服務型社會治理模式下的行政倫理建設

朱銳博

( 西北大學 哲學與社會學學院，陜西 西安 710069 )

人類在農業社會的治理模式為統治型倫理教育，在工業社會的治理模式為管理型倫理教育，在后工業社會的治理模式則為服務型倫理模式。農業社會的權治建立在權力關系基礎上，統治不平等是其實質。 工業社會的法治建立在法律關系基礎上，其主要價值取向表現為經濟和效率，其社會治理模式主要體現在管理技術和程序以及規則方面。倫理關系是后工業社會建立的基礎，道德制度是其所要建構的主要內容，其德治適應這種道德制度治理方式。 縱觀人類社會治理模式，都是以社會異質性為基礎，實施對社會的統一分而治之，而當前后工業化進程的基礎建立在工業社會的全部科學成就之上，以隔絕式和分化式控制機制為基礎進行統合工作。[1]以統合為手段，綜合一切領域和方面的積極成果，能形成社會發展動力，從而可使諸種分化所導致的消極效應得以糾正。

一、服務型社會治理模式下的行政倫理特征

服務型社會治理模式的行政倫理特征有三：服務性、平等性和公共性。

服務性是指在服務型社會治理模式下，服務性是行政倫理的首要特征，服務型政府的服務精神是其根植的土壤，行政倫理屬于精神服務價值體系，是提供給公共領域中所有成員的，也是提供給參與公共生活中的所有成員的。換句話說，服務型社會治理模式中的行政倫理，是對公共管理主體內部進行調整的一種自律方式，在很大程度上，公共組織與人員服務意識與精神決定這種自律方式調節社會的力度。[2]因為，倫理精神通過公共管理者的服務精神具體反映出來，倫理精神是以公共管理為根源的道德制度，確立道德制度是確保服務精神的基礎，因此，處于服務型社會治理模式下參與公共生活的人員，需要具備服務社會和人民以及國家的意識，并內化這種服務意識，將其融入道德行動中，以契合行政倫理關系，并使之成為真正實現公共利益的有力推動因素。

平等性就是人們依據行政倫理規范所進行的交往方式，其中，社會地位與等級沒有考慮在內，每個人都享有平等的權利。法律關系基于管理型治理模式，表面上看似平等，但這種平等只停留在形式上，而在日常生活領域中，倫理關系的平等內涵盡管被保存并發揮作用，但在社會治理過程中對其產生的壓制與排擠，致使其不復存在，因此，在服務型社會治理模式下，才真正存在人的實質平等行政倫理關系。這種倫理形態具有高級價值，涵蓋公平和正義，以及包容和仁愛等實質，屬于總道德規范，對公共和私人以及日常生活三方面領域具有指導作用。法律的平等理念被融入服務型社會治理模式行政倫理之中，但這種平等又被超越，是在公共管理主體和主體與客體，以及公共管理者與其對象之間體現出的平等，這種平等具有實質性。[3]

對參與公共生活的所有成員形成的倫理，就是這里強調的公共性，其中，圍繞公共利益價值訴求為中心的，由公共管理部門與人員共同參與和享有的空間與準則，只是其中一部分。在社會上，主導地位被確定為服務型公共管理，則該社會就是公眾的社會，這實際上是立足于政治的視角來看的。[4]在這種社會中，公共管理組織以公眾投票與公眾權威為手段，解決公眾利益相關問題，全體成員是公眾權利的基礎，公共管理組織立足公眾視角詮釋社會權利。服務型公共管理倫理特征確定為公共性的必然因素，為其公眾性所決定。

二、服務型社會治理模式對行政倫理的要求

社會和公民以及權利和服務四種本位的充分融合觀念，為服務型社會治理模式所推行。其運行方式注重共享權力和公民參與以及合作共治，主張把權利還給民眾，真正落實與踐行對人民的服務承諾。

公益至上的公平與正義。在服務型社會治理模式中，新的時代內涵被賦予在其公平正義之中。 庫珀認為，在后現代社會，由于相對價值和多元化社會以及工作與私人生活脫節這些模糊性因素的影響，政府管理被動搖，其標準化程序等受到嚴峻挑戰，對于同等對待看成是公平對待的觀點，需要人們進行重新審視。由于公民成員實際在品行和喜好等方面存在差異，要求同等對待他們就屬于不公平。

對公共利益負責。雖然把滿意的公共服務提供給社會為后現代公共行政中的公平所倡導的內容，但公平地對待公民為其根本內容。上級負責下級和法律負責民選官員及公民，這屬于客觀責任范疇，我們所信仰的忠誠和良知以及認同則為主觀責任范疇。對公民負責是公共行政人員責任中最重要的。對公民的責任在主客觀責任中，實質都是承擔道德責任。[5]顯而易見，在行政倫理中，最重要的責任就是對公共利益負責，道德責任是這種責任的主要表現，即針對服務型社會治理模式，道德責任這種責任形態是與其最相匹配的。

實現最廣泛的合作與信任。就服務型社會治理模式來看，其最為典型的特征就是合作與信任。張康之指出，在服務型社會治理模式下，人們之間合作與信任的關系的決定因素，為該模式及其網絡結構。[4]合作實質上就是充分正向實現交往行為與關系價值的過程，是充分發揮人們之間信任作用的過程；而且對于信任而言，其促進和增強的基本途徑就是合作。針對服務型社會治理模式下存在的密集的不確定性進行化解，就是信任的特殊意義之所在。要想達到治理績效最佳化，官僚制政府的努力所發揮的作用或許無濟于事，最為關鍵的是，把全社會的治理力量發動和整合起來，以實現群策群力。[6]因此，針對服務型社會治理模式叢生不確定性背景的應對措施，就是所建立的治理結構具備包容性和開放性，以實現政府與私營及第三部門和公民個人之間的充分合作。

三、服務型社會治理模式下行政倫理的建設途徑

加強行政倫理立法。行政倫理立法是從外部控制入手，具有典型性，是依靠立法程序，把倫理行為通過法律和國家意志形式體現出來，并實現規范化和制度化的過程。該方式是主要的和最有效的行政倫理制度化的體現。從世界各國行政倫理立法整體情況來看，專門的行政道德法和有關法律規定以及職業守則等，屬于法律法規形式內容。與國外相比，我國的行為規范依然停留于倫理法規層次，還沒有從集中明確系統的角度規范有關行政倫理內容等，在規定與原則中出現了斷層。因此，我國的行政倫理建設必須加強，應依靠行政倫理立法，制定專門的法律實施細則，構建行政道德法典，以充分發揮行政倫理的監督職能。[7]

實現全方位監督。行政權力屬于公共權力范疇，目前對其的主要監督形式是法律監督與工作監督。實現全方位監督，是政府依法防止權力濫用的有效手段。全方位監督即從是否違法的較低層次監督，以及是否稱職的工作層次監督，提升到是否公正的倫理監督層面。行政倫理監督屬于外部監督范疇。這種監督可為具體施行相關行政倫理法規提供保障，還可以避免濫用權力造成的倫理失范行為的產生，同時在一定程度上，對由于倫理立法的匱乏造成的監督缺位，還具有彌補作用。[8]行政倫理管理與監督機構的專門設立是極為必要的。在良性運行組織過程中，它能夠充分發揮行政倫理的重要作用，并成為政府道德化的推動力量。 全方位監督還意味著要積極公開政務，促進公民參與度的提高，為行政人員行為培養倫理性而努力；此外，還需要強化社會和媒體以及民眾監督功能，促進網絡倫理監管作用的發揮，使倫理監督機制實現多元化。

加大行政倫理宣傳力度，開展倫理教育，促進倫理職業道德培訓。這種方法是從內部控制入手，是運用各種宣傳和教育手段，培養強化公務員的職業價值觀及水平。首先，應在行政系統內外運用各種媒體，積極宣傳行政模范人物事跡，使行政倫理的重要性深入人心，使周圍的行政人員處在社會公眾監督和評價氛圍之中。運用宣傳這種外在形式，有利于行政人員增強榮譽感，使其倫理信念中充滿行政倫理義務和責任，以促進其倫理意識的提升，陶冶其倫理情操，并使其倫理意志得到鍛煉，為其養成良好的倫理習慣奠定基礎。其次，還可采取定期舉行行政倫理學習班等方式， 增強行政人員的職業認同感，促進其倫理價值的提升。需要強調的是，職業倫理培訓課程可在培訓過程中設置。

加強公共行政文化倫理性培育，實施道德激勵。這是從內部控制角度對行政倫理進行建設。在現實生活中，行為者的道德行為收益將受到其所處的社會環境道德狀況的影響。在行政領域中，個人將選擇不同的道德以實現個人利益的最大化。行政倫理法律道德措施和良好的環境，是社會主義和諧社會構建不可或缺的因素。因此，服務型社會治理模式要想真正實現民主本質的構建，需要對公共行政政府或市場兩種模式的不足進行反思，并在社會治理體系中，樹立具有新時代特征的人性觀和哲學觀，促使公民和社會以及政府加強責任心和道德感，強化公共行政文化的倫理性。

完善行政倫理凈化機制。盡管在建立行政倫理機構時，已經明確了行政管理的主體，但卻無法將主體的作用充分發揮出來，因此，必須將其與道德失范的懲罰機制、違法道德規范的發現機制及違背倫理精神的發現機制有機結合起來，使三者共同構成行政倫理的道德凈化機制。

為防患于未然，必須建立有效的防范機制，在萌芽狀態，就消滅違背行政道德的事件。為此，各國已經采取了有力的措施，如韓國的財務申報和美國的財務公開與財產登記制度。而道德凈化的關鍵，是建立違法規則行為的發現機制，其中，內幕舉報機制是比較典型的行政管理中的發現機制。其原則是遵循對公共負責的精神，內部成員向專門的道德管理部門或者上級主管部門揭發組織中出現的不道德和不合法的行為，以維護組織倫理原則。內幕舉報包括：受理舉報，規定組織成員的舉報由一定的渠道、人員和機構來受理；防止打擊報復。此外，還應建立必要的獎懲機制，如果行政官員違反了行政倫理準則，以權謀私，除了給予其必要的經濟、行政和法律處罰外，還應對其予以道德譴責，給其施加一定的心理壓力，即便行政主體行為是完全行使政府命令而實施的，也無法免除其道德責任。這是公共倫理標準應該遵循的基本原則。

服務型治理模式的根本目的就是為社會服務，以實施社會總體性運行原則，其基本特征是信任與合作，以實現政治和經濟以及管理的統一。在優化整合自身體系的基礎上，有機整合整個社會，是人類社會回歸倫理生活的標志。以往的社會治理模式統攝特征表現在習俗傳統和契約精神上，而服務型社會治理模式的價值體系中心則為服務。這是其最基本和最核心的價值。在服務型社會治理模式中，社會治理的基礎建立在道德上，其德治邏輯的起點為制度道德化，德治是其實現的內容，其對整個治理體系全部成員產生影響的關鍵為治理者及其行為道德化，并使一切人都進入道德化狀態。因此，在服務型社會治理形態下，德治是其基本的制度模式。

參考文獻：

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