如何準確把握《畜禽規模養殖污染防治條例》的要義

環境保護部生態司農村處副處長 孔源

《畜禽規模養殖污染防治條例》，歷時十年，終于2013年11月11日，獲李克強總理簽署頒行。2014年1月1日，條例正式生效施行。它是中國第一部農業和農村環保領域國家級行政法規，中國第一部專門針對畜禽養殖污染防治的法規性文件，生態和農村環保領域第二部國家級行政法規（第一部為1993年的《自然保護區條例》），是農村和農業環境保護工作的里程碑也是農村和農業領域生態文明制度建設的重大進展。得到了李克強總理的充分肯定，指出該條例是貫徹生態文明理念、以法制手段促進農村經濟發展、解決農村和農業環境問題非常好的制度探索，采用了少管制、促發展的全新思路，值得表揚。

條例的主要內容是，總則：立法目的，適用范圍，基本原則，監管體制，責任主體和義務等；預防：畜牧業發展規劃、污染防治規劃、禁養區、項目環評、環保設施配套等；綜合利用與治理：途徑、推行種養結合、還田利用環保要求，綜合利用配套設施建設、廢棄物的收集貯存運輸，排污要求，病害廢棄物處理，尸體的收集處理，排污備案、密集區域整治、整改的補償等；激勵措施：設施建設的扶持、稅收、價格、支持發電和沼氣、有機肥的優惠政策、環評費補貼、尸體處理費用的補貼，自愿減排及獎勵等；法律責任：瀆職、違反禁養、未依法環評、不配套設施、違法排污等；附則：場和小區產能規模標準的設定，生效和實施。

條例的要義，以環境保護優化和保障產業健康持續發展；以綜合利用作為解決畜禽養殖廢棄物污染問題的根本途徑；以加強環保監管作為推動廢棄物綜合利用水平的重要手段。

一、以環境保護促進產業發展

1.我國畜牧業重要地位和作用。農業農村經濟的支柱產業，城鄉居民“菜籃子”的重要保障，農民增收的主要途徑。

2.畜牧業發展現狀。肉類人均占有量超過世界平均水平，禽蛋人均占有量達到發到國家水平，規模化程度不斷提高（2012年，年出欄千頭生豬的產能占比27.3%；存欄萬只以上蛋雞占比31.9%；肉雞出欄10萬以上占比27.9%；奶牛存欄200頭以上占比32.3%。），產值2.7萬億元，占農業總產值30.4%。

3.畜禽養殖環境問題的來源。畜禽糞便等廢棄物資源浪費導致污染。2012年，我國規模化畜禽養殖化學需氧量和氨氮排放量為1099萬噸和63萬噸，占當年全國總排放量的45%和25%，占農業源排污總量的95%和78%。漂流豬、排骨湯等事件發生。畜禽養殖環境問題不僅影響畜禽健康，也不時導致鄰里糾紛，影響產業自身發展。

4.畜禽養殖環境問題原因。畜禽養殖產業快速增長，市場導向為主，缺乏科學規劃和引導，增長方式粗放，布局不平衡，種養脫節。

5.值得注意的是畜禽養殖環境問題是畜禽養殖產業發展中出現的問題。鄧小平曾說過：發展中的問題只有通過發展來解決。如何發展？按照生態文明的理念，科學發展，有序發展。

6.條例的措施。產業發展規劃的編制要考慮環境容量，科學確定種類、數量和布局。制定畜禽養殖污染防治規劃，與產業規劃銜接，確定目標和任務。劃定“禁養區”。對符合環保要求的標準化場和小區用地予以支持。對環保設施建設予以資金扶持。對“自愿減排”設立協議獎勵機制。

二、將促進畜禽糞便等廢棄物綜合利用作為解決污染問題根本途徑

1.有機肥利用水平低的主要原因。養殖業相對集中，布局不平衡，種養脫節，糞肥局部相對過剩；城鎮化進程，農村青壯年勞力進程打工，而有機肥施用相對需要更多的勞力投入；有機肥與化肥在政策層面的不平等……化肥長期享受各種補貼，《氮肥的真實成本》：每噸氮肥可獲得約160元的補貼；有機肥短期效果不如化肥——長期以來更多偏重于對產量的保障而忽視對品質的要求；土地經營管理模式。

2.可行性。我國的畜禽養殖量14億頭生豬當量（動物單位）；我國的耕地數量18億畝；歐美發達國家一般采用的配套比例，如荷蘭：1畝地3頭豬；推算：我國的耕地消納能力不少于54億頭生豬當量。此外，我國還有大量的林地、草地等，可以消納或者說需要有機質養分。

中國傳統農耕文化中樸素的農業生態文明理念：“家”的含義：房子底下一頭豬。“二十畝地一頭牛，老婆孩子熱炕頭”。富蘭克林·F·金博士，原美國農業部土壤所所長，20世紀初，考察中國和日本、朝鮮等東亞國家農作模式之后，1911年，寫出了《四千年的農夫》一書：種養結合，有機質還田，可持續的耕作方式。將畜禽糞便、污水作為污染物處理做到達標排放不可行，一頭豬所產糞便污水的處理費用在200元左右。“花錢燒資源”的愚蠢行為。

3.條例的措施。鼓勵糞肥還田等方式利用畜禽糞便。鼓勵和支持種養結合模式，促進廢棄物就地就近利用。鼓勵支持綜合利用配套設施建設。資金補貼，用地用電扶持，稅收優惠等。購買使用有機肥的，享受不低于國家關于化肥的使用補貼等優惠政策。

愿景：讓畜禽糞便等廢棄物綜合利用成為一件有利可圖的活動，吸引更多的社會力量參與綜合利用，提高其利用水平，讓畜禽糞便等廢棄物發揮其作為資源的本來作用，從根本上消除由于資源浪費導致的污染。

三、將加強環保監管作為推動綜合利用和產業轉型升級的重要手段

1.長期以來，中國的環保側重于工業和城市，形成了比較完整的制度和監管體系，農村和農業領域相對薄弱。資金和項目的投入偏重于工業和城市環保領域。畜禽養殖環境監管不到位，環評率低：三成左右。環評率低的一個重要原因，存在要價過高的情況。政府指導價不合理；有資質的機構相對少（2012年數據：123家/1163家）；沒有畜禽養殖項目環評導則，工作量難以確定。設施配備率低，直接排放、滲漏泄漏造成污染，不利于下一步實現綜合利用。

2.條例的措施。對環保基礎設施配備提出要求，污染防治設施+綜合利用設施，綜合利用可委托，用不掉的時候要兜得住！

完善環評制度：減少收費項目，取消報告表；調整環評管理名錄，大型場和小區做報告書，其它場和小區做登記表。“大型”的產能標準由環保部商農業部確定。明確環評內容的要求，下一步將會制定畜禽項目環評導則。

實行廢棄物產生和處理利用情況向環保部門報備：目的在于為組織推動廢棄物利用工作提供數據支撐，與排污收費無關。

另外，環保部門加強對畜禽養殖污染的監測。

糞肥等還田要考慮土地的消納利用能力，符合土地利用的需求；還田之前要做無害化處理，消除影響動植物和人體健康的病原體。要嚴格區分還田利用和向環境排放行為。還田利用不應被視為排污，與排污費無關。養殖和廢棄物處理處置活動要防止廢棄物泄漏。排放要達標，要符合總量控制要求。

明確對違法排污行為處罰：超過土地消納能力造成污染的、廢棄物處理利用過程泄漏造成污染的、不按規定處理尸體的。

總之，準確把握以環境保護制度促進畜禽養殖產業發展是本條例的精神主旨。準確把握實現環境保護與畜禽養殖產業發展雙贏是本條例的根本目的。準確把握促進畜禽糞便等廢棄物綜合利用是本條例促進畜禽養殖廢棄物污染問題解決的基本思路。準確把握加強監管，疏堵結合、以疏為主是本條例推動畜禽養殖廢棄物提高綜合利用水平的核心策略。

以生態文明的理念推動農村和農業環保。在農村和農業環保領域，務必要轉變治理思路，不可套用城市和工業的做法。出臺有利于廢棄物綜合利用的政策措施、促使廢棄物利用變得有利可圖、還廢棄物以資源的本來屬性，促進生態農業模式發展，也是治理。不可單純地依靠管和罰。按自然規律辦事，順勢而為，做到無為而治。

愿數年之后畜禽糞便污水不在成為污染源，不需要環保部門的監管。