建立健全經濟激勵機制完善我國耕地保護制度

劉國鳳，王雪燕

(長春大學馬克思主義學院，長春 130022)

建立健全經濟激勵機制完善我國耕地保護制度

劉國鳳，王雪燕

(長春大學馬克思主義學院，長春 130022)

耕地保護始終是土地管理的首要任務，我國已形成堪稱世界上最嚴格的耕地保護制度，但一直以行政和法律兩種手段為主，效果并不理想。耕地與建設用地是一對矛盾，這對矛盾背后的根源是經濟利益的沖突。本文以經濟根源作為研究的新視域，以激勵理論作為理論基礎，提出建立耕地保護基金制度;引入發展權購買，建立耕地儲備制度;通過稅費政策，提高占用耕地的成本等耕地保護經濟激勵新機制，以促進我國耕地保護制度體系的創新與完善。

耕地保護制度;經濟激勵機制;耕地儲備制度

0 引言

耕地保護是涉及國家糧食安全、經濟安全、社會穩定、土地資源可持續利用的重大戰略問題。自1986年頒布實施《土地管理法》以來，耕地保護一直是土地管理的首要任務、頭等大事，并且保護力度逐年加大，現已形成堪稱世界上最嚴格的耕地保護制度。然而，事實是耕地保護的效果與預期仍有很大差距，耕地不僅數量仍然在不斷減少，而且質量也在不斷下降。我國的耕地保護制度一直以行政和法律兩種手段為主。耕地保護的直接主體地方和農民都是被動的執行者，沒有耕地保護的意愿與積極性，其原因就是耕地價值被嚴重低估，耕地保護外部性效益沒有得到相應的補償［1］。耕地與建設用地是一對矛盾，這對矛盾背后的根源是經濟利益的沖突，因此，要改變當前保護耕地與占用耕地利益分配不均衡的狀態，提高耕地保護制度的績效，除了法律和行政手段外，還必須抓住耕地保護問題的關鍵——經濟問題，必須配以經濟手段來解決耕地保護問題，即必須落實科學發展觀，從調節相關利益主體間的利益配置入手，轉變經營模式，完成農村經濟結構的戰略性調整，完善耕地保護的宏觀經濟政策，運用市場手段調節資源配置，著力保護產糧地區干部和種糧農民的積極性，促進耕地保護目標的落實。通過建立和完善區域財政轉移支付制度、耕地保護基金制度、發展權購買制度、生態補償制度等，將耕地的外部效益內部化，提高占用耕地的成本，抵補耕地保護者的巨大機會成本，形成占用耕地成本與保護耕地獲利之間的均衡狀態，由全體社會主體共同負擔耕地糧食安全、社會保障及生態保育效益的外部化。同時，明確界定公共利益，嚴格建設用地審批，對于非公共利益占用耕地的行為課以重稅，對非法占用、毀損耕地的行為給予重罰，建成完備的耕地保護經濟激勵新機制，協調各相關經濟主體間的利益配置關系，對為保護耕地做出貢獻者給予政績和利益上的支持和保障，使耕地保護行為變被動為主動，促進耕地保護制度目標的實現。

1 現行耕地保護制度激勵機制的缺陷

目標是人的行為方向與狀態的動力，對人的行為有激勵、引導和制約的作用，而激勵是組織行為管理中的關鍵所在。理性經濟人根據內部因素與外部條件所做出的判斷就是行為邏輯，耕地保護主體的行為取決于其行為邏輯。按照管理學的研究，激勵強化分為兩大類型:正強化和負強化。正強化是指對符合組織目標的行為采取獎勵措施，以使這類行為進一步加強，促進組織目標的實現;負強化就是指對不符合組織目標的行為采取懲罰措施，以使這些行為削弱直至消失，從而有利于實現組織目標［2］。在本文中，我國耕地保護制度設定的目標即組織目標。依據激勵理論，我國現行耕地保護制度的激勵機制實施并不完善，尤其是經濟激勵機制還不健全，存在缺陷與不足，主要表現在以下兩方面:

1.1 正強化激勵沒有體現

根據激勵理論，對于符合組織目標的行為應采取有效的獎勵措施，以使這種行為進一步加強，促進組織目標的實現。然而，現行耕地保護制度并沒有充分發揮正強化激勵的作用。地方政府對于耕地保護不論是作為還是不作為，做出的努力多還是少，都能平均享有其糧食安全、生態保育、社會保障等外部效益。而我國糧食主產區并沒有因耕地保護制度執行得好，而得到一定的政策優惠、經濟補償，事實是“產糧大縣，財政窮縣”的現象還比較嚴重。有利于耕地保護制度設定的目標實現的行為沒有及時得到正強化，導致耕地保護制度難以落實。對于耕地保護多且好的地方國家應通過各種措施加大補貼力度，從經濟上補償其土地開發的機會成本，以調動耕地保護主體地方政府和農民的積極性。如中西部地區、東北地區等糧食主產區相對于東南沿海地區耕地肯定多，應給予政策上的傾斜、經濟上的補償。具體可通過加大區域財政轉移支付、制定糧食最低收購價格、建立耕地保護基金等措施對耕地保護區域及主體給予及時相應的正強化，提高其對耕地保護的積極性。以上是通過各種政策措施對耕地保護主體給予直接經濟補償，政府還可以通過開展農業技術服務，提供生產技術咨詢和指導，幫助農戶提高糧食產量，增加收益。政府也可以通過提供化肥、農藥、種子、農業機械以及農田水利設施，降低農戶耕地保護成本，提高收益。

1.2 負強化激勵程度不夠

我國現行耕地保護制度對非耕地保護行為的負強化激勵程度不夠，對違法違規占用耕地行為的負強化激勵更是欠缺。目前，耕地補償僅僅考慮耕地被征收征用前3年的平均年產值，而沒有充分考慮耕地所具有的生態保育功能、糧食安全及社會保障功能等，導致耕地征收征用成本與市場出讓價格之間存在巨大差額。在巨額經濟利益的驅使下，多年來，違法違規征占耕地甚至基本農田的行為屢禁不止，時有發生，城市和開發區盲目擴大，占用大量優質耕地，使城鄉生態環境質量日益下降;同時，城鎮土地利用低效、粗放，經濟發展模式轉變緩慢，而這些行為又沒有受到及時和應有的懲罰，這樣就導致了非法占用耕地和基本農田進行經濟建設的行為更加猖獗。并且，耕地保護制度在法律層面上雖然有嚴格規定，卻沒有真正得到嚴格實施，即“嚴規定，寬實施”，因此法律懲處非法相關責任人并威懾潛在違法者的作用不能很好地體現，導致耕地保護制度落實不到位。

2 建立健全耕地保護經濟激勵機制

圍繞耕地保護相關主體“動力”與“激勵”的問題進行分析，認為目前耕地保護制度績效不理想的主要原因是沒有調動起耕地保護相關主體的積極性，占用耕地成本與保護耕地獲利之間沒有形成均衡的狀態，耕地保護主體只是被動地執行耕地保護制度。在社會主義市場經濟條件下，除行政和法律手段外，還應加強經濟手段協調耕地保護相關主體間的利益配置，將耕地保護外部效益內部化，大大提高占用耕地的成本，同時提高耕地保護主體的收益，促使占用耕地成本與耕地保護獲利之間達到均衡狀態。只有這樣，才能調動起耕地保護相關主體的積極性，實現耕地保護制度的預期目標。因此，應針對耕地保護的經濟學原因，建立和完善耕地保護經濟激勵新機制。

2.1 建立耕地保護基金制度

綜合考慮各地經濟發展水平，相應地確定各地的耕地保護基金率和基金額大小。類似于銀行的法定存款準備金制度，可設想主要考慮人均耕地面積指標，若平均每人耕地面積較小，人均GDP值較大的地方采用較高的基金率，反之則相反，要及時對每個地方的耕地保護基金率進行等級層次劃分，并根據這項指標的變化定期進行適應性改動。繳納基數以調查更新獲得的當時的耕地面積為標準。該項計算公式為:［耕地面積繳納基數×耕地保護基金率=耕地保護基金繳納額］［3］。地方政府應按規定及時并且足額向中央政府繳納。中央政府應設立專門的職能機構嚴格管理耕地保護基金，并對工作取得的績效進行獎勵和懲治，從而減少甚至消除地方政府在耕地保護行動中的不作為、“搭便車”或“偷懶”等行為，實現耕地保護制度的根本目標。

政府要設立耕地保護基金，進行耕地保護責任保險。借鑒一些地區和城市運作耕地保護制度的經驗，地方政府通過設立相應級別的耕地保護基金，在經濟上補償耕地保護主體所承擔的責任和義務，建立耕地保護補償機制，提高地方政府和農民耕地保護積極性。耕地保護基金按照“統一政策、分級籌集”的原則，其來源主要包括新增建設用地土地有償使用費、土地出讓收入資金的一定比例、耕地占用稅的一部分以及其他財政資金。國土資源部門負責基金的運作管理，農業部門負責耕地流轉擔保，其他部門配合實施，以逐步擺脫行政權力對市場的完全控制。政府耕地保護基金的用途為:對擁有土地承包經營權而且承擔耕地保護責任的農民采取保護;支付承擔耕地保護責任的農民的養老及失業保險;對農場或企業以及承擔耕地保護責任的村組集體經濟組織等經營的耕地進行現金補貼;用于耕地流轉擔保及農業保險補貼等。主要做法是由地方政府下達耕地保護目標任務，再由下面各級政府分解下達，落實保護農用地的目標，需由負責人與政府簽訂《耕地保護合同》，約定所保護耕地的地塊、面積、級別、期限和補貼資金及違約責任等相關內容，依據耕地的評價結果決定補貼標準，即補貼標準要與耕地質量相關聯，以提高農民保護耕地質量的自覺性和積極性。

在政府設立耕地保護基金的基礎上，耕地保護同樣可以借鑒污染環境承擔責任保險制度，增設耕地保護責任保險，并對該項新職責進行市場化運作。將《耕地保護合同》作為依據，在耕地被征收或遭到破壞時，把給承包經營者造成的損失作為保險標的，以耕地質量作為衡量標準，給予承包經營者以經濟補償，以保證耕地承包經營者實現其合法權益。這樣可以有效地將政府耕地保護基金用于補償承包經營者，實現政府各部門對耕地保護的聯動，避免農民權益受損害，從而有效能動地約束地方政府的不合理征地行為。

2.2 引入發展權購買，建立耕地儲備制度

改革開放以來，我國各方面的發展都奉行吸收外界一切可以利用的資源和方式，對于耕地制度的改革和創新，同樣可以借鑒美國農地開發權購買制度的有益經驗，通過購買發展權來建立具有中國特色的耕地儲備制度，實現有效保護耕地的目的。東部沿海經濟發達地區可以與中西部經濟欠發達地區對接，用市場化手段購買本地區的“耕地發展權”，補償大量占用耕地所產生的外部性問題，即耕地所具有的糧食安全、社會保障及生態保育效益的外部化，類似于“排污權交易”，這樣就可以減少或消除地方政府的“偷懶”或“搭便車”現象［4］。此外，對于有可能轉變用途的土地尤其是城市郊區和鐵路、公路沿線的耕地，由于這些優質農田發展的優先購買權一般歸屬社會性組織或非盈利性組織，因此要獲得農田的開發權，這些組織只需向農民支付一筆數額相當于土地市場價格的三分之二或一半的現金作為補償，這部分現金通常由國家設立的半官方政策性組織提供。農民不得改變出讓耕地發展權的農地用途，但可以用出賣耕地開發權得到的錢來改良土壤，改進生產技術，提高耕地產出力，增加收益。同時通過增設耕地發展權提高地價，增加開發商獲得土地的成本，能夠在一定程度上遏制以“非公共利益”為目的進行土地征用的勢頭。

2.3 通過稅費政策，提高占用耕地的成本

重新建立農用地使用性質改變的成本核算制度，即把占用農用地損失的外部成本“內化”，使占用農用地者付出足夠的代價來補償占用農用地造成的損失，把占用農用地造成的生態、社會、機會代價和對后代的損失納入市場成本。但這種將“外部性”進行“內化”的進程，只有通過行政部門的強制性干預才能實現，不能期望市場自發形成［5］。所以，國家應制定和執行嚴格的土地管理和耕地保護法律法規，只有在強有力的土地管理的職能保障下，才能將“外部性”強制“內化”。同時，進一步增加經濟發展必須的新增建設用地有償使用費繳納標準，以當地實際經濟發展必須的新增建設用地面積為準，調整建設用地有關稅費政策、土地有償使用費繳納范圍。財稅部門要加強稅收征管，嚴格控制減免稅。

3 結語

保護耕地是為了保護國家糧食安全，是國家穩定和社會公共利益的需要，不僅僅是農民利益的需要。義務與權利不對等的問題是導致耕地保護相關主體缺乏耕地保護主動性和積極性的根源。因此，通過以上激勵機制從經濟角度實現耕地保護主體義務與權利的均衡狀態，才能調動起耕地保護主體的積極性，使耕地保護行為變被動為主動，保證耕地保護制度預期目標的實現。

［1］張傳新.我國當前耕地保護政策再審視［J］.中國國土資源經濟，2011(1):35-36.

［2］周三多.管理學［M］.北京:高等教育出版社，2000:223-224.

［3］鄒曉云，張琦，王宏新.耕地保護社會約束機制研究之三:人人有責人人參與［J］.中國土地，2010(1):25-28.

［4］劉國鳳，張開芬.農地發展權視角下的農地征收與耕地保護問題研究［J］.長春大學學報，2010(1):1-4.

［5］趙華甫，張鳳榮.耕地保護方向待轉——從單一功能到多功能的演變交替［J］.中國土地，2010(10):19-20.

責任編輯:沈玲

A Study on the Econom ic Incentive M echanism to Improve China's Cultivated Land Protection System

LIU Guo-feng，WANG Xue-yan

(College of Marxism，Changchun University，Changchun 130022，China)

Cultivated land protection has always been the primary task in land management，China has formed themost stringent farmland protection system in theworld，which emphases administrative and legalmeans and the effect is not ideal.The cultivated land and construction land is a pair of contradictions，the root of the contradictions is the conflict behind economic interests.This paper，taking the economic rootas a new view of research and themotivation theory as the theoretical foundation，proposes the new economicmotivation mechanisms of establishing cultivated land protection fund system;establishing land reserve system by introducing the development right purchase;increasing the costof the occupation of farmland based on tax policies to promote the innovation and perfection of cultivated land protection system.

cultivated land protection system;economic incentivemechanism;arable land reserve system

F301.1

A

1009-3907(2014)01-0006-03

2013-09-01

吉林省教育科學“十二五”規劃項目(GH13083);吉林省教育廳“十二五”社會科學項目(吉教科文合字［2014］第312號)

劉國鳳(1977-)，女，吉林長春人，講師，博士，主要從事馬克思主義基本原理與社會主義市場經濟研究。