兩會推動密集修法

蘆垚

凡屬重大改革都要于法有據

3月9日上午，十二屆全國人大二次會議在人民大會堂舉行第二次全體會議。受全國人大常委會委托，全國人大委員長張德江向大會報告工作。

過去一年，是十二屆全國人大常委會依法履職的第一年。因此，編制十二屆全國人大常委會立法規劃，明確本屆任期內立法工作的目標任務、工作要求和落實措施，成為過去一年全國人大的重要工作內容。

在十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》后，全面深化改革對當前的立法工作提出了新的要求。

2月28日，中共中央總書記、中央全面深化改革領導小組組長習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議，在會上，他強調，凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。

改革需先立法

全國人大常委會工作報告中總結道，在過去一年，常委會審議了15件法律和有關法律問題的決定草案，通過了其中的10件；涉及修改21部法律，新制定2部法律。

其中，兩部新法分別為《中華人民共和國旅游法》和《中華人民共和國特種設備安全法》。修改的21部法律為《消費者權益保護法》、《商標法》、《文物保護法》、《公司法》等。

值得注意的是，全國人大常委會還表決通過關于廢止有關勞動教養法律規定的決定以及關于調整完善生育政策的決議。

廢止勞動教養制度，逐步調整完善計劃生育政策，是十八屆三中全會提出的60項改革任務中頗受輿論關注的兩項。張德江說，在國務院提出相關議案后，常委會經過認真審議，通過關于廢止有關勞動教養法律規定的決定，明確廢止全國人大常委會的相關決議及《國務院關于勞動教養問題的決定》、《國務院關于勞動教養的補充規定》；通過關于調整完善生育政策的決議，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策。

在十八屆三中全會結束后，隨著全面深化改革要求的提出，修法工作如何同步進行，成為隨之而來的問題。

2013年11月20日，在十八屆三中全會結束一周后，北京大學國家發展研究院教授周其仁即呼吁，要推動立法機關根據這次全會決定，對已有的法律進行一次梳理，把嚴重沖突的條款理出來，通過修法，盡快給予修訂，盡快廢止一部分條款。

2014年1月，全國人大財經委副主任吳曉靈公開指出，十八屆三中全會提出全面深化改革的措施，涉及諸多利益調整，必須修法，將利益調整納入法制的軌道。有立法立規、有問責、有處罰、有司法公正，改革才能夠貫徹落實。“在法制框架內推動社會前進是我國社會經濟發展的最佳路徑，是改革的最佳路徑。改革者要做法治中國的建設者。”

事實上，全國人大常委會報告在總結過去一年的立法工作時，花了相當篇幅論述立法工作與改革的關系。除了立法工作，全國人大還通過相關決定、決議，保證重大改革依法有序進行。例如，全國人大授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批，取消和下放一批行政審批事項，創新對外開放模式，改革工商登記制度。

3月9日，十二屆全國人大二次會議的記者會上，全國人大常委會法制工作委員會副主任闞珂也就改革與立法的關系發表看法。他說要處理好改革決策和立法決策的關系，把深化改革同完善立法有機地結合起來，“先立法、后行動，在改革過程當中要處理好，要做好法律的立、改、廢工作。”“凡是試點的，都必須有法律規定或者法律授權，沒有法律規定和法律授權，不得試點。”

環保法會改什么

在3月9日的記者會上，闞珂在介紹了今年的立法重點任務時，特別提到幾部法律，包括修改預算法，改進預算管理制度，修改環境保護法和大氣污染防治法，修改行政訴訟法和行政復議法，修改安全生產法和食品安全法。

這其中，環境保護法的修改尤為受到關注。

在向全國人大作的報告中，張德江對過去一年全國人大常委會在環境方面的工作單獨作了闡述，其中提到常委會對環境保護法修訂草案進行了兩次審議。

至此，于1979年試行、1989年正式頒布的環境保護法已歷經三次審議。今年再審議，將是第四次審議。十二屆全國人大二次會議發言人傅瑩3月4日在新聞發布會上特別提到這一數字：“通常一部法律三審通過了就可以付諸表決了。但是這部法律又增加了審議，就是為了更好地吸納社會的才智、吸納社會各方面的意見，更好地反映社會的關切。希望能夠切實制定出一部高質量、管用的 新環保法。”

全國人大代表、全國人大環境與資源保護委員會主任陸浩在10日參加甘肅代表團審議時接受媒體采訪稱：“草案已經過多次討論和修改，我們建議新環境保護法能盡早完善并出臺，目前看今年推出的概率較大。”

對于新環保法的方向，張德江在報告中進行了宏觀描述：通過完善法律制度，加強環境管理過程控制，強化污染物排放行為監管，加大違法行為懲治力度，著力解決群眾反映強烈的大氣、水、土壤污染等環境突出問題，努力從根本上扭轉環境質量惡化趨勢。

目前的修改方案，在多個問題上回應了輿論對舊法的批評。這其中，地方政府考核導向和違法成本過低兩個方面，均是修改的重要內容。

據全國人大常委會法制工作委員會行政法室主任袁杰介紹，修改后的法律明確了環境保護工作的考核評價制度，環境保護工作做得好不好，是對政府及其有關負責人考核評價的重要依據。在法律中還強化了法律責任追究制度，規定行政機關有違法行為，造成嚴重后果的，主要負責人要引咎辭職。

對于環境保護中違法成本低、守法成本高的問題，新法提出對逃避監管排放污染物的人員可以進行拘留。對未批先建的行為也作了針對性的規定。對環境評價機構等作出的虛假評價，可以追究其連帶民事責任，并且賦予環保機構對污染物排放設備的查封權和扣押權。

預算法修改是否結果

另外兩部法律的修改，其意義絲毫不亞于環境保護法。

其一是24年來首次大修的行政訴訟法。現行的行政訴訟法實施于1990年10月1日，近年來因為行政訴訟法院立案難、審理難、判決難早已引起輿論修法的呼聲。

全國政協委員、南開大學法學院副院長侯欣在接受《中國青年報》采訪時提到，讀完今年的最高人民法院工作報告，他注意到了一個細節---幾乎所有類型案件的審結數量都上升了，只有被稱為“民告官”的行政訴訟案件除外。

常年致力于研究行政訴訟法的北京大學教授姜明安認為，目前信訪而不信法，反映了當前通過人治而非法治方式解決爭議的現狀。

預算法的修改是近年來輿論討論最多的法律之一。

現行預算法實施于1995年，1997年全國人大提出修改動議，參與修訂的學者李煒光曾向媒體透露，此稿修改力度最大，最終擱置。

2004年全國人大啟動修訂工作，但歷經第十屆、第十一屆兩屆人大，兩度成立起草小組，直到2011年底，修正草案才提交全國人大常委會審議，2012年6月提交二審。

2012年8月，修正草案二稿征求網友意見時，共收到超過32萬條意見，成為開門修法收到意見最多的草案，足見其爭議。

同行政訴訟法一樣，被稱為“經濟憲法”的預算法具有象征性意義。這一被視為預防腐敗、解決三公問題的利器，對于實現法治，約束公權力具有不可替代的作用。

張德江在提到未來一年的具體立法工作時，首先便提到修改預算法。他說，將貫徹全面深化改革精神，修改預算法，改進預算管理制度，實施全面規范、公開透明的預算制度。

在3月9日的記者會上，關于預算法修訂的問題并沒有超出這一內容的具體表述。

不過，在具體的預算監督執行方面，全國人大有了新的嘗試。例如，張德江提到，2013年10月，全國人大常委會聽取審議關于國家財政科技資金分配與使用情況的報告。重點就某一具體領域財政資金的使用情況開展監督，這在常委會監督工作中還是第一次，是對深化財政預算監督的有益嘗試。endprint