公路客運服務質量規制

樊根耀，吳群琪，王宇

(長安大學 經濟與管理學院，陜西 西安 710064)

公路客運是綜合交通旅客運輸體系的重要組成部分。改革開放以來，中國公路客運行業的服務水平得到明顯提升:不少企業從客運車輛、客運站服務、服務用語和服務質量考核等方面建立規范，個別大型客運企業還制定了服務標準，并向社會公開服務承諾。這標志著中國公路客運行業已從單純追求數量增長轉向改進服務質量的新階段。也應該看到，中國公路客運行業的質量管理水平還比較低，尤其是服務質量規制還處于起步階段，迫切需要展開研究。

一、公路客運服務質量規制的內涵

(一)公路客運服務及其質量界定

公路客運是指利用載客汽車或其他客運工具運送旅客，使旅客實現空間位移，到達旅行目的地。公路客運可以滿足居民出行的基本需要，是典型的、基礎性的生活類服務。公路客運服務質量是指公路客運服務能夠滿足客運需求的特征和特性的總和，即公路客運服務能夠滿足乘客需求的程度。客運服務質量的內涵包括:安全性、準時性、經濟性、舒適性和方便性。從公路客運服務的過程來看，客運服務質量可分解到信息咨詢、購票、候車、檢票、乘車、到達等多個環節。依據各個服務活動的特點分別建立相應質量標準，在此基礎上，即可形成公路客運服務的質量標準體系。

(二)公路客運服務質量規制

質量規制是指政府為了防止市場失靈，運用其公共權力，以法律為基本準則，運用行政手段對產品質量或服務質量管理進行直接干預。常見的規制手段包括質量標準約束、信息公開、執業資格和經濟或行政處罰等。傳統的質量規制主要是針對產品質量的規制，而隨著產業結構的轉型升級以及現代服務業的興起，服務對于公眾的影響越來越大。除了傳統服務行業外，諸如電信、金融、醫療、教育、物流等現代服務業更是成為現代社會不可缺少的組成部分。隨著近年來因服務質量而引發的爭議日益增加，引入政府或其他規制機構對服務行業的質量進行規制便成為必然，公路客運行業也不例外。

服務質量規制不同于產品質量規制，其難點在于服務是看不見摸不著的，無法基于有形的產品載體來制定質量標準。與產品質量相比，服務質量的評價大多來自消費者的主觀感受，具有更強的主觀性，設定標準存在較大困難。服務質量評價主要來自消費者的主觀評價，而消費者的主觀感受又與消費者的職業、個性、區域乃至當時的情緒狀況有關，這就增加了服務質量標準化的難度。但是，服務質量評價的主觀性對服務質量規制的影響也不是絕對的:服務并非完全無形，總是與一些有形物相關聯，而有形物的質量指標是客觀的或可量化的，可通過標準或規范加以規制;消費者主觀評價結果之間雖有差異，但其統計分析結果仍然可以作為質量規制的參照。對于公路客運服務而言，有形物(如運輸車輛、客運車站、客運從業人員)的質量指標是客觀的和可量化的，而來自于不同乘客的評價結果，也可作為客運服務質量規制的依據。

二、公路客運服務質量規制的必要性

中國公路客運行業市場化改革時間不長，遠未形成完備和成熟的公路客運市場體系。在市場發育不成熟、自我治理能力不足，尤其是在可能發生“市場失靈”的條件下，運用公權力對客運服務質量制定必要的規則，是十分必要的。

第一，從保護公共利益的角度來看，對公路客運服務質量進行規制是保護乘客權益的需要。據交通運輸部2011年統計，公路客運是旅客運輸的主要方式，其市場份額占全部旅客運輸總量的93.2%。保證數量眾多的乘客在選擇公路客運出行時走得快、走得好，真正實現滿意出行，是至關重要的。中國公路客運行業的供給能力大幅度提升，從一定程度上緩解了運輸能力與運輸需求之間的矛盾，但客運企業良莠不齊，經營過程中違規、違法行為時有發生。近年來，乘客的法制觀念和維權意識大大提升，對客運服務的要求越來越嚴格，各地客運服務投訴的數量有增長的趨勢。乘客并不滿足于“走得了”，還要求“走得好”，不僅追求“結果滿意”，還要求“過程滿意”，這就對客運企業的服務質量提出了一定要求。但是，從客運企業的角度來看，出于對利潤和成本的考慮，加上一些客運企業有意或無意地實施機會主義行為，導致出現“檸檬市場”［1］，客運服務質量因此而大打折扣。

第二，強化公路客運服務質量規制是公路客運業向現代服務業轉型的需要。從行業發展的實際來看，公路客運正在經歷從傳統服務業向現代服務業的轉型，傳統公路客運業正成長為資金、技術、信息和知識相對密集的現代服務業，服務方式和服務范圍都有所改變。這就要求公路客運業引入服務管理的理念和方法，更加關注乘客需求，從旅客需求出發設計服務項目。

公路客運業向現代服務業的轉型，給公路客運服務質量規制帶來極大的挑戰。一是在公路客運乘客群體和營運規模擴大的同時，如何保證服務質量的穩定和提高，是客運企業和監管部門都必須認真對待的問題。二是在轉型期間，大量使用信息技術、電子技術，網絡售票、旅游包車等新型服務陸續推出，而相關的質量標準有待建立，這對服務質量管制工作也是一個挑戰。規制部門必須及時研究制定相關技術標準和質量規范，包括考慮改進和制定適應新標準、新規范的監督工作流程，以促進新業務健康發展、保障旅客和客運企業的權益。

第三，從乘客需求特性來看，強化公路服務質量規制也是必要的。中國人口眾多、地域廣闊，乘客的空間和時間分布極不均衡，加上公路客運乘客數量眾多、偏好不同，需求存在很大差異，因此由政府管理部門或行業管理部門出面，對公路客運行業的服務方式和服務過程進行規范，是十分必要的。另外，從公路客運市場的分布來看，由于客運服務在時間和空間分布不均衡，無法形成完全競爭市場。乘客出行時，受時間、地點以及可供選擇的出行方式等因素的限制，絕大部分旅客在出行時都不可能具備充分選擇的條件，只能在特定的時空約束條件下按照供給方有限的安排(包括車型、經營主體、運輸方式等)選擇消費，在特定線路、特定時點上，可供選擇的班次通常是唯一的［2］。可以說，對于個體乘客而言，他面對的是一個處于完全壟斷客運市場，乘客與客運企業之間的地位嚴重不對等，處于絕對的弱勢地位，其權益很難得到有效的保障;受利潤最大化或降低成本等利益驅動，客運企業忽視客運過程服務質量現象難以避免，乘客與客運企業之間發生爭執或投訴的現象也并不鮮見。

三、公路客運服務質量規制現狀

進入21世紀，中國公路客運行業得到了快速發展，服務質量也得到了改進。但總體而言，公路客運行業的服務質量仍有很大改進空間，其主要原因則在于公路客運服務質量規制水平比較低下［3］。

(一)服務質量規制是公路客運行業規制的短板

1949年以來，中國道路運輸政府規制大致經歷了嚴格規制時期(1949～1979)、放松規制時期(1979～1989)、規制整頓時期(1989～1992)和規制再放松時期(1992年至今)共4個階段［4］。就中國運輸產業規制的歷史來看，公路客運服務質量規制始終沒有受到足夠的重視。就規制方式而言，經濟性規制(如價格規制等)較多，社會性規制手段運用相對較少。在現有各種社會性規制中，環境規制、安全規制相對比較完備，服務質量規制則明顯落后。

從公路客運產業的發展歷程來看，1949年到20世紀末，特別是改革開放以來的前20年，客運行業的主要矛盾是運輸能力不足，運輸規制的主要目標是擴大運輸供給能力，緩解運輸供給短缺。進入21世紀以來，運輸供給短缺的矛盾基本得到解決，運輸能力相對富裕，規制的重點轉向運輸結構的調整和優化。這一時期，由于運輸業規模迅速增長，包括客運在內的整個運輸業的生產安全問題和環境污染問題開始凸現，惡性事故頻發，引發了政府對運輸行業安全問題的重視，并推出了一系列強制性措施，有效地扼制了運輸行業惡性事故高發的勢頭。

公路客運行業是一個能源消耗量較大的行業，在運行過程中會對環境產生影響，形成負的外部性。20世紀90年代以來，隨著政府加大環境治理力度，公路客運行業和其他行業同步開展了一系列環境規制活動。公路客運行業以節能減排和提高資源利用率為目標，倡導“減量化、再利用、資源化”，追求“低消耗、低排放、高效率”，在環境法規建設、環境規制機構和規制方式的確定以及環境規制內容的細化方面都取得了明顯突破。

雖然公路客運行業安全規制和環境規制在執行過程中體現出公路客運行業的特色，但總體上還是在國家層面的規制框架中展開的，其普遍性大于特殊性。就其規制手段而言，以強制性手段為主。相比之下，公路客運服務質量規制更具有行業特殊性，規制手段也應不同。也許正因為這一原因，公路客運行業服務質量規制并沒有像安全規制和環境規制那樣得到足夠的重視［4］，最終成為公路客運行業社會性規制的一塊短板。

(二)與其他行業相比，公路客運的服務質量規制相對落后

與航空、鐵路等行業相比，公路行業服務質量規制還沒有得到足夠的重視，事實上并沒有太多實質性推進，水平明顯落后于其他客運行業。如早在1996年9月，中國民航運輸業就開始實施《公共航空運輸服務質量標準》，對航空運輸企業、機場、代理人及相關部門的旅客和貨物服務質量要求做出了具體規定。2001年10月，原民航總局開始實施《公共航空運輸服務質量評定》，對航空運輸服務質量的服務標準和評價要求做出了詳細而全面的規定。2007年，原民航總局對上述質量標準和評定辦法進行了修訂。原鐵道部于1999年10月開始實施《鐵路旅客運輸服務質量標準》(TB/T2967—1999)，規定了鐵路運輸企業旅客運輸的服務質量要求。2003年1月，原鐵道部重新修訂實施《鐵路旅客運輸服務質量標準》，并發布《鐵路服務示范》，提出了改進站車服務的10項措施。

1990年，交通部發布了第一部公路客運服務質量標準——《汽車旅客運輸班車客運服務質量標準》(JT/T3142—1990)，初步建立了公路客運行業的質量標準。但這個標準體系略嫌粗糙和過于簡化，未能充分反映公路行業技術進步和服務改進的現實。2006年1月起，交通部發布了《道路旅客運輸企業等級》(JT/T 630—2005)，《汽車旅客運輸班車客運服務質量標準》(JT/T3142—1990)同時被廢止。事實上，《道路旅客運輸企業等級》并不完全等同于公路客運服務質量標準，二者的相互替代似乎缺少足夠的理論依據。與民航、鐵路的旅客運輸相比，公路運輸市場化程度高，客運企業數量多，構成復雜，服務質量規制難度更大，但無論如何，公路客運服務質量規制都應該得到加強而不是被削弱。

2006年，為加強道路運輸市場管理，加快道路運輸市場誠信體系建設，建立和完善優勝劣汰的競爭機制和市場退出機制，引導和促進道路運輸企業加強管理，交通部發布了《道路運輸企業質量信譽考核辦法(試行)》(交公路發［2006］294號，以下簡稱《辦法》)。《辦法》中提到的質量信譽考核，是指在考核年度內對道路運輸企業的安全生產、經營行為、服務質量、管理水平和履行社會責任等方面進行綜合評價。《辦法》雖然涉及到客運企業服務質量的問題，但并非規范的服務質量規制類政策文件，這足以反映出公路客運行業質量意識和質量規制水平滯后的現狀。

四、公路客運服務質量規制體系的構建

(一)建立公路客運服務質量法規體系和質量標準

進入21世紀以來，中國頒布了不少有關道路運輸的法律法規，道路運輸業的法律體系得到了很大的完善，特別是2004年《中華人民共和國道路運輸條例》的頒布實施，結束了道路運輸“無法可依”的歷史。雖然針對公路基礎設施法律關系的設立、變更、終止等出臺了《中華人民共和國公路法》，但還沒有出臺專門針對運輸的正式法律。與發達國家相比，中國道路運輸業的法律法規不完善、位階較低、體系不健全的局面還沒有得到根本性改變。現行道路運輸市場準入的法律依據更多的是行政規章、地方性法規和地方政府規章，位階偏低、調整范圍窄、法律效力不夠、操作性較差，對于服務質量等軟件的關注明顯不夠。隨著技術進步加速以及經濟社會的快速發展，現有法律法規越來越不能適應公路客運市場發展。因此，必須盡快建立、完善中國道路運輸市場的法律體系。首先，以《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國道路運輸條例》等法律法規為依據，盡快制定《中華人民共和國道路運輸法》，形成以《中華人民共和國道路運輸法》為龍頭，《中華人民共和國道路運輸條例》等行政法規和地方性法規為補充，部門規章相配套的道路運輸法律體系，使道路運輸市場的發展和行業管理工作走上科學化、規范化、法制化的軌道。相關法律法規應對服務質量有明確規定，使公路客運服務質量規制有法可依。

雖然從乘客的角度來看，公路客運服務質量評價是主觀的，但從服務提供過程來看，公路客運服務質量也有客觀、可標準化或量化的一面。借鑒民航、鐵路旅客服務質量規制的經驗，公路客運服務質量標準可圍繞運輸車輛、車站以及人員服務過程等建立。在全國性公路客運服務質量標準正式建立之前，應鼓勵省級或大型公路客運企業推行地方或企業服務質量標準，并逐步上升為公路客運服務質量的行業標準。

(二)建立公路客運市場準入機制和退出機制

市場準入機制是指為了防止資源配置低效或過度競爭，確保規模經濟效益、范圍經濟效益和提高經濟效率，政府機構通過批準或認可等手段，對企業的市場進入(包括數量、質量、期限以及經營范圍等)進行的管理。20世紀80年代以來，公路客運行業一度實行放松規制政策，市場準入標準降低，導致公路運輸行業經營分散，社會化、組織化、專業化程度偏低等問題出現［5］。而從國外的經驗來看，各國在運輸市場成熟度較高后，都非常重視市場準入管理，甚至制定異常苛刻的準入條件，其中不乏對服務質量的考慮，如人、車和必要的設施設備都會影響到運輸安全，在進入市場之前時就加以明確，保證運輸過程的安全。另外，有效的市場準入管理有助于降低事后質量監管的成本。

作為一種重要的行業管理工具，市場準入機制通過對車輛、設施、資金、人員等基本條件以及經營資質提出要求，凡車輛、資金、場站、人員等達不到相應要求的，不準進入道路旅客運輸市場，從而阻止一些規模小、實力弱的企業進入客運市場，確保整個行業的服務質量和水準。在建立準入機制的基礎上，要建立市場退出機制，如在客運線路招投標中，將服務質量作為行業準入的重要指標，凡服務質量達不到要求，發生過特大、重大交通責任事故，或存在嚴重安全隱患，嚴重損害消費者權益的經營企業，主管部門將調整其經營資質直至取消其經營資質，責令其退出市場，從而形成有效的運輸市場準入與退出機制，優勝劣汰，確保整個客運行業的服務質量。

(三)完善公路客運服務質量監管體系

改進公路客運服務質量規制，必須建立和完善客運服務質量監管體系。這一監管體系不僅包括政府主管部門，也應包括行業協會、客運企業以及乘客等。政府、社會、市場三大規制主體各司其職，又相互協作，共同推進質量規制體系不斷優化。

政府作為服務質量監管體系的核心，在構建合理的運輸管理制度時，除了注重效率和公平等問題外，應充分重視服務質量。中國道路運輸管理基本實施的是交通部、省、地級市、縣、鄉五級管理體制，層級設置過多，不僅增加了管理成本，而且削弱了道路運輸管理機構執法的力度和效率。政府管理對于客運的管理政出多門，管理效率不高，加上地方保護主義所導致的區域市場壁壘尚未被打破，嚴重影響了質量規制效率。從表面看，交通、公安、衛生、勞動人事、環保、工商管理、質檢、安監等部門都在對運輸行業進行管理，但這種規制主體多元化并不利于運輸行業規制。在現行體制下，客運服務質量管理職責主要歸于質量監督管理部門，而不是作為主管部門的交通部門，這無疑是不正常的。因此，必須盡快改變目前的這種規制分工，把質量監管工作納入交通部門日常管理工作之中。

然而，政府主管部門實施質量監管的前提，是政府能夠獲取并有效甄別有關客運服務質量的具體信息，而相關信息獲取是否完備，則受制于技術條件以及政府主管部門投入的約束。另外，由于公路客運行業規模大，地域上相對分散，加劇了規制者與規制對象之間的信息不對稱，進而嚴重影響了對整個行業常態化監督的效果。而行業協會作為一種專業化的社會組織，對于行業內各客運企業的運營信息遠比政府主管部門更為了解，從而為制定行業質量標準或進行服務質量提供了堅實的信息基礎。行業協會通過論壇、自辦刊物、行業調研等多種方式，可以方便地獲取成員企業經營信息。對于已經發生的服務質量事故，行業協會能夠借助專業手段進行鑒定或調解。行業協會的這種優勢，可以大大降低質量規制所需的信息成本。正因為如此，運輸行業協會在發達國家運輸規制中扮演了重要的角色，如美國運輸服務質量標準的制定就是由行業協會承擔的。隨著中國運輸行業市場化改革的不斷深入，發揮行業協會在客運服務質量規制中的自我管理、自我監督的功能十分必要。

乘客是公路客運服務的消費者和服務對象，乘客的感受和評價是客運服務質量的決定因素。及時收集乘客意見，并以此作為質量監管的依據，對于改進客運服務質量具有重要作用。因此，鼓勵消費者直接監督客運服務質量，并建立相應的激勵機制，如舉報獎勵和匿名舉報制度、輿論監督獎勵制度、信息披露制度等，也應成為監管體系建設的一部分。

五、結 語

中國公路客運業正在從注重經濟效率轉向經濟效益與服務質量并重，客運服務質量越來越受到政府、企業和社會的重視。通過服務質量規制，為公眾提供更好的客運服務，已成為整個行業的共識。但中國公路客運服務質量規制的現狀并不理想，整體質量規制水平比較落后。目前最迫切的任務是建立服務質量規制體系，盡快實現中國公路客運服務質量規制從少到多的轉變。而建立公路客運法規及標準體系，完善公路客運市場準入和退出機制以及強化客運質量監管體系等，則是構建中國公路客運服務質量規制體系的有效途徑。

［1］Akerlof G A.The Market for“Lemons”:quality uncertainty and the market mechanism［J］.The Quarterly Journal of Economics，1970，84(3):488-500.

［2］吳群琪，李麗.道路旅客運輸行業的政府管制［J］.交通運輸工程學報，2006，6(2):107-112.

［3］樊一江，道路運輸政府規制變遷分析與選擇［D］.西安:長安大學，2007.

［4］王燕，白雪潔.中國交通運輸產業的政府規制改革［M］.北京:經濟管理出版社，2010.

［5］陳引社.市場集中度與道路運輸集約化經營［J］.公路交通科技，2004，21(7):134-138.