結構-功能主義視角下的清代養廉銀制度分析

朱思穎，劉俊生

(中國政法大學 政治與公共管理學院，北京 102249)

結構-功能主義視角下的清代養廉銀制度分析

朱思穎，劉俊生

(中國政法大學 政治與公共管理學院，北京 102249)

作為清代整頓吏治、提高國家財政收入、減輕農民負擔的一項重要制度,清代養廉銀制度的研究對于當今廉政制度的建設具有重要的意義。運用帕森斯結構功能主義理論分析養廉銀制度實施中在適應、目標實現、整合和維模四個方面的功能來解析養廉銀制度存在的缺陷。從結構功能主義視角來看,制度設計的不完善、皇權主義與官僚政治、缺乏監督與法規以及根深蒂固的官場文化是導致養廉銀制度各項功能逐漸被弱化的主要因素。作為運用結構功能主義理論分析養廉銀制度的一種嘗試,在具體功能的分析方面還需做進一步研究。

結構功能主義；清代；養廉銀制度

養廉銀制度，是清朝雍正年間為了解決吏治腐敗、財政虧空和緩解人民不滿情緒而推行的一項重要的財政改革，但是養廉金制度在實行過程中并沒有真正解決清朝官員的腐敗問題。學者對養廉銀從各個角度進行了闡釋，本文則從帕森斯的結構功能主義理論出發認識養廉銀制度，并解釋清代養廉金制度在運行過程中出現偏差的原因。

1 結構功能主義對養廉銀制度的適用性分析

1.1 清代養廉銀制度概述

所謂“養廉銀”，是指將原來由州縣私征的耗羨歸公［1］，收貯于各省司庫，然后由各省長官根據下屬不同級別、各地事務繁簡程度定立分數，從司庫提取相當部分作為“養廉銀”分發各官，以為各級官員的“日用之資”。養廉銀制度是清代獨有的，屬于正俸以為附加的餉銀［2］。

1.1.1 養廉銀制度的實施背景和主要內容

清朝入關以后，承襲明朝的俸祿制度，實行低俸制。康熙朝時期，由于官員低俸無以養家，官吏只能從官俸之外通過私征耗羨謀取收入，這直接導致農民負擔加重、誘發吏治腐敗、財政虧空、社會不滿情緒加深。為整肅吏治，鞏固統治，雍正繼位后，實行養廉銀制度，作為防止官員腐敗的一種手段。

養廉銀制度包括兩方面內容，一是原來征收的耗羨實際上被地方官員貪污，實行養廉銀制度后則按照規定按比例提成歸公，上交設在地方的國庫；二是把各省歸公所余的份額，大部分撥給各級地方官員贍養家庭，余下部分用來彌補地方錢糧的缺口和解決辦公經費問題［3］。這兩方面內容相輔相成，密不可分。

1.1.2 養廉銀制度實施效果

養廉銀制度實施的前期，確實起到了一定的積極作用，至少到雍正、乾隆二朝在以下三方面產生了積極效果：吏治稍得澄清；理足國帑；閭閻咸免擾累①耿茂華.《清代養廉銀制度》，載《中國近現代史史料學學會學術會議論文集之七——中國近現代史及史料研究》，2007年.。為乾隆時期的強盛奠定了制度基礎和物質基礎。隨著時間的推移，在吏治方面，清王朝的養廉銀制度并未遏制住各級官員的腐敗；財政方面，乾隆后期，面對內憂外患頻繁，清政府財政經常陷入困境，往往不得不靠克扣官員的俸祿和養廉銀以解決財政的窘迫；稅賦方面，養廉銀制度加重了農民的合法負擔，實質上，耗羨歸公后的銀兩一部分用來支付官員的養廉銀其實是將增加官員俸祿的負擔全部用法律形式轉嫁到農民身上［4］。

可見，養廉銀制度的推行，并沒有從根本上解決官員的腐敗問題、以及相伴隨的財政問題和農民的稅負問題，反而使得清代官員的腐敗無論是數量上還是手法上，都遠遠超過了以前歷個朝代。

1.2 帕森斯結構功能主義理論

結構功能主義理論是由社會學家帕森斯提出的。該理論認為，社會是具有一定結構或組織化形式的系統，構成社會的各個組成部分，以其有序的方式相互關聯，并對社會整體發揮相應的功能，社會整體以平衡的狀態存在。系統的目標不是單獨完成的，而是與自己在其中發揮作用的環境發生關系來實現的，系統的發展不僅靠自身的力量進行，而且也是與其自身相關聯的其他眾多體系構成的單位內進行的。社會系統之所以能保證自身的維持和延續，是由于社會結構能夠滿足四個功能性調節，即“適應”功能、“目標實現”功能、“整合功能”和“維模”功能［5］。

“適應”功能，主要指社會系統由其外部環境獲得足夠的資源或能力，以及這些資源或能力在該系統中的配置。“目標實現”功能，主要指社會系統所具有的有助于確立其目標并為實現這些目標而激發和調動該系統中之能力與能量的功能。“整合”功能，主要指社會系統的連貫性或一體化的維持問題，包括控制手段的建立、保持子系統的協調、防止系統發生嚴重混亂等。“維模”功能，主要指能量儲存并配置于系統的過程，包括相互聯系的兩個方面，一是模式維持，即符號、觀念、趣味、評價等的文化供應，二是張力處置，即行動者內心緊張和張力的消除，由此而維持社會的共同價值觀模式，并使其在社會系統內制度化［6］。

這四個子功能之間既相互區別又相互聯系，共同構成了整體的、均衡的、自我調節又相互支持的綜合社會系統。

1.3 結構功能理論分析養廉銀制度的契合性

從結構功能主義的視角來看，清代養廉銀制度也可以看作是整個社會系統中相對獨立的一個子系統，而且其內部也會分化出相互區別和相對獨立的更低層次的子系統，從而形成了養廉銀制度的內部結構，這些結構需要滿足帕森斯所所的四種功能，影響著養廉銀制度設定目標的實現。

1.3.1 養廉銀制度的結構分析

在養廉銀制度中，實現該系統適應功能的結構是養廉銀的來源。在這一制度設計中，它主要是各省的耗羨銀兩，“實行火耗歸公，從耗羨中提取部分銀兩，作為各級官吏的養廉之資。”［7］這樣，原本作為農民負擔的火耗，從官僚系統的繁重的附加稅變身為稅率固定的正稅，既保證了銀兩的來源，也消除了官員隨意變動稅率增加農民負擔。

其次，實現該系統目標達成功能的結構是官僚系統自身。官員的生存依賴于政府的稅收，而官員則是收稅的主體；同時，將養廉銀分配給官員，以實現對廉潔官員獎勵的承諾，也主要有官僚系統來實現。官僚系統是實現養廉銀制度的主體，也是受益者，因而有足夠的動力實現養廉銀制度的目標。

第三，實現養廉銀制度整合功能的結構是建立養廉銀制度的國家法令系統，既有雍正皇帝用以建立養廉銀制度的上諭，對大臣建奏折的批諭，還有法律中對違反養廉銀制度貪贓枉法的懲處。同時，國家發布規定，依照不同的地區不同條件對養廉銀制度進行適當的調整，以實現不同地方官員收入之間的平衡，將有助于官員形成長期的廉政期望。這些法令和規定之間的協調共同推動了養廉銀制度的建立和有效運作。

第四，實現養廉銀制度維模功能的結構是官場的文化系統。養廉銀制度的有效運作固然依賴于財源的充沛，但是也不能低估官場文化對養廉銀制度維持下去的影響。如果能在養廉銀制度運行中形成崇尚廉潔的官場文化，那么養廉銀制度的目標就能夠實現，它能通過激發官員自身的羞恥感來鼓勵官員廉潔從政，而且還能實現官員生活的優渥，這將形成一個良好的互動激勵。

1.3.2 養廉銀制度的功能建構

養廉銀制度的內部結構推動了其功能的實現。依照帕森斯的理論，清代養廉銀制度的分析可以構建以下模型，如圖1所示。

圖1 清代養廉銀制度的帕森斯的結構功能分析模型

在此系統中，養廉銀制度的主要功能是獲取自身存在的資源和能量，維系自身的發展和目標的實現；政治系統的主要功能是制定系統的目標和各自目標的關系，并能調動社會資源和引導社會主體去實現目標；制度規范的主要功能是協調各子系統之間的關系，促進系統間的優化整合，為實現系統總目標服務；制度環境的維模功能主要是通過外部制度環境和內部環境的制度化和規范化來服務于整體目標的實現。從結構功能主義的視角來看，能否實現帕森斯的四大功能，進而研究養廉銀制度的發展演變，也為分析養廉銀制度提供了有益的思路。

2 養廉銀制度的適應功能分析

結構功能主義的“適應”功能強調社會系統由其外部環境獲得足夠的資源或能力，以及這些資源或能力在該系統中的配置。一方面，表現在系統必須對環境所強加的現實要求有一種順應；另一方面，表現在系統應積極的進行情景改造。從養廉銀的角度上，就是要分析養廉銀制度是否適應了環境的變化。

2.1 養廉銀制度的產生是對社會系統所強加的要求的一種適應

養廉銀產生于吏治腐敗，而吏治腐敗則來源于俸祿過低。清制，文官正一品歲銀一百八十兩；正七品歲銀四十五兩。這點薪棒在當時條件下，大致只能養家活口。然而外官治理地方，私人支出費用甚多，許多雖系因公所致，但照例卻不得動用正項報銷，如延請幕賓、置辦府亦在邸用器、解送正賦費用等［8］。

為緩解這種入不敷出的局面，一些官員勢必利用手中的權力謀利，以期增加收入，來滿足其吃穿用度和日常開銷。地方官員主要表現為對農民的種種盤剝；高層官員則表現在巨額的陋規收入上。州縣官員負責國家賦稅的征收，在征稅過程中，利用各種手段剝削農民的勞動所得，例如征收苛重的耗羨稅。高層官員則在接受了下級官員的賄賂之后，縱容下級的盤剝行為，導致清朝官場上下級串通。因而，亟需采取手段以增加俸祿、澄清吏治，養廉銀制度順勢而出。

2.2 養廉銀制度功能在后期減弱

清朝養廉銀制度沒有因時而變，使得養廉銀的功能在雍正后期減弱。養廉銀制度的實施背景改變主要有以下兩點：

第一，清代官員的俸祿到了乾隆年間，已經成為名符其實的“厚祿”。養廉銀在長時間實施之后，官員的消費水平提高，并習慣了薪俸的增長，因此，在長時間實施養廉銀制度之后，官員便感覺不到薪俸高了。

第二，隨著國家經濟的發展，養廉銀應隨著物價的上漲而提高，并且，養廉銀的發放辦法也應隨之改變。但是，乾隆皇帝并沒有采取相應的措施來從根本上改變養廉金制度。

由此可見，養廉金制度并沒有積極適應環境變化，并做出相應的改變，所以后期很難發揮其養廉的功效。

3 養廉銀制度的目標實現功能分析

結構功能主義的“目標實現”功能強調社會系統所具有的有助于確立其目標并為實現這些目標而激發和調動該系統中之能力與能量的功能。在帕森斯看來，執行目標實現功能的子系統為政治系統。從養廉銀的角度上，養廉銀制度實施的根本目標是養廉，即消除官員腐敗現象。

3.1 養廉銀初期收到了一定的效果

在養廉銀實施初期，養廉銀制度在一定程度上整飭了吏治，主要表現在以下幾個方面。第一，提高官員的俸祿收入的同時獎勵廉能者，在一定程度上限制了官員的私征貪占行為。第二，實行養廉銀制度之后，官員之間送禮的陋規失去了存在的借口和理由，在一定程度上改善了官場上下級串通分肥的局面。

同時，養廉銀制度的實施，加強了國家對地方的財政管理，增加了國家的財政收入。自提耗羨行養廉后，過去由地方私征的耗羨歸公，戶部庫存收入明顯增加。清朝的財政經濟出現了“庫帑漸見充裕”、“國家財用充足”的良好局面，為乾隆時期的經濟繁榮奠定了堅實的基礎［9］。

養廉銀制度的實施，在一定程度上減輕了農民的負擔。實行養廉銀制度后，第一，官員需按照“火耗只允許減輕不允許加重”的規定，征收火耗，使得地方耗羨征收減輕。第二，養廉銀制度提高了官員收入并獎勵廉能者，一定程度上限制了官員私征貪占的行為，從而減輕了農民的負擔。

3.2 養廉銀制度效果有限的原因

分析養廉銀制度的目標實現功能，也就是要分析中國古代社會是否具有執行廉政這一目標實現的政治系統。君主專制制度既是腐敗最主要的制度根源，也是廉政建設最大的制度障礙［10］。因此，利用養廉銀制度遏制腐敗只能起到揚湯止沸的作用，具體的制度無法解決根本制度導致的社會問題。從某種程度上來說，是皇權主義導致了養廉銀制度的破產，主要表現在以下幾個方面：

第一，皇權會包庇腐敗現象的發生。皇權超越法律與制度之上，會造成法律懲治腐敗的機能大為削弱，皇帝可以輕而易舉地讓他所寵幸的貪官墨吏逃避法律的制裁［11］。乾隆年間的寵臣和珅，正是因皇帝的寵幸與庇護，才敢凌駕與法律與制度之上，才敢瘋狂的聚斂財產、收刮民脂民膏。因此，即便有養廉銀制度，那些皇帝寵幸的官員絕不會因養廉銀的發放，便放棄貪征的巨額財產。

第二，皇權自身的腐敗促使大小官吏上行下效。例如，皇帝對于臣下的行賄行為美名曰“進貢”，臣子行賄被視為忠心。皇帝的此種行為必然助長官場行賄送禮之風，且官員為表“忠心”向皇帝進貢的禮品大多數并非自身積攢所得，而是來源于陋規收入或是貪占濫用所得。可見，皇權的貪掠行為，促使官員為滿足皇帝的需求而加大陋規收入或是進一步濫收稅賦、挪用國庫資金。

可以說，是皇權的腐敗促使了官員的腐敗，致使貪風不息。

4 養廉銀制度的整合功能分析

結構功能主義中的“整合”功能強調社會系統的連貫性或一體化的維持問題，包括控制手段的建立、保持子系統的協調、防止系統發生嚴重混亂等。從養廉銀制度角度上說，在于養廉銀制度是否與原有制度相契合，保證制度的目標能夠實現，分析是否具有行之有效的配套制度來保證養廉銀制度的順利實施。

4.1 養廉銀制度初期對于目標實現的暫時契合

如果養廉銀制度與整個制度相契合，它就能夠實現養廉的目標，這從初期的效果可以看出。之所以出現這種契合，主要是因為養廉銀制度建立初期的法令系統的有效性。

第一，雍正皇帝改變了康熙皇帝對火耗的態度。康熙帝在位是認為，火耗原本就不是正稅，他也屢次下令禁止，嚴厲反對火耗獲得合法的地位，因此，他對火耗歸功的批諭是：“聯謂此事大有關系，斷不可行。”［12］18而雍正皇帝則不一樣，甫一即位，他就批示，“皇考洞察其故，每將稅務交與地方官管理，各省包居其半。嗣后稅務悉交地方官監收，歲稅之外所有羨余，該撫奏聞起解，應賞給者再行賞給，爾等會同戶部工部議奏”［12］18，實際改變了康熙的做法，并最終推動了養廉銀制度的建立。雍正的決心是建立養廉銀制度重要保證。

第二，因地制宜的設定養廉銀制度的征收和使用比例。由于各地方的條件相差太大，雍正在設立養廉銀制度的時候，除了指明養廉銀的使用之外，還依照不同情況區別對待。“耗羨率低而不敷者，減額征錢糧以補足之。……貧困地區耗羨不敷者，則從稅羨中提補。……邊遠少數民族地區，則清查稅課將盈余貼補養廉。”為了在地方官和京官之間維持平衡，養廉銀的發放范圍也由初期的地方官吏發展到了京官［12］19。養廉銀最終覆蓋到了幾乎所有官員，大大推動了吏治的清廉。

4.2 清代養廉銀制度整合功能的缺失

養廉銀制度的推行，并沒有從根本上解決官員的腐敗問題，反而使得清代官員的腐敗無論是數量上還是手法上，都遠遠超過了以前歷個朝代。清代養廉銀制度整合功能的缺失，表現為以下方面：

第一，養廉銀制度沒有與之相配套的監督制約機制。我國古代的官僚體制，每一級都有家長制的特征，即每一個地方政府機構的首腦，如土皇帝一般，沒有辦法進行有效的約束。個別官員會因貪污查處，但是這種貪污受罰的情況發生概率極低，這種小概率事件對官員而言沒有任何的威懾力。這種缺乏監督制約機制的現實以及違法也不會被查處的思想使得一些官員貪污猖獗、攫取巨額財富。因此，沒有配套的監督制約機制，養廉銀制度是行不通的。因為養廉銀即便再多也比不上官員違法所得，區區養廉銀是無法滿足官員的貪欲，無法制止貪污腐敗行為的。

第二，在養廉銀剛剛開始執行的時候，沒有配套的法律法規來維護養廉銀制度的實施，僅僅依靠最高統治者的意志和命令來執行，缺乏穩定性。雍正皇帝勵精圖治，事事親力親為，故而養廉銀的實施就顯得嚴謹，所以自乾隆以后，養廉銀制度逐漸淪為一種形式上的俸祿，其養廉功能逐漸消退［13］。

所以，缺乏完善的法律保障和監督制約機制，養廉銀制度無法實現整合，在實施中的效果必然大打折扣。

5 養廉銀制度的維模功能分析

結構功能主義的維模功能強調能量儲存并配置于系統的過程，一方面是模式維持，即觀念、評價等方面的文化供應，另一方面是張力處置，即行動者內心緊張和張力的消除，由此而維持社會的共同價值觀模式，并使其在社會系統內制度化。從養廉銀角度來說，就是分析該系統內部長期形成的社會價值規范是否有利于養廉銀制度的持續發展。

5.1 養廉銀制度在貪腐成風的大背景下夾縫中存在

專制社會中，貪污受賄已衍生成一種官場文化。在這種文化中，官員即使操守再好，也不得不貪污。在這個貪污受賄的文化中，官員不按這些潛規則辦，就在官場混不下去，即使要為民做好事，也必須求助于行賄的手段。在官場的逆淘汰中，貪官升清官出［14］。即便是清官，在這種文化的熏陶下，也不得不貪了。所以在權利支配一切的專制社會，權力在配置資源中起了決定性作用，在缺乏有效約束的情況下，有了權，就可以通過設租和尋租在短期內攫取巨額財富。這種制度本身伴隨的腐敗使得古代社會腐敗蔚然成風，甚至成為一種官場文化。養廉銀制度的實施，無法改變這種歷史久遠的官場文化滋生的腐敗貪污現象。

5.2 養廉銀制度無法改變整個社會的貪腐風氣

我國古代的家族觀念和親黨政治助長了腐敗的風氣。古代官場上滲透著濃厚的家族觀念，重親情、鄉情進而忽視了為官為名的根本，這種風氣下，請托、賄賂大行其道。親黨政治也在一定程度上維護著整個社會的腐敗風氣，促使腐敗現象發生。官僚結黨以門生、故吏、同年、同鄉、同班為基礎，結黨的官僚們互相拉攏托關系辦事情，形成了自己的腐敗圈。親友仆從以及各級官員之間千絲萬縷的裙帶關系，很容易在官場上結成腐敗保護網。同樣的，養廉銀制度的實施，并沒有對專制社會長期以來形成家族觀念和親黨政治做出任何改變或者約束。所以僅僅憑借一項單一的制度設計，無法改變歷史長期以來形成的貪污腐敗之風。

所以，專制社會的官場文化和親黨政治也在一定程度上維護著整個社會的腐敗風氣，削弱了養廉銀制度的養廉功能。

6 結語

任何一項制度都要同相關的制度配套，才能順利推行，在推行的過程中，還有因時因地不斷調整適應才行。從結構功能主義視角來看，清代養廉銀未能養廉的原因在于制度設計、皇權主義與官僚政治、缺乏監督與法規以及根深蒂固的官場文化。養廉銀制度作為整肅腐敗行為的具體制度，根本上不能起到消除腐敗的目的，不對專制社會的整個系統進行根本性的變革，養廉銀遏制腐敗的功能的弱化就成為一種必然的結果。清代養廉制最初實行的初衷和最后結果的歷史教訓表明，任何一項獨立的制度要想良好的運行，既與大的制度背景有關，也需要其他配套設施的相輔相成，否則很難達到制度設計的初衷。

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［3］馮元魁.論清朝養廉銀制度［J］.復旦學報：社會科學版，1991 (2)：62-69.

［4］宮之超.清代養廉銀制的實行及破產［J］.新聞月刊，2003(5)：34-35.

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［9］魯斯·華萊士.當代社會學理論［M］.劉少杰，等譯.北京：中國人民大學出版社，2008.

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［12］鄔文玲.雍正朝養廉銀制度及其歷史作用［J］.文史雜志，1997(4).

［13］頡小錄.淺析清雍正時期養廉銀制度的利弊［J］.絲稠之路，2013(4)：50-51.

［14］張晉藩.中國古代廉政法制建設及其啟示［J］.法商研究，2011(4)：145-152.

責任編輯：沈宏梅

An Analysis on the Silver Honesty System in Qing Dynasty from the View of Structure-functionalism

ZHU Si-ying，LIU Jun-sheng
(School of Political Science and Public Administration，China University of Political Science and Law，Beijing 102249，China)

The silver honesty system of Qing Dynasty，an importantsystem of rectifying officials，improving state revenues and reducing farmers’burden，the study ofwhich has important implications for the construction of clean government system.Parsons structure-functionalism theory is used to analyze the defects in the implementation of the silver honesty system from the four-dimensional functions such as adaptation，goal realization，integration and pattern maintenance.From the structure-functionalism perspective，the unperfected design of the system，imperial power and bureaucracy，the lack of supervision and regulation and the entrenched bureaucratic culture are themajor factors leading silver honesty system to be gradually weakened.As an attempt of using the structure-functionalism to analyze the system，it is necessary to further analyze the specific features.

structural-functionalism；Qing Dynasty；silver honesty system

K24

A

1009-3907（2014）05-0681-05

2013-12-16

國家社會科學重大項目(138ZD034)

朱思穎(1993-)，女，遼寧沈陽人，主要從事行政管理研究；劉俊生(1959-)，男，河南林州人，教授，博士，主要從事公共管理與公共行政研究。