農民工市民化進程中住房保障實現路徑探析

張澤穎

黨的十八大提出了新型城鎮化，核心是人的城鎮化，農民工作為新市民的一種特殊過渡形式與重要途徑，其生活際遇與未來走向受到社會廣泛的關注。住房問題涉及和諧穩定、公平正義，這些未來的新市民理當享有原有市民同樣的待遇，享有基本住房保障的權利。因此，解決農民工及其他農業轉移人口的城鎮住房問題，將成為新型城鎮化進程無法繞過的一道坎。

一、新型城鎮化住房保障的主體是農民工

改革開放以來，我國已進入快速城鎮化時期，資料顯示2013年我國已有一半以上人口常住城鎮，大量農業轉移人口進入城鎮，推動著城鎮化進程，他們為社會繁榮作出了巨大貢獻的同時，僅僅享有臨時的“棲身權”，而沒有住房的城鎮化是低度的、未完成的城鎮化。

（一）農民工住房現實之困

農民工住房困難主要表現在農民工基本住房保障制度滯后，以及城鎮住房條件普遍較差兩方面。

農民工為中國社會發展提供了廉價的勞動力，但他們的生存狀況并不容樂觀，一直以來國家保護農民工權益的法律法規缺失，相關公共服務制度嚴重滯后，這些制度包括涉及農民工的基本住房制度、土地制度、戶籍制度、財稅支持、工薪歧視、教育培訓制度及社會保障制度等，它們直接影響農民工進入城市的步伐。農民工住房保障存在的基本問題表現在：市場失靈，根據國家統計局農民工調查報告，在務工地擁有自購房的農民工占比由2009年的0.8%下降至2011年的0.7%，絕對多數農民工無法融入商品房市場，市場也不會自動產生與農民工需求相匹配的供給；政府失靈，絕大多數農民工仍游離于城鎮住房保障體系之外。市場失靈與政府失靈顯示農民工住房保障的制度困擾[1]。

農民工住房困擾還表現為居住條件普遍較差，其在城鎮住房的主要類型為集體宿舍、工棚和租賃房三類。一是由用人單位提供的住房，主要為集體宿舍，一般分布在加工制造業和傳統服務業；二是由用人單位建造工棚提供給農民工居住，工棚有就近居住的特點，適應建筑業按項目集中施工、勞動強度大、工期要求緊的需要；三是租賃房，零散農民工或單位不能提供住宿的農民工，只能自己租房住，但房租價格往往超過他們的承受能力，這類農民工多數尋求群居，住在城中村或地下室，臨建房和簡易房等條件較差的住房里[2]。居無定所、空間擁擠和缺乏相應配套設施是多數農民工居住的普遍情況。

（二）新生代農民工住房需求意愿強烈

在現在的農民工中，80年代及以后出生的新生代占了60%以上，在異地以非農就業為主并擁有農業戶籍[3]，其受教育程度較高，多數沒有務農經驗，喪失了從事傳統農業生產的技能，多數人如果回到農村，將很難勝任農業生產。同時，新生代農民工缺乏對農民身份的認同，職業期望高，物質精神享受要求高，他們渴望城鎮生活，也正努力地實現成為“城市人”、圓“城市夢”的人生目標。從總體情況看，農民工從“亦工亦農”向“全職非農”轉變，由“城鄉雙向流動”向“融入城鎮”轉變，由“尋求謀生”向“追求平等”轉變，即使不能在城鎮“扎根”，也要“漂”在城鎮，他們城鎮住房需求的意愿最為強烈。

在當今我國新型城鎮化的大背景下，解決農民工市民化的住房問題更具現實意義，住房、戶口等問題的解決將使農民工真正地融入城市，成為名副其實的市民，實現真正意義上的“人的城鎮化”。

二、新型城鎮化住房需求巨大

未來20年是我國城鎮化的關鍵時期，由于大量農業轉移人口逐步城鎮化，城鎮住房需求總量巨大，需求地域以中西部城市及中小城鎮為主。

從需求總量看，新型城鎮化進程中，城鎮住房需求結構將會發生很大的變化，進城農民工及其家屬將成為住房需求的主體。根據社科院《中國財政政策報告2012/2013》預測，按人均40平方米的改善性需求目標測算，2011年到2030年我國住房總需求為390.1億平米，按人均31.6平方米中間需求目標測算，住房總需求為311.5億平米，需求總量巨大[4]。

從需求人口看，按照上述報告，我國將在在2030年城鎮化率達到68%的目標，以2012年52.6%常住人口城鎮化率和2030年我國大陸人口14.45億為基數框算，2010年—2030年需要解決農業轉移人口近2.21億人的居住問題。但所謂52.6%常駐人口城鎮化率中僅有35%屬于戶籍人口城鎮化率，17.7%的差額人口中是絕大多數是住工棚等臨時性住房的農民工，2012年我國就有2.61億這樣的農民工，他們同屬2030年目標需要解決城鎮住房問題的人群，這兩者合計約近有4.82億人口需要目標期內解決住房問題，城鎮化住房需求的人口數量巨大。

從需求地域看，農民工對住房的需求將集中釋放到3-6線城市，特別是中西部的中小市鎮。主要基于兩方面原因：首先從流入城市來看，2011年約有31%的農民工流向大城市（直轄市及省會城市）；流向中小城市（直轄市及省會城市之外的地級市）約占34%；其余35%流向縣、鎮及其他區域，因此超過70%的農民工就業地是3-6線城市。其次，自2008年以來，農民工出省務工意愿下降，農民工主要輸出地為中西部地區，因此形成了大量農民工從東部“回流”中西部的事實。由于房價過高，農民工也很難在一二線城市購置住房，因此認為未來農民工城鎮化形成的新增住房市場將主要出現在中西部的農民工輸出大省，即：皖、贛、豫、鄂、湘、桂、渝、川、黔九省[5]。

三、農民工城鎮住房保障的基本原則

如果農民工還是行進在進城與返鄉交織的過程中，住房問題得不到有效解決，我國的新型城鎮化就不是真正的城鎮化—人的城鎮化。關于如何解決農民工住房問題有以下幾點基本原則。

（一）政府責任原則

政府主導下，把農民工住房問題納入公共政策視野，協調和改革大中小城市和小城鎮的公共住房及相關配套政策，完善城鎮住房保障體系，向農民工提供相對廉價的各類住房。

（二）市場導向原則

以市場為導向是市場經濟的基本原則，對有支付能力的農民工不應例外。部分行業如從事建筑、裝修行業工人的收入相對較高，其收入在大城市購房尚不足，卻有能力在部分中小城鎮購房居住。

（三）責任主體原則

誰用工，誰擔責，用工企業、特別是較大型用工企業擔責，由其向農民工提供宜居的住房或宿舍。2007年住建部、發改委等五部委聯合發布的《關于改善農民工居住條件的指導意見》提出，用工單位是改善農民工居住條件的責任主體，應積極主動，妥善安排，為招用農民工提供安全、衛生的居住場所，改善其居住條件。

（四）自愿原則

具體操作中，要充分考慮農民工地域分布特點以及經濟承受能力，鼓勵居住主體自愿選擇宜居的住房。根據《中國經濟報告》刊載的農民工現狀調查顯示，高達40%的受訪農民工希望在務工地購房定居；20%左右的受訪對象希望在家鄉城鎮購房定居，而計劃回農村定居的僅占有明確意愿的受訪者總數的21%。

（五）循序漸進原則

我國農民工群體人口規模大，流動性強，解決其住房問題具有復雜性、長期性和艱巨性的特點，建議首先改善現有農民工的居住條件，然后在條件具備的地區逐步將農民工納入城鎮住房保障體系，最終實現農民工城鎮定居的目標。

四、農民工市民化住房保障的具體實現路徑

解決農民工住房問題需從實際出發，考慮農民工不同的支付能力，短期保障目標與長期保障目標相結合，改革并完善相關政策制度，通過多種途徑解決農民工城鎮住房問題。

（一）不同支付能力的農民工解決路徑不同

在城鎮購房需要具有一定的支付能力，農民工因受教育程度、工作差異、工作地域與及個人素質等因素影響，收入與支付能力有所差異。據農民工所從事職業的特點、收入狀況、流動程度及定居城鎮的意愿等，可將農民工大致分為以下三類：

第一類 在城鎮居住多年、職業和收入穩定、支付能力很強的農民工應鼓勵購買商品房，發揮中小城市和城鎮的吸納作用，幫助他們逐步在城鎮就業和落戶；

第二類 職業和收入穩定，但支付能力較弱，或職業不穩定也無固定住所的農民工應納入城鎮住房保障體系；

第三類 從事個體勞動收入較低的農民工、農忙務農農閑打工的農民工、開發區大型用工企業的農民工主要靠市場租賃、農民工公寓、集體宿舍等方式來解決居住問題。

因此，需要政府幫助解決的主要是第二三類情形的農民工住房保障問題。此外，在城鎮化進程中的失地農民，在土地被征收的同時，已得到了住房置換或貨幣補償及其他的社會保障，其城鎮住房問題已得到基本解決。居住在城鎮近郊，工作在城鎮的農民工，亦可不考慮購房。

（二）以租賃為主實現短期住房保障

短期目標應以公共租賃房為主，其他住房為輔的住房模式解決農民工的基本居住問題，改善農民工的居住環境。

公租房是解決當前農民工住房問題的重要途徑，當前我國農民工城鎮住房的矛盾主要體現在高房價、高房租與較低支付能力之間的矛盾，因而只能選擇棲身在住房條件和環境較差，安全缺乏保障的環境里?！笆濉逼陂g，國家計劃建設3 600萬套公租房，是對住房困難人群提供住房幫助的過渡性解決方案，政府以低于市場價向新就業職工、農民工等群體出租，可讓農民工住有所居，住得經濟，住得安心。其次，建設產城融合的農民工住宅小區，政府從規劃上、制度上支持開發區、產業園區周邊建立農民工住宅小區的建設，這類小區采用市場化模式運作，以合理價格向農民工出租或出售。第三，改善農民工的居住環境，加強城鄉結合部和城中村農民工聚居地區的建設與管理，提高公共基礎設施保障能力，加大力度推動公共交通向城郊延身，增加商業配套，為農民工的出行和生活提供便利。

（三）改革和完善相關政策，實現長期住房保障

在租賃過渡的基礎上，加強政策支持與保障，通過多種方式增強農民工的住房支付能力，使其在城鎮擁有一套自住房，安居且樂業。

1.保障農民工基本權益，落實城鎮化相關政策

推進戶籍制度改革。我國一直執行嚴格的城鄉二元戶籍制度，戶籍與相關的公共福利如住房、子女教育、社會保障相聯系，農民工人戶分離現象普遍存在，不能獲得戶籍相關的諸多公共服務。十八屆三中全會決定分類推進戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口市民化，解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，逐步提高戶籍人口城鎮化的水平，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

變革現行土地制度。在三中全會集體建設用地市場化決定的精神指導下，以國有土地與集體土地平等保護為基礎變革現行土地制度。對于城市近郊大量的集體建設用地，應充分、自愿流轉或征收，以市場價格補償失地農民，補償款可為農民購買城鎮住房提供資金支持，甚至可為其提供城鎮謀生的資本。還應完善土地供應，在土地用途管制的條件下，企業不能將工業用地改變為住宅用地，限制了企業解決其職工住房的努力，積極探索、解決利用出讓工業用地興建農民工宿舍與現行工業用地政策的矛盾，利用城鄉結合部農民集體土地興建農民工宿舍與現行集體建設用地流轉政策的矛盾，利用破產或倒閉企業的閑置廠房改造或修建農民工宿舍與現行土地收購儲備政策的矛盾。

健全農民工住房公積金制度。公積金是一項住房保障制度，但其保障范圍不足，目前基本未覆蓋農民工群體，建議用人單位平等對待在企業穩定工作的農民工，為農民工繳納住房公積金，公積金低存低貸，農民工也希望通過公積金來提高他們購房能力。湖南臨澧針對農民工的特點，適當降低建制門檻，采取“零繳存—部分繳存—全部繳存”循序漸進的繳存模式，由點及面逐步擴大繳存面。

完善規劃保障制度。規劃保障制度是指對農民工住房選址、戶型、面積、交通、購物和通訊等多方面合理的制度安排，規劃是建設的前提，選址宜在總體規劃時統籌安排，不宜在偏遠交通不便的地區，也不宜過于集中。土地利用規劃要為農民工住房、尤其是公租房預留空間，明確性質，讓農民工住房建設有規劃制度的保障。

2.合理規劃利用小產權房

目前我國小產權房存量過大，其處置政策仍未明確，但不能一拆了之。購買小產權房的家庭多屬于城市中低收入階層，也包含部分農民工群體。在新型城鎮化背景下，小產權房的出路在于科學分類處置使之逐步合法化：對于那些已經出售，但經檢驗沒有安全隱患且與城市規劃并不違背的小產權房，建議將該類房屋納入新型城鎮化規劃范疇，在城鎮化條件下繳納土地出讓金轉化為城鎮商品房；或引入有限產權或共有產權概念，探索“國家土地入股、居民購房款入股”的共有產權公租房模式；對于那些在建未售并不與規劃相悖的小產權房，不妨給予農民相應補償進行政府或社會組織回購，轉化為保障房的有效供給。這樣既解決了小產權房的退出與中低收入人群居住保障的問題，杜絕了資源浪費、環境污染，更兼顧了住房分配的公平性，也不失為解決農民工及其他農業轉移人口住房問題的有效途徑。

3.提高農民工收入水平

提高農民工收入主要有兩方面途徑：一是提高農民工的素質，使之能勝任較高技術含量的工作，從而提高收入水平，這需要政府與用工單位對農民工加以必要的教育與技能培訓；二是切實落實同工同酬制度，保障農民工的合法權益，這需要相關職能部門做好監管。這兩方面是提高農民工收入的重要途徑，從根本上提升其購房能力。

就新型城鎮化背景下農民工的支付能力問題，結合當前政策來看：十八大報告提出 “改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”；十八屆三中全會決定“賦予農民更多財產權利”，幾億農民由此有了財產權，其意義重大不亞于新型城鎮化本身；十八大報告還提出收入倍增計劃，“2020年實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番?！边@些利好政策意味著隨著改革進程的深化，農民工城鎮住房可支付能力也將會有所提高。

[1]金三林.解決農民工住房問題的總體思路和政策框架[J].開放導報，2010（3）.

[2]上海發展研究基金會.新型城市化：抉擇和路徑[M].上海：上海人民出版社，2013：50-55.

[3]婁文龍，高慧.新生代農民工住房保障問題研究[J].農業經濟，2013（10）.

[4]高培勇.新型城市化背景下的住房保障[M].北京：中國財政經濟出版社，2012：22-23.

[5]cjfden.人民日報稱我國戶均住房超1套[EB/OL].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_58fc3aad0101711a.html

[6]王丹.論我國住房保障法律制度的完善[D].武漢：華中科技大學，2012.