我國跨界流域環境治理政策困境研究
——以太湖流域治理的利益機制分析為例

曲展，呂丹

(東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

我國跨界流域環境治理政策困境研究
——以太湖流域治理的利益機制分析為例

曲展，呂丹

(東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

流域環境的整體性和系統性與流域環境政策的跨區域性之間的矛盾使得流域環境政策在區域合作中難以起到應有的作用。本文從環境政策所涉及的各方利益互動的角度,運用博弈論和利益相關者理論,以太湖地區的流域環境政策為例,通過分析中央政府與地方政府以及地方政府間在環境政策制定和實施過程中的博弈過程來探討流域環境保護的利益驅動機制,并依據其分析結果提出相關政策建議。

利益博弈；跨界流域治理；流域環境治理政策；太湖流域

0 引言

流域是指由分水線所包圍的河流集水區，而且也是一個以水資源開發為中心、各個要素之間相互影響、相互作用的社會經濟系統。自1980年以來，水污染情況在我國的情況日益惡化，太湖、渤海、淮河等一些河流的污染情況尤為嚴重，而這些河湖的生態環境大多具有整體性和系統性的特點，同時由于河湖流域面積較廣，所以在行政劃分上大多跨多個區域。

我國現行流域管理體制，從本質上講是一種統一管理與分別管理相互協調、結合的管理體制。這種管理體制要求我們在實際的流域管理實踐中以統一管理為主，輔以必要的部門或者區域管理。但是，在實際的管理工作中卻產生了“治而無效，越治越污”的局面，究其原因主要是國家、地方分割，各地方部門獨立行政。

由于行政區域是開放性的，在各個行政區域間都會存在各種物質、信息以及能量的交換，特別是污染如水污染、空氣污染，以及生態破壞如水土流失、沙漠化等生態環境問題所涉及到的行政區邊界的問題。因此，“缺位”、“錯位”、“越位”等現象在我國一些環境保護部門進行環境管理時也相應出現，這其中尤其典型的是流域管理方面。由于河流、湖泊跨區域較廣，出現污染時，在治理和控制污染的過程中會產生諸如污染治理費用的轉嫁、共同治理時態度與行動不一致、相互推諉等現象，地區之間出現利益沖突。這就要求相關部門在制定環境保護政策時既要想辦法解決這種關系問題，又要考慮防止各地區利益受到影響。

1 流域環境政策困境的利益機制分析

不論是因為大規模生產導致的區域嚴重污染和生態破壞，還是由于貧困或者人口對生態環境造成的壓力，人類追求自身利益才是導致環境問題的直接原因。在多個行政部門合作時流域環境政策就會出現低效的困境的原因也許應該在從利益互動角度重新審視流域政策的執行過程中獲取。

1.1 太湖環境問題：跨區環境政策實施困境

太湖流域位于我國長江三角洲南緣和東部沿海地區，主要包括江蘇省的蘇州、鎮江、常州、無錫與浙江省的湖州、嘉興、杭州等7個地級市，以及上海的大陸部分，地跨滬、蘇、皖、浙三省一市。太湖流域的總面積約為3.69萬平方公里，占不到3%的人口和0.4%的土地面積，流域內具有120000km的河道，每平方公里河網密度為3.3km，而且共有228條河流出入太湖。在太湖流域內河網、湖泊星羅棋布，水面積達5551平方公里，而且水面積超過0.5平方公里的小湖泊共有189個，超過40平方公里的大湖泊由6個。2007年太湖流域創造了占全國19%的財政收入以及13%的國內生產總值(GDP)，城市化率已達到51%，是我國經濟最發達的地區之一，在全國占有舉足輕重的地位。

然而太湖流域在經濟高速發展的同時也承受著工業文明帶來的傷害，并且付出了環境和資源的慘重代價。目前太湖流域部分地區出現水環境質量逐年下降以及嚴重水質型缺水等問題。特別是2009年伊始江蘇鹽城由于城西水廠受酚類化合物的污染導致市區內大部分地區斷水，這是繼2007年太湖藍藻事件后又一次嚴重的惡性水危機。面對日益加劇的太湖污染，從“九五”開始，我國就將太湖流域治理列為環保工作的重點。2008年國務院下發了《太湖流域水環境綜合治理總體方案》，確定了太湖流域綜合治理的區域范圍和重點治理區等，而且江蘇、上海和浙江在該方案的基礎上又根據當地的實際情況，分別制定了各個地區的《實施方案》。通過大力投入和綜合治理，太湖流域水環境達到了一定的治理效果，使得局部水體中的一些污染物指標趨于穩定或有所好轉。除了太湖湖體的水質基本上保持穩定，其余水體的水質總體上均表現下降趨勢；在15條主要的入湖河流中，就有8條河流水質劣于V類，僅僅小溪港、大港河、梁溪河和望虞河的河流水質符合Ⅲ類標準，與去年同期相比，7條河流的水質下降1-2個級別，而且國家考核斷面水質達標率呈現大幅度的波動，其波動范圍為67.3%-90.4%。顯然，方案實施效果甚微。那么，為何方案實施以后污染治理效果不佳反而出現污染加劇呢？什么樣的治理方式才能更有效呢？

對太湖區域環境治理問題的研究，之所以對研究我國流域環境政策的制定和改革有著非常重要的借鑒意義，是因為太湖區域環境治理困境可以視為我國跨區環境問題的一個縮影。

1.2 政策制定者的利益分析

2009年中共中央政治局常委、國務院副總理李克強專門對無錫進行了考察，并對太湖環保工作做出了指導要求。同時，各相關法律和法規的實施也顯示了中央政府對太湖區域環境治理問題的高度重視。但是，地方政府在實施這些政策時總會出現與原定政策目標背道而馳的現象。

太湖地方政府主要包括四省市(江蘇、上海、浙江和安徽)政府。政府具有保障地區發展、促進經濟增長、降低交易費用以及保障社會生活質量等多重目標。其中，作為地方政府之間不良競爭、中央與地方存在利益沖突的主要根源，促進地區經濟增長、增加財政收入的欲望表現得尤為強烈。

對于地方政府來說，利己主義主要表現為追求管理區域以及官員的利益最大化。公眾利益的提升有益于展示地方政績是“理性人”假定下的地方政府具有地方整體利益最大化的原因。因此，地方政府會選擇執行成本最低但收益最大的決策來實現地區利益的最大化。此外，地方官員也會理性選擇政績和利益最大的決策來謀求自身利益的最大化。在這種情況下，一旦監督不到位，地方政府就會出現違規操作。地方政府的這種相對獨立的利益是客觀存在的，并影響環境治理的決策。

1.3 政策實施者的利益互動分析

在《太湖流域水環境綜合治理總體方案》的實施中，太湖四省市政府應該是緊密合作的關系，但四者之間的零和博弈的關系卻著實存在于現實中。所謂零和博弈又稱作零和游戲，屬于非合作博弈，是指參與博弈的各方在嚴格競爭下，博弈各方的收益和損失的總和永遠為“零”，博弈的結果只能是一方吃掉另一方，一方的所得正是另一方的損失，雙方不存在合作的可能性，而社會的整體利益并不會因此而增加一分。四省市之間就存在著同一資源的零和博弈關系。各地方政績直接與各地方政府經濟實力以及就業能力增長相關、太湖區域資源有限等原因，都造成了各地方政府之間對環境資源的爭奪。因而，各地方政府減少對企業的監督甚至是任由企業排放污水，并且鼓勵區域內企業爭奪環境資源的現象也會相應產生。同時，由于太湖污水源涉及到多個省市，污水責任認定十分困難，比較容易出現相互推諉的現象，這就導致了“不治反污”狀況的出現。而且這種博弈也意味著，當某一地方政府出現因逃避治理環境成本而產生的追求經濟利益的行為時，其他地方政府也會隨之仿效。

再者，由于公共河道在行政隸屬上無法明確，在省內河道可以解決的問題，在省界河道無法解決也是常有的。同時由于各省市環保部門各自為政，會出現對入河污染的約束和管理機制缺乏的情況。所以合理設計跨區的綜合協調機制、妥善協調各區域部門間的利益關系成為政府部門急需解決的問題。

1.4 分析結論

通過分析指出，盡管我國現行的流域管理體制是以統一管理為主、分散管理為輔，但在流域政策實際實施過程中，由于地方政府在治理河湖流域時因各自為政而存在零和博弈以及國家和地方機構之間的多重博弈失衡等原因，致使在水資源和其他資源的開發、利用等方面的決策無法實施統一管理，更無法對流域內的水資源進行全面統一管理。所以，政府在環境保護政策的制定和實施過程中，須將各參與主體的利益納入考慮因素之中，若不能夠處理好中央政府與地方政府以及地方政府之間的博弈關系，那么該政策就難以貫徹實施。

2 政策建議

2.1 改善中央與地方政府間的多重博弈關系

2.1.1 加強中央政府監管力度

在我國現代化市場經濟運行中，應該堅持發揮中央政府的主導作用和宏觀調控能力。中央可以運用法制和經濟建設這兩種手段來加強中央政府的宏觀調控權威性以及對地方的約束性，從而構建有效與統一的宏觀調控系統，促進中央政府的宏觀調控措施與地方政府的目標選擇之間的均衡。同時地方政府需要使自身區域的經濟發展與全國的整體利益相協調，并結合當地的實際情況，做好地方政府自身的經濟調節，從而使中央政府的宏觀調控措施落到實處。這些也是我國市場體制對中央政府提高宏觀調控能力以及履行宏觀調控職能的內在要求。當然，本文主要強調中央政府的主導地位和權威性，并不代表傳統集權式的政府模式的重建和復歸。

中央政府賦予地方政府的自主權，也并不代表地方政府可以任意妄為，實行所謂的“因地制宜”行為的同時造成其他地方的利益受到損害，進而使中央在社會穩定中面對難題。因此要保證地方政府能夠合理運用好中央政府下放的權力，必須構建相應的監督機制，使中央政府加強對地方政府權力運用的控制和監督。而且中央政府監督本身必須要具有法定的程序以及充分的法律依據，只有這樣才能同時對中央政府和地方政府實施雙向規范和約束。

2.1.2 改進地方政府政績考核制度

改善現行政府官員的升遷考核制度，能夠加大地方政府對污染企業的放縱成本，而且還會增加地方政府在污染環境后面臨被處罰的成本和風險。這就從某種程度上改變了中央政府與地方政府進行博弈時的收益和成本，從而監督和促進地方政府自覺地關閉造成嚴重污染的企業，達到從以單一的GDP為政績考核標準向以綜合考核指標為標準進行轉向的目的。因此，中央政府要運用“綠色GDP”等一些可持續發展的指標來考察地方政府的經濟態勢，改變單純將GDP增長速度排名作為考核指標的做法。中央政府機關還應在地方領導政績考核指標中加入環保指標，這樣就可以將提拔名單中只是片面追求個人政治資本以及經濟增長而不惜破壞環境的官員剔除出去。此外，還應該構建環境保護責任連帶制度，對于造成嚴重污染的地方，必須要追究政府的領導責任，這樣能夠改變政府官員的政策取向以及經濟發展偏好，尋求環境保護與經濟發展之間的和諧。

2.1.3 構建經濟補償機制

中央政府應依據買賣許可證制度和排污收費制度構建經濟補償機制。企業污染者在對河湖污染后需要承擔治理費用，具體有3種：①超標收費即是僅對超過國家規定排污標準的企業實施收費，但對于已經達到排污標準的企業不征收費用；②不論企業排污量多少，均要采取排污收費；③出售污染權給企業出價最高者，與此同時還允許污染權在所有產生污水的企業間進行交換。另外，我國還需要借鑒國外一些比較有效的立法模式和經驗，依據本國實際情況，構建環境責任強制保險制度。

2.1.4 建立有效組織管理體系

就太湖水污染綜合治理而言，它涉及社會和部門的各個方面，例如市政、工業、水利、城建、環保、農業等等。其中，最值得關注的是環保與水利部門的聯動。必須樹立統一的觀念，建立高效率、規范化、協調的組織管理體系，另外除了上下游進行聯動外，還需要促進部門間的協同作戰，以實行區域綜合治理。再者，我國主管環保的部門——國家環境保護總局更應該盡職盡責，各地方政府以及有關部門都需依照該部門職責，全力配合和支持環保部門的統一監管工作，努力做到分工與協作相統一。

2.1.5 強化地方政府和企業的道德自律

改革開放近40年來，中國政府相繼于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年開展了8輪機構改革。在當前全面深化改革新階段，推進國家治理現代化的大背景下，認真回顧與總結政府機構改革的歷程，繼續加快中國政府機構改革向縱深發展，有著重大的現實意義。筆者從文獻計量的視角，通過CSSCI和核心期刊中檢索得到與政府機構改革研究相關的文獻數據，以知識圖譜的形式展現了政府機構改革的研究現狀、熱點與發展趨勢，力求為進一步的研究工作提供參考。

中央政府應創造更多的企業重復博弈空間，來減少企業所要面臨的不確定性，而且還應建立高效的信息傳輸系統來增強對污染方的懲罰機制作用。因此應該做到以下兩點：首先，要做到政府行為規范化，使企業產權合理化。在當前階段，因為我國環境政策的模糊、不透明性，又加之政府官員考慮自身意愿而隨意制定政策，從而造成企業的私人產權隨時受到威脅。若政府的環境政策朝令夕改，企業與投資者就會缺乏信心和穩定的預期，結果也就是僅能夠追求短期利益。在此情況下，企業就不會講信譽、守信用，所以要規范市場就必須要規范政府的自利行為。其次，需要建立高效的信息傳輸系統。這樣做可以使那些不守信的人受到他人的懲罰，但是前提必須是其欺騙行為能夠讓受害者及時發覺并被潛在的其他市場利益相關者知曉，所以有關交易雙方的行為信息對構建懲罰機制極其重要。在我國現代化的市場經濟中，交易方通常是互不相識的，如果一方在一次交易中不講信譽，那么另一方在下一次的交易中就會尋找另外一個交易者。因此要杜絕這種現象就要建立高效的信息傳導機制，為交易雙方提供個人行為和企業的真實信息。

2.2 均衡地方政府間的零和博弈關系

2.2.1 構建地方政府間合作平臺

第一，充分發揮太湖地區流域管理機構的作用，組織各個地方政府積極參加有關流域水環境治理的圓桌會議，使各個地方政府具有相對平等的地位，這樣能夠增強各個地方政府之間的互相信任，從而提高地方政府合作的積極性。

第二，制定相關法律來維持流域水環境治理區域合作的持續性與一貫性。為了防止流域水環境治理區域合作中機會主義行為的出現，保障區域內合作關系的健康高效發展，需要制定相應法律規定，以此來明確地方政府間合作中具體的行為規范。再者，針對地方政府在采取非規范行為而產生經濟損失時，中央政府在環境政策中還應制定有關的經濟賠償規定，以此來監督和控制政府間的合作交流活動，使之向法定化、制度化、規范化的道路邁進。

跨界流域系統的屬性以及管理的歷史進程對流域生態系統整體規劃的選擇起著決定作用，流域規劃又影響著流域內各利益主體利益，各利益主體只有充分了解中央政府的政策方向，才能夠制定出準確的流域規劃，進而調整自己的行為。然而現階段，我國自上而下的區域環境管理體制很難使人們從內心中認同，故而無法充分調動其參與環保的積極性。所謂的自上而下的區域環境管理體制，是指由中央政府提出環境政策方向以及制定整體的環境法律體制，而由地方政府負責執行的體制。當前我國流域水環境污染治理規劃資金不足，也從另一方面反映出了地方政府并不認同中央政府制定的流域規劃。所以在制定跨界流域規劃時，中央政府應該廣泛聽取各個地方政府的建議，提高跨界流域環境政策制定的參與程度，同時也能夠通過論證流域環境政策的可行性過程來滿足各地方政府的主觀意愿，從而保證流域水環境保護區域政策的合理性、科學性和可操作性。

2.2.3 建立多元化跨界流域融資機制

目前階段我國還沒有形成一個由民營企業共同參與流域環境治理的市場競爭機制。長久以來，在跨界流域環保設施領域，我國主要采用的是政府投資建設管理模式，但是這種壟斷模式具有排擠競爭、缺乏效率的缺點。所以，建立多元化跨界流域融資機制成為必要，在充分發揮政府財政渠道作用的同時，還應該加大中央預算內投資在環境治理方面的投入力度，并且鼓勵各種社會資本投資跨界流域水環境治理設施建設，從而實現多元化跨界流域融資機制，充分明確各個投資者間的權、責、利，保護各方投資者利益，進而使社會融資和政府投資互為補充，這樣在擴大區域環境治理的資金來源的同時，還能幫助一些地方政府解決因環保資金緊張而產生的投入不足等問題。

［1］袁冰.水環境治理：中央政府與地方政府的博弈分析［D］.西安：陜西師范大學政治經濟學院，2007.

［2］易志斌.地方政府競爭的博弈行為與流域水環境保護［J］.經濟問題，2011(1)：60-64.

責任編輯：沈玲

Research on the Dilemma of Environmental Governance Policies of Cross-border River Basin—Taking Interest Mechanism Analysis of Governing Tai Lake Basin as an Example

QU Zhan，LüDan
(School of Public Management，Northeast University of Finance and Economics，Dalian 116021，China)

The contradictions between the entirety and systematicness of basin environment and the cross-region of basin environment policiesmake it difficult for basin environment policies to play roles in regional cooperation.This paper，from the view of the interests interaction of all parties which the basin environment policies concern，based on game theory and stakeholder theory，taking the basin environment policies of Tai Lake as an example，through the analysis of the game process ofmaking and implementing the environmental policies between the central and local governments and between local governments，explores the interests drivingmechanism of the basin environment protection，then it puts forward some relevant policy suggestions on the basis of the analysis results.

benefit game；cross-border river basin governance；basin environment governance policy；Tai Lake basin

D035

A

1009-3907（2014）05-0577-04

2014-01-16

教育部人文社會科學青年項目(10YJC630173)；遼寧省社會科學基金重點項目(L11AJL004)

曲展(1990-)，女，遼寧大連人，碩士研究生，主要從事生態行政等方面的研究；呂丹(1978-)，女，遼寧沈陽人，副教授，博士，碩士研究生導師，主要從事資源環境經濟和公共經濟研究。