人大代表說“人”的城鎮化

李靜

聯合國開發計劃署《2013中國人類發展報告》曾預期，中國的城鎮化水平在2030年將達到70%，屆時，城市對國內生產總值的貢獻也將達到75%。2014年兩會期間，城鎮化成為代表們最為熱議的話題。國家發改委主導的《促進城鎮化健康發展規劃（2011-2020年）》也預測，“城鎮化將在未來十年拉動40萬億投資”。

然而，代表委員們關注的不僅僅是城鎮化如何釋放擴大內需的潛力。

2014年3月5日，國務院總理李克強在十二屆全國人大二次會議上作政府工作報告時說，今后一個時期，著重解決好現有“三個1億人”問題，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。

如何實現以人為核心的新型城鎮化？近日，《瞭望東方周刊》記者與宿遷市委書記藍紹敏、江蘇省住房和城鄉建設廳廳長周嵐、淮安市市長曲福田、南京市高淳區武家嘴村黨委書記武繼軍四位全國人大代表就以江蘇為樣本的新型城鎮化改革試點進行了探討。

城鎮化因何受困

城鎮化的本質可以看做是改革舊有的“人地”關系。農村土地流轉集中，打破原有分散經營的農耕方式，機械化設施與現代化技術的應用，提升農業規模、產值，節余出大量的勞力。“人”的過剩，則通過合村并居、新建城鎮集中安置。同時，村莊合并節余出的土地通過指標置換，又能為各級政府帶來滾滾財源。

這是一次對農民千百年來所形成的傳統生產方式和生活方式的顛覆性變革。

當城鎮化改革大幕拉開之時，人們談論著如何刺激內需、保持宏觀經濟發展速度，憧憬著萬億投資商機的開啟、各相關產業的繁榮前景。在這場關乎“三農”的大變革中，作為被改革的主體，農業、農村和農民的呼聲卻難得聽聞。

曲福田說，當前，我國城鎮化建設面臨諸多突出問題與矛盾。“半城鎮化”現象突出，土地城鎮化明顯快于人口城鎮化，2.6億進城農民工尚未市民化，亟待有序推進農業轉移人口市民化。產城融合度不高，不少地區出現“空城”現象，城鎮化面臨產業“空心化”難題，亟待以產興城、以城聚產、產城互動。“城市病”日趨嚴重，需要優化城鎮空間布局和形態。城鄉二元體制與結構矛盾依然突出，需要推進城鄉一體化發展。

武繼軍認為，“洗腳進城”的城鎮化模式存在的突出問題是，失地農民進城后，雖有居住和養老的基本保障，但沒有相對固定的工作，沒了生活來源，長此以往就會引發一系列社會問題。就地城鎮化就是農村人口不再一味向大中城市轉移，而是堅持新農村建設與新型城鎮化同步推進，把散落的農村居民點聚集發展為新社區，并逐步轉化為新城鎮，實現農民工人化、農業產業化、農村社區化，讓農民在就業、社會保障、醫療教育、住房保障等方面逐步與市民同權。這一模式的核心價值是確保了轉移過程中農民的最大利益。

周嵐說，受城鄉二元結構與重城輕鄉傳統思維影響，過去城鄉建設的重心在城市，城市規劃建設管理法律法規更健全，而鄉村地區的專門法規僅有國務院1993年頒布施行的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》；《建筑法》、《建設工程質量管理條例》等又明確將農民自建低層住宅的建設活動排除在管理范圍之外。新型城鎮化過程中的鄉村建設缺乏足夠法律保障支撐。

創新在產城融合與城鄉統籌

中國城鎮化改革的試點，最初基本是自上而下地推動，整體路徑往往如出一轍，即“土地集中+人口集中”。在此種整體路徑下，一些地方政府也在嘗試轉換思維模式，通過地方性政策嘗試更多考慮民眾的現實需求與利益。

淮安市處于蘇北腹地，周邊缺少大城市和經濟增長極，淮安人均GDP剛過7200美元，正處于工業化中期階段，工業基礎還不強，還不能形成足夠的產業輻射、支撐城鎮化發展。

對于淮安市市長曲福田而言，淮安市城鎮化的主要經驗就是：近年來大力推進產城融合，立足地方實際，在多個維度探索創新。

曲福田認為，淮安小城鎮與蘇南相比小而分散，大多仍處于極核發育階段，中心城市與縣域城鎮發展存在失衡現象，城鎮化支撐力不夠。淮安把發展縣域經濟作為關鍵舉措，以縣域經濟的提檔升級促進城鄉統籌發展。

這其中，值得一提的是淮安實行的“飛地經濟”政策，引導各縣區重點打造一批百億元級特色產業基地，金湖石油鉆采、盱眙鋼管軸承、漣水食品釀造、洪澤鹽化工等一批特色產業集聚集群目前已經顯現效應。

在工業化發展的同時，淮安農用地占比、基本農田保護率分別高達66.2%和86.5%，同時水域面積占市域總面積的25%左右，生態環境敏感性較強，可開發后備資源不足。因此，集約集聚的城鎮化發展道路更顯重要。

對于宿遷市市委書記藍紹敏來說，新型城鎮化的核心是人的城鎮化，即農民市民化。宿遷的“一軸兩副九市”城鎮發展戰略，通過建設九個小城市，“真正把城市布到農村、布到農民身邊”。

藍紹敏介紹說，宿遷跳出過去資源過度向城市集中、城鄉二元割裂的發展思路，九個小城市，形成分層拉動、梯度帶動、互促互動的格局，讓農民身邊有城鄉統籌的輻射源、帶動源、吸引源。

宿遷還建立了有利于城鄉統籌的要素配置機制，明確縣（區）財政每年對鎮村社會事業、公共基礎設施的投入逐年提高到公共財政預算支出總額的30%以上，土地出讓收益中用于“三農”的支出不得低于40%，用于拆舊區農村居民安置和農村基礎設施建設等用地指標不得低于省下達掛鉤指標總規模的30%。從制度層面上推進了城鄉統籌發展。

武家嘴村如何實現“洗腳上樓”

今日江蘇高淳縣武家嘴村的村民都住進了別墅或公寓樓，喝自來水、用管道天然氣，居住區有下水管道，村里參照城市模式創建學校、文化中心等公共設施。

上述這一切的基礎來自近年來武家嘴村依托傳統產業優勢做大船舶制造、水運、現代農業服務業，2013年，武家嘴村實現生產總值35.7億元，村級集體經濟可支配收入5000萬元，村民人均純收入9.9萬元。endprint

武繼軍說，在就地城鎮化方面，除了“硬件”，武家嘴村不斷做優“軟件”，九年制全免費的武家嘴實驗學校，已經成為高淳區教學質量最好的學校之一。高淳區，甚至南京市很多學生想到這所學校上學，那只能算“借讀”，不僅名額有限，還要繳納費用。

武家嘴村還引導村民參與村務民主管理，以多種形式參股村集體企業，提高村民的民主管理參與度和資產性收入。

完善的社會保障體系，提高農民變市民的實際含金量。武家嘴村除村民新農保、新農合費用全部由村集體承擔外，還建立了村民養老補助制度，60歲以上就可以領取，90歲以上老人每月補助800元。看病就醫的費用，村里按照“醫保報多少，村里就報多少”的政策直接兌現，村民看病的報銷比例可以達到80%。

呼吁頂層設計，立法加強鄉村建設管理

以犧牲環境和社會公平為代價換取發展速度的做法已經難以為繼。中國的城鎮化發展由速度擴展向質量提升轉型勢在必行。

事實上，從十八大提出“新型城鎮化”，在未來城鎮化發展方向上，中國就釋放出了推動城鎮化發展由速度擴張向質量提升轉型的明確信號。這種轉型將以何種路徑實現，代表們對頂層設計充滿期待。

周嵐認為，立法加強鄉村建設管理的時機已經成熟。一方面，國家對鄉村規劃建設管理的要求更加明晰。中央城鎮化工作會議明確提出要讓“居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”，要注意保留村莊原始風貌；中央農村工作會議明確要求科學引導村莊演變發展：“哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大，都要做到規劃先行”。

另一方面，近年來住建部會同相關部門在鄉村規劃建設、人居環境改善、傳統村落保護、鄉村文化和特色景觀保護等方面開展了大量卓有成效的工作，各地也積累了較為豐富的鄉村建設經驗和實踐成果，具備了立法的必要基礎。

曲福田提出，要找準頂層設計與基層實踐的結合點。地方層面，應支持基層實踐創新，在戶籍、土地管理制度改革等方面鼓勵有條件的地方先行先試、探索創新。

武繼軍認為，必須完善農村土地流轉制度和農民宅基地有償退出機制。在保護耕地和保護農戶合法權益的前提下，對進鎮落戶的農民，可根據本人意愿，允許其依法有償轉讓；處理好小城鎮建設合理用地與嚴格保護耕地的關系，引導農民宅基地的有序流轉，調整土地利用結構，盤活存量土地，同時應鼓勵和支持各種投資主體參與城鎮基礎設施建設。endprint