高校黨管干部與干部工作擴大民主的實踐與思考*

張開江 李 行 周宗旭

(成都大學 黨委組織部，四川 成都 610106)

2014年1月，中共中央新頒布了《黨政干部選拔任用工作條例》(以下簡稱《條例》)，修訂后的《條例》顯著特點就是堅持黨管干部原則，把加強黨的領導與發揚民主結合起來，進一步體現黨組織在干部選拔任用工作中的領導和把關作用，同時堅持發揚民主的方向和行之有效的措施，對有關制度做了進一步改進和完善。

一 黨管干部原則與干部工作中擴大民主之間的辯證關系

(一)黨管干部原則的內涵

黨管干部原則是我國干部人事制度最鮮明的政治特色，黨管干部是指黨和國家的一切有關干部隊伍人事工作的路線、方針、政策等都必須由黨來制定，所有干部的選拔、任用都必須以黨的要求和規定為依據。黨管干部的實質就是要保證黨對干部人事工作的領導權和重要干部的管理權，能否堅持黨管干部的原則，是能否堅持黨的領導，鞏固黨的政權關鍵所在。［1］其具體內涵包括:

1.黨制定基本的干部路線、方針和政策。培養什么樣的干部，用什么樣的干部來貫徹黨的路線、方針、政策，是貫穿黨的組織建設的一條主線，是堅持黨的領導、鞏固黨的執政地位的根本保證。修訂后的《條例》強調黨領導干部選拔任用工作，在原則標準和程序方法等多方面，都體現了黨組織的主體地位和主導作用。一是為加強黨組織在干部選拔任用初始環節的領導和把關作用，新增了“動議”一章;二是為防止簡單以票、以分取人，規定考察對象需集體研究確定，突出黨組織對考察對象人選的把關作用;三是加強黨組織對選拔任用人選的審批把關，對公開選拔、競爭上崗、交流任用、破格提拔等特殊情形作出了明確規定;四是對干部選拔任用工作實行全程監督，充實了“十不準”紀律要求，嚴格監督檢查。［2］

2.黨組織向各級國家機關推薦重要干部。根據黨章規定，黨必須總攬全局、協調各方，在同級各種組織中發揮領導核心作用，同時又必須保證國家的立法、司法、行政機關、經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。因此，通過向各級國家機關推薦重要干部這樣一種方式就把堅持黨的領導和保持國家機關獨立行使職權很好地結合了起來，這是黨管干部原則的又一重要體現。

3.黨組織具體負責干部的選拔、培訓、管理、教育和監督。干部管理工作涉及干部的培養、選拔、任用、考核、監督、待遇等許多方面，具有很強的政策性和專業性，需要專門組織和專業化的人員進行管理。在長期干部管理實踐中，逐步形成了黨委統籌干部工作，組織部門按照分級分類管理原則具體管理干部的培養、教育、任用，同級紀檢監察部門負責干部監督和懲治腐敗的格局。這樣的管理體制能夠體現黨管干部原則，促進干部管理工作的科學化、制度化和規范化。

(二)干部工作中的擴大民主

擴大民主就是在干部工作中必須始終貫徹民主集中制原則，使黨管干部的權力在嚴格的民主程序和制度的“籠子”里運行，克服干部管理中“人治”的現象。

修訂后的《條例》把民主推薦作為選拔任用的必經程序。一是把民主推薦由選拔任用的初始環節調整為第二個環節，將推薦結果由選拔任用的“重要依據”改為“重要參考”，防止把推薦票等同于選舉票，簡單以推薦票取人，同時明確群眾公認度不高的不得列為考察對象。二是進一步改進民主推薦方法，明確領導班子換屆可以進行二次會議推薦。個別提拔任職時，既可以進行會議推薦和個別談話推薦，也可以先進行個別談話推薦，再進行會議推薦，目的在于正確集中民意，提高民主質量。三是完善了參加民主推薦的人員范圍。區分領導班子換屆和個別提拔任職的不同情形，分別對參加民主推薦的人員范圍作出了具體規定，明確了可以適當調整的情形，保證民主推薦結果的真實性。四是強調要把民主推薦情況與人選的德才素質、一貫表現和工作需要等進行綜合分析。［3］

(三)黨管干部原則與擴大民主原則是辯證的統一

黨管干部的原則和擴大民主都是干部工作的重要原則，都貫穿于干部工作的全過程，兩者在本質上是高度統一的。黨管干部是前提，對干部工作民主起著主導作用;擴大民主是改進黨管干部方式方法的一條基本途徑，服務于黨管干部原則。只有堅持黨管干部原則，才能進一步擴大干部工作民主化，只有擴大民主，改進黨管干部的方式方法，才能更好地堅持黨的領導，保證黨管干部原則在新形勢下更好地得到貫徹和落實。只有把兩者有機結合起來，才能使干部向黨負責、向人民負責，才能在理論上和體制上都達到真正一致。

黨管干部是原則，擴大民主是方向，彼此交融，相得益彰。黨管干部的實質就是要確保黨的用人權，保證黨對干部人事工作的領導權和重要干部的管理權。干部人事制度改革的每一項措施，都應有利于加強黨的領導，而不是削弱黨的領導。能否堅持黨管干部的原則，是能否堅持黨的領導、鞏固黨的政權的關健所在。擴大民主是社會主義國家人民當家作主的本質要求，是在干部工作中貫徹黨的群眾路線的具體體現，更是深化干部人事制度改革的方向。只有堅定不移地擴大干部工作民主，才能進一步落實廣大群眾對干部選拔任用工作的知情權、參與權、選擇權、監督權，使黨管干部的權力在嚴格的民主程序中運行，提高選人用人公信度，才能為黨和國家事業集聚各方面的優秀人才。

二 當前堅持黨管干部和干部工作擴大民主兩者關系中存在的突出問題

第一，思想認識不到位。一是對黨管干部原則作僵化的理解。把黨管干部與擴大民主對立起來，認為擴大民主會削弱或動搖黨對干部工作的領導。認為黨管干部就是黨組織具有任免干部的絕對權，在用人上完全是個人或組織說了算，民主推薦、測評等都是多此一舉。二是對擴大干部工作中的民主作片面的認識。認為擴大民主是“還權于民”，甚至等同于西方的民主，造成民主的無序性和隨意性。擔心擴大干部選拔任用工作民主會動搖黨的領導，削弱領導班子和個人的威信。三是片面僵化教條地在干部工作中實施所謂的“擴大民主”，實際上是規避責任、妥協平衡，失去黨組織在干部選拔任用中的把關作用，完全以分取人、以票取人。

第二，干部選拔任用的程序落實不到位。修訂后的《條例》對干部選拔任用工作做出了實體性和程序性規定。從“動議”到“任職”五個環節，構成了干部選拔任用工作的基本流程［4］。但在實際執行過程中每一個環節是否落實到位、每一個程序如何貫徹、如何把握好黨管干部與擴大民主的關系都值得研究和思考。

第三，干部選拔任用民主推薦和考察把關不嚴。在民主推薦環節參加民主推薦人員存在投“利益票”、“感情票”、“跟風票”等現象，簡單地以票取人，導致推薦結果失真失實;一些領導干部因怕丟票，不敢擔責、當“老好人”，甚至出現拉票賄選等問題。在考察干部環節，由于社會的復雜性、人的多樣性以及識人者的局限性，把干部考準、考實也是一個難題。近年來在實際工作中，考察失真失實、干部“帶病提拔”、“帶病上崗”的現象時有發生。［5］

第四，片面以票取人，簡單以分取人。公開選拔、競爭上崗等競爭性選拔干部的方式，在拓寬選人視野，打破論資排輩和地域、體制的限制，在促進優秀人才脫穎而出等方面發揮了積極的作用。但也存在著一些突出問題，比如“凡提必競”、簡單以分取人、動輒面向全國選拔、“干得好不如考得好”，甚至出現“考試專業戶”、“高分低能”等現象。［6］

第五，干部選拔任用主體責任不清，監督不到位。突出表現在:破格提拔缺少制度規范;資格條件把關不嚴，“破格”變“出格”;破格人選把關不嚴，破格提拔工作不透明，存在暗箱操作，對選人用人的公信度造成負面影響。［7］在嚴格選拔條件、嚴密選拔程序、強化監督檢查和責任追究方面責任不清，監督不到位。

三堅持黨管干部原則與擴大干部工作民主的實踐與思考

(一)堅持黨管干部原則與擴大干部工作民主的實踐

《高等教育法》和《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》明確規定:高等學校實行黨委領導下的校長負責制，按照“黨委領導、校長治校、教授治學、民主管理”的要求構建現代大學制度。高等學校肩負立德樹人、培養社會主義合格的建設者和可靠接班人的使命，承擔人才培養、科學研究、地方服務和文化傳承與創新的任務，有其自身的社會屬性。成都大學在干部選拔任用工作中，認真做好“三個結合”、突出“五個環節”，在落實師生員工“四個權利”方面進行了積極探索和有益實踐。

1.充分結合高校特點，認真做好“三個結合”

一是認真貫徹執行《條例》與高校實際情況相結合。高校知識分子集中，民主氛圍濃厚，有其自身的社會屬性。學校在干部選拔任用工作中，充分尊重高等教育發展的規律，結合學校特點，著力選拔懂得大學教育規律、科學研究規律、人才教育管理規律的具有良好管理能力和水平的優秀人才擔任領導職務，實現對學校的科學管理。

二是堅持黨管干部與充分發揚民主相結合。學校的干部選拔任用工作，在堅持學校黨委的正確領導下，既注重發揮黨委的領導作用，堅持黨管干部的原則，尊重校長的意見，實行集體領導、民主集中、個別醞釀、會議討論決定的原則;在干部選拔任用工作中的動議、民主推薦、考察、會議討論決定、任職等各環節，充分發揮黨委的領導和把關作用，匯集民意、提高民主質量，切實發揚民主作風，保障教職員工參與的積極性和主動性，落實教職工對干部工作的知情權、參與權、選擇權和監督權。

三是堅持行政管理權與學術權的有機結合。在高校中，學術權力與行政權力是兩種不同性質的權力。學校堅持以“行政管理應服務于學術管理”的思想，充分尊重教授委員會、學術委員會對于大學學術管理事務的意見，使學術人員能夠廣泛參與大學學術管理事務，提高行政決策的科學性和民主性。

2.把握“五個關鍵環節”，擴大干部選拔任用工作民主

(1)擴大干部推薦環節民主，拓寬選人渠道和視野

學校在干部民主推薦中，參加民主測評人員選取范圍廣泛，充分考慮各層次、各類別人員。在實際工作中，民主推薦主要做到“三個堅持”:

一是堅持空缺職位公示制度，提高民主推薦工作透明度。干部選用實行空缺職位公示制度，公告空缺職位名稱、數額、任職條件、推薦方式等信息。

二是堅持多主體推薦提名，拓寬選人用人視野。采取個人自薦、組織推薦、領導干部及教職工署名推薦等多形式推薦，意在擴大推薦提名主體范圍，打破由少數人提名、在少數人中提名的局限性。推薦提名過程中注重提名人選的專業背景、相關崗位經歷、任職時間、發展潛力、不同的擬任職務等具體情況，合理確定提名主體和范圍。

三是堅持立體化分析，科學評判個人優勢。根據需求職位的性質、崗位種類、專業要求等方面，充分考慮推薦提名人選的能崗相適性，采取立體化分析，科學評判個人優勢。

(2)擴大干部考察環節民主，提高用人識人水平

干部考察工作是擴大干部工作民主的關鍵環節。主要有五點做法:

一是考察機制上體現擴大民主。實行考察預告制，提高考察透明度。向干部群眾公開考察對象、內容程序、時間安排、考察組成員、監督舉報電話等信息，提高考察工作的透明度;實行日常考察和任前考察相結合的考察機制，關注日常考察，著重任前考察，實現干部考察工作的常態化、制度化。

二是考察程序上體現擴大民主。通過民主測評、個別談話、同考察對象面談、征求相關領導意見等多種方式，多角度、多層面、多方位地了解被考察干部的真實情況。

三是考察方法上體現擴大民主。實行公開考察與隱性考察相結合的機制。公開考察就是按照干部考察任用工作的程序，通過民主測評、同周圍群眾座談、實地調查、查閱檔案資料等形式“面對面”地考察;隱性考察即把由于礙于情面等造成群眾不便反映、不敢反映的情況通過明察暗訪等方式真實地掌握，全面了解領導干部的真實情況。

四是考察方式上體現擴大民主。干部考察根據實際工作需要，實行征求全委會成員、教授委員會成員、學術委員會成員意見的制度，進一步擴大了干部考察工作的民主。

五是考察結論上體現民主。干部考察材料是對干部考察情況的綜合反映，考察材料嚴格以黨的路線、方針、政策為依據，客觀真實地反映民主測評結果以及被考察者的現實工作表現，為黨委任用決策提供科學依據，為選人用人打下堅實基礎。

(3)擴大干部任用決策環節民主，增強了選人用人準確性

一是充分尊重民意。對領導干部職位的擬任人選在學校的黨政班子成員中進行充分醞釀，其醞釀的方式既堅持黨管干部的原則，又體現黨委領導下的校長負責制的要求，充分考慮校長對所分管部門的干部選拔任用意見;黨委討論決定領導干部決議時，嚴把“準入”環節，凡是大多數群眾不推薦、不贊成的，不提交會議討論。

二是嚴格決策程序。召開黨委常委會討論決定干部任免問題時，確保黨政主要領導到會;確保有三分之二以上的成員到會;確保有足夠時間對任免對象進行充分討論。

三是實行常委會票決制度。黨委常委會討論決定干部任免時，須投票表決，常委必須達到應到會人數的三分之二以上，贊成票超過應到會人數的二分之一方可通過。

(4)擴大干部考核評價民主，充分發揮考核導向作用

增強干部考核的全面性，完善配套、優化方法，是學校干部考核評價民主的重要做法。實行試用考核、屆中考核、屆滿考核、年度目標考核制度，突出導向激勵，發揮干部考核的導向作用。干部考核嚴格做到“三結合”，即考核與本單位職工滿意度測評相結合;單位業績與個人崗位履職盡責情況相結合;群眾測評、中干互評與校領導評議相結合。就年度目標考核而言，考核目標合理設計權重，對教學單位、機關、業務直屬部門采取分類別考核的模式，參加測評人員科學民主選取。如機關及直屬業務單位的考核組成員全部由來自學院的代表組成，人員從各學院產生;與學生關系密切的部門，由學校組織學生對其進行滿意度測評，最大限度尊重民意，確保考核民主。

(5)擴大干部監督工作民主，充分保障師生員工的各項權利

一是暢通渠道。紀委全程參與干部考察，注意信息公開，確保及時、準確、全面地了解、反映群眾意見。二是任前公示。公示內容包含擬任職務、對象基本情況等，接受干部和群眾的監督，提高干部選拔工作的透明度。三是群眾監督，充分發揮群眾監督的作用。

(二)堅持黨管干部原則與擴大干部工作民主的思考

習近平總書記在全國組織工作會議上強調，要著力培養選拔黨和人民需要的好干部，并明確提出“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”的好干部標準，進一步豐富和發展了“德才兼備、以德為先”干部標準的時代內涵，既為廣大干部明確了個人努力方向，也為高校干部選拔任用工作提供了重要原則。

1.深入結合高校特點，準確把握《條例》精神

修訂后的《條例》要求進一步堅持黨管干部原則，強調黨領導干部選拔任用工作，在原則標準和程序方法等多方面，都要體現黨組織的主體地位和主導作用，并且要進一步發揚干部工作民主。

高校領導干部的選拔任用涉及到高校推進現代大學制度建設和民主政治建設，涉及到高校進一步加強和完善黨委領導下的校長負責制的貫徹和落實問題。在新形勢下，它要求我們要準確把握《條例》精神，充分結合高校的自身發展特點，尊重高等教育的發展規律，在干部選拔、考察、任用的時候，在堅持黨管干部原則的條件下，切實發揚干部工作民主，要更加尊重大學教授委員會、學術委員會的意見，協調處理好黨的權力、行政權力、民主權力、學術權力之間的關系，將懂得大學教育規律、人才成長規律、科學研究規律，具有管理能力和水平的優秀人才選拔到大學領導崗位上來，實現對學校的科學管理，為構建現代大學制度奠定良好基礎，實現立德樹人的目標。

2.加大干部選拔任用制度改革力度，提高干部選拔任用工作民主

高校管理是教育與管理規律結合的產物，有自己獨特的研究對象、內容和方法。高校領導干部的選拔任用工作，既要防止單純強調學術能力的傾向，也要防止單純強調管理能力的傾向。一個高校領導干部如果沒有一定的學術能力以及教學管理研究的經驗，就難以把握高校學科發展規律和高校工作特點，就難以在學術氣氛濃厚的高校里服眾。但是，高校領導干部又不能僅僅是一個學者，而應當是具有教育家、科學家、學者素質的領導者和管理者［8］。所以，單一地采用競爭性干部選拔方式有時候難以選拔出比較合適的人選。因此，要加大干部選拔任用制度改革力度，并在干部人事制度的改革過程中，充分根據高校的特點加以總結和完善，并與其他選拔任用方法有機結合，著力構建“民主、公開、競爭、擇優”的高校領導干部選拔任用機制。

3.改進干部考察工作，完善民主推薦程序和方法

高校民主氛圍濃厚，教師和學生崇尚真理，善于接受新事物，追求人格獨立、精神自由，具有強烈的自我意識、民主意識、社會責任感和歷史使命感。［9］因此，參與干部選拔任用工作的積極性高。民主測評應按照代表性、知情度和相關性原則，合理確定參加民主測評、民主推薦人員范圍，保證教職工的廣泛參與，盡可能地提高群眾的參與程度，提高干部選拔任用的有效性，為學校的教學、科研和改革、建設等各項工作的開展創造良好的條件。正確分析運用民主測評、民主推薦結果，既充分尊重民意，又不簡單地以票取人。改進任職考察工作，完善干部德才考察辦法，全面考察干部的政治素質和道德品行，注重從崗位職責履行、關鍵時刻表現、個人發展潛力等方面考察干部。

4.健全干部考核體系，提高干部選拔任用民主程度

干部考核是干部選拔任用工作的重要環節，也是知人用人的重要途徑，健全干部考核體系，是克服干部選拔任用的主觀臆斷、防止用人上的不正之風的有效辦法。在高校領導干部考核評價體系中，雖然群眾考評意見也占有相當比重，但與真正體現“行政管理服務于學術管理”的目標仍然存在較大差距。因此，進行領導干部考核就要進一步增大教學院系、廣大教師和學生對教學管理、科研管理等職能管理部門、后勤服務保障部門考核評價的權限，把院系、教師、學生等人員的滿意度作為行政管理部門工作合格與否的前提和標準;對行政管理干部的考評，應主要以教師、教授、行政工作人員、學生等人員作為考核測評的主要群體;對于包括校長在內學校領導的考核評價，要充分尊重和聽取教授委員會的意見。［10］

5.健全分層分類干部培養機制，提高干部選拔任用民主水平

高校的干部大致可以分為兩類:業務型干部、黨政型干部。不同類型的干部的素質要求、能力背景不一，成長路徑也不一樣。高校專業型干部要求熟悉高等教育規律，有較高的專業素質、良好的科研能力、一定的教學管理素質，因此入門門檻高、成才慢。高校黨政型干部要求黨政素質比較高，還要熟悉高等教育規律，有較強的管理能力。因此，高校干部的選拔與培養，需要根據高校干部崗位的特點和高校干部成長的過程，健全分層分類干部培養機制，有針對性地培養、選拔。對于高校領導干部選拔可適當提高學歷要求，細化任職時間、崗位經歷，使不同學歷、不同技術職務和不同業務工作經歷的干部在資格條件上有所區別，使高校領導干部選拔任用工作更具針對性，從而保證更高素質，不同經歷的干部能夠被選拔任用，走上學校的各級管理崗位。［11］

當前高校最緊缺的人才不是某一領域的專家，而是既懂專業又懂管理、政治、教育的專家型人才。這樣的人才大多來自高校本身，有其特殊的成長過程，學術和管理的適應期和培養期一般比較長。因此，還需要加強后備干部的培養，建立后備干部人才庫，完善后備干部分層分類的人才培養機制。

分層分類培養還可以在干部交流方面加大力度。對于高校而言，有效地進行干部交流一直是高校干部選拔任用工作的難點，也是高校干部選拔任用工作的薄弱環節。雖然高校的管理帶有很強的專業性，但大部分崗位之間的干部還是可以交流的。不過，交流的時候要注意區分專業性特別強和專業性不太強，以及專業性不強的不同要求，充分考慮各崗位的特點和要求，使干部交流能夠促進事業發展，促進干部的鍛煉和成長。

6.完善干部退出機制，提高干部選拔任用民主意識

長期以來，干部能上不能下，或是下的渠道不暢等問題，一直是干部工作中堅持黨管干部原則和擴大干部工作民主的重點和難點。針對高校民主意識較強的特征，可結合事業單位改革、實行聘用制干部的模式，建立干部能上也能下、能進也能出的用人機制，推進干部人事制度的改革。實行聘任制，可以引入優勝劣汰的競爭機制，容易使少數不稱職的干部從管理崗位上退出，減少了干部職務調整工作中的矛盾，能比較充分地體現依民意選人的公平、公開和公正的原則。［12］

針對聘用制干部的管理，可以詳細制定合理的聘期工作目標，完善對聘期干部進行跟蹤考核的制度，對具有較高理論素養、專業好、能力強的聘用制干部打通“綠色通道”，使干得好的干部能“上”去，對不勝任現職的領導干部要讓他們及時“下”來，以達到人盡其才、人盡其用、能上能下、優勝劣汰的效果，從而營造出干事創業的良好氛圍。

［1］ 羅樹林.必須把黨管干部與擴大民主有機結合起來——學習“五加一”文件的一點體會［EB/OL］..湖南領導人才網:http://www.hnleader.gov.cn/Index/ViewNews/?NewsID=20041261040.

［2］ ［3］［4］［5］［6］［7］盛若蔚.構建科學管用的選人用人機制——中組部負責人就修訂頒布《黨政領導干部選拔任用工作條例》答記者問［N］.人民日報，2014-01-17.

［8］ 慶承松，張福珍，霍明杰.結合高校特點，認真貫徹實施《黨政領導干部選拔任用工作條例》［J］.合肥工業大學學報(社會科學版)，2004(1):1-6.

［9］ ［11］羅中樞.論高校領導干部選拔任用機制的改革和創新［J］.理論與改革，2008(5):71-74.

［10］ 喬德福.改進干部考察方法 全方位地透析干部［J］.組織人事學研究，2002(2):27-30.

［12］ 李江.健全完善高校干部退出機制的思考［J］.商場現代化，2010(31):218.