體制的各個要素都需要法治的保障與規范。“黨委領導”要求黨委在社會管理活動中的角色定位、權力劃分、領導方式、責任承擔方式等等，都應該有法律的一般性規定，否則就會使社會管理活動趨向于任意；“政府負責”要求政府在社會管理活動中的職能定位、職權劃分、行政方式、自由裁量的范圍、責任追究方式和程序等等，都通過立法明確加以規定，保證政府在社會管理活動中能夠真正負責；“社會協同”要求各協同主體在社會管理中的協同方式、程序、權利、責任等等，都有法律規定，保證各種各類的社會組織能夠穩定地、常態化地發揮應有的功能；“公眾參與”要求公眾參與社會管理的組織形式、方式、程序、權利、權利救濟等等，有法律的明確規定，以保證公眾參與的效能，從而促進整個國家民主化法治化的進程。

參考文獻：

[1][4] 胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2012年11月18日。

[2] 周永康：《加強和創新社會管理 建立健全中國特色社會主義社會管理體系》，載《求是》2011年第9期。

[3] 唐鐵漢：《建立與完善中國特色社會管理體制》，載《中國行政管理》2010年第10期。

[5] 劉武俊：《完善社會管理法律體系的頂層設計》，載《人大研究》2012年第9期。

[6] 魏禮群：《完善和發展中國特色社會管理體系》，載《行政管理改革》2012年第1期。

（作者系甘肅政法學院教授。本文項目來源：國家社科基金項目“西北民族地區公民參與社會管理研究”的階段性成果〔批準號：13BZZ026〕）endprint