堅持依法治國首先要堅持依憲治國

文/唐青陽

堅持依法治國首先要堅持依憲治國

文/唐青陽

黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。這是黨中央在深刻總結我國社會主義法治建設成功經驗和深刻教訓的基礎上，作出的一項事關黨執政興國、全面建成小康社會、全面深化改革、實現中華民族偉大復興的中國夢、實現黨和國家長治久安的重大戰略抉擇。

一、什么是依憲治國？

（一）“依憲治國”提法的由來

在我國，“依憲治國”這一概念提出來的時間并不長。以“依憲治國”為篇名，在中國知識資源總庫（CNKI）中檢索，最早是中國社會科學院法學所研究員莫紀宏在《法學雜志》 1998年第3期上發表的題為“依憲治國是依法治國的核心”一文。截止2014年11月中旬，該數據庫僅收錄有45篇以“依憲治國”為篇名的文章。可見，迄今為止，對依憲治國的理論研究仍然是初步的，需要隨著中國特色社會主義法治建設的實踐，進一步地深化和提升。

依憲治國成為黨的政策和行動綱領則經歷了整整10個年頭。2004年，胡錦濤同志在慶祝全國人民代表大會成立50周年大會上的講話中指出，依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政。全黨同志，全體國家機關工作人員和全國各族人民都要認真學習憲法，遵守憲法，維護憲法，保證憲法在全社會的貫徹實施。這是我們黨的主要領導人第一次正式提出“依憲治國”這一概念，第一次論述依憲治國與依法治國、依憲執政與依法執政之間的關系，第一次把依憲治國置于依法治國的首要位置。

2012年12月4日，習近平同志在首都各界紀念憲法公布施行30周年大會上的講話中強調指出，要堅持黨的領導，更加注重改進黨的領導方式和執政方式，依法治國首先是依憲治國，依法執政關鍵是依憲執政。新形勢下,我們黨要履行好執政興國的重大職責,必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。

2014年9月5日，習近平同志在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上再次強調“兩個堅持”：“憲法是國家的根本法，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”

黨的十八屆四中全會通過的《決定》重申了依憲治國在推進依法治國中的核心地位，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。

（二）依憲治國的涵義

依憲治國，顧名思義，就是依照憲法治理國家。它作為一種治國理念和治國方略，具體包含有以下五層意思：

一是國家的國體、政體和根本制度由憲法確定，任何組織或個人不得做出有違或有損憲法確定的國體、政體和根本制度的行為。

二是包括人權在內的公民基本權利和自由是憲法所賦予和保障的，任何組織和個人不得在憲法和法律規定之外減損、剝奪和侵犯公民的基本權利和自由。

三是國家機構依照憲法設置，其職能、職權和職責由憲法和法律所規定，任何組織或個人不得在憲法和法律規定之外另設享有公權力的機構，任何國家機構及其工作人員不得享有憲法和法律規定外的權力。有人說“憲法是民主政府的準生證”，其意思大概也是如此。

四是一切法律、行政法規、地方性法規等都必須以憲法為依據，不得同憲法相抵觸，任何與憲法相抵觸的法律法規都應撤銷或宣布無效。

五是一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法，一切違反憲法的行為都應受到追究，任何組織或者個人，都不得有超越憲法的特權，任何超越憲法的特權制度都應依法廢除，任何超越憲法的特權行為都應依法查處。正如17世紀英國學者托馬斯·富勒所說的那樣，“無論你的地位有多高，法律總要高過你。”

（三）依憲治國與西方所謂的“憲政”的根本區別

一段時間以來，圍繞依憲治國與西方所謂的“憲政”之間的關系有著激烈的爭論，可謂眾說紛紜。筆者認為，依憲治國與西方所謂的“憲政”是根本不同的，最主要的區別表現在如下三個方面。

一是經濟基礎不同。馬克思主義認為，經濟基礎決定上層建筑。依憲治國和西方所謂的憲政都屬于上層建筑的范疇，但二者賴以產生的經濟基礎完全不同。依憲治國的經濟基礎是生產資料的社會主義公有制，而西方憲政的經濟基礎則是生產資料的資本主義私有制。這種經濟基礎的差異從根本上決定了依憲治國的制度屬性和政治方向與西方所謂的“憲政”是完全不同的。

二是政黨制度不同。依憲治國框架下的政黨制度是一黨執政、多黨合作，中國共產黨沒有自己特殊的利益，是最廣大人民群眾根本利益的忠實代表，中國共產黨與其他民主黨派之間的關系是“肝膽相照，榮辱與共，長期共存，互相監督”的關系，而西方憲政體制下的政黨制度是多黨輪流執政（主要是兩黨輪流執政），每一個政黨都是代表特定利益集團的利益，也都服從和服務于特定利益集團的利益，政黨之間是一種互相制約、互相掣肘和討價還價的利益交換關系。

三是國家組織形式和活動方式的原則不同。依憲治國框架下，國家機構體系及運行是按民主集中制原則設計和構建的，一切權力屬于人民，人民代表大會制度是根本的政治制度，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。而在西方憲政體制下，國家機構體系及運行是按照“三權分立”

原則設計和構建的，立法權、行政權、司法權相互獨立、彼此制衡。三權分立是與資本主義經濟和政治特征相適應的基本政治制度。在資本主義國家，以生產資料私有制為基礎的經濟生活導致利益多元化，從而導致資產階級內部存在著大量的政治派別和利益集團。資產階級只有通過分權制約的方式，才能協調內部不同利益的沖突，防止某個集團或階層的專制。可見，三權分立只是資產階級內部利益的一種分配和調整，所制衡的只是資產階級內部不同利益集團的利益關系，而非廣大無產階級同資產階級之間根本對立的利益關系。對此，當代西方的一些學者也是承認的，美國學者密爾頓·菲克斯就曾指出：“憲政為調整私有制經濟中不可避免的社會矛盾的一種政制形式。”三權分立的嚴重弊病還在于，它在實際運行中由于權力的相互牽制、抵消，常常是議而不決、決而不行，以致造成人力、物力和財力的巨大浪費。

二、為什么要首先堅持依憲治國？

（一）依憲治國是堅持黨的領導的必然要求

在我國，黨的領導地位既是歷史和人民的選擇，也是為憲法所確立和保證的。憲法對公民基本權利和自由的規定為堅持黨的領導提供了最廣泛的群眾基礎，憲法對國體、政體以及國家和社會生活根本準則的規定、對國家機構職能、職權和職責的規定為堅持黨的領導提供了最權威的制度安排。黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。只有堅持黨的領導，依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。同時，堅持黨的領導要求黨必須堅持依法執政、依法治國，首先要堅持依憲執政、依憲治國。

（二）依憲治國是維護和捍衛憲法和法律權威的必然要求

憲法是黨和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的根本大法，具有最高的法律效力，在社會主義法律體系中處于核心的地位。一切法律都是依據憲法制定的，憲法是一切法律的母法。一切法律、法規都不得同憲法相抵觸。維護法治的權威，首先是維護憲法的權威。憲法明確規定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”因此，依法治國，首先必須嚴格遵守和執行憲法，樹立和維護憲法的權威，保證憲法的貫徹實施，做到依憲治國。

（三）依憲治國是堅持和發展社會主義民主政治體制的必然要求

憲法確立了人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體。憲法關于國體、政體、國家機構的一系列規定，都是為了發展社會主義民主政治。堅持依憲治國，就是要堅持憲法確立的社會主義民主政治體制。根據憲法的規定，各級人民代表大會由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督；各級行政機關、審判機關、檢察機關由人民代表大會產生，對其負責，受其監督。要保證人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。保證各國家機構嚴格依照憲法的規定行使職權，實現社會主義民主的制度化、法律化。

（四）依憲治國是保障和實現公民基本權利的必然要求

列寧曾經指出：“憲法是一張寫著人民權利的紙。”孫中山也說過：“憲法者，政府之構成法，人民之保證書也。”我國憲法十分注重對公民基本權利和自由的確認和保障，將其置于十分重要的地位，緊接第一章“總綱”之后，便在第二章對公民的政治權利、人身權利、經濟社會文化權利等基本權利和自由作了全面的規定。堅持依憲治國，就要切實保障公民的各項基本權利和自由，堅決制止和糾正各種侵犯公民權利，尤其是侵犯公民人權的行為。

三、怎樣堅持依憲治國？

（一）切實增強廣大干部群眾特別是領導干部的憲法意識

實踐中，一些人特別是一些領導干部的憲法意識淡薄，憲法理念脆弱，在關系國家核心價值觀與核心利益的重大問題上，缺乏憲法自信，導致社會價值觀的混亂，憲法權威受損害，社會上不按照憲法辦事的現象大量存在。黨的十八屆四中全會決定將每年十二月四日定為國家憲法日。在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。這樣做有利于增強公職人員憲法觀念，激勵公職人員忠于和維護憲法，也有利于在全社會增強憲法意識。

（二）切實加強憲法實施，樹立憲法權威，維護憲法尊嚴

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。我國近代著名法律大家沈家本說過：“法立而不行，與無法等，世界未有無法之國而長安久治者。”法治權威能不能樹立起來，首先看憲法有沒有權威。一段時間以來，實踐中的憲法虛無主義傾向導致對憲法普遍缺乏尊重，以批評憲法為習慣，把經濟社會發展中存在的問題簡單歸咎于憲法；遇到實際問題，不是嚴格依據憲法，而是撇開憲法；雖表面上尊重憲法，但實際上遠離憲法，與憲法刻意保持一定“距離”；甚至公然違反憲法、挑戰憲法。凡此種種，極大地損害了憲法的尊嚴和權威。黨的十八屆四中全會決定要求，全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。一切違反憲法的行為都必須予以追究。此外，我們還應充分發揮立法在推動憲法實施方面的重要作用，把憲法所確立的國家根本制度和根本任務、基本原則、方針政策、活動準則等，通過一系列行之有效、相互銜接和配套的法律法規來貫徹落實。

（三）切實把堅持黨的領導和堅持依法執政、依憲執政結合起來

黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。黨的十八屆四中全會對如何處理好黨的領導與依憲治國和依法治國的關系問題提出了非常明確具體的要求，即“三統一”和“四善于”。“三統一”就是：把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來。“四善于”就是：善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。

（四）切實以憲法凝聚社會共識，堅持在憲法框架下解決社會突出矛盾和問題

隨著改革開放和經濟社會的發展，思想越來越多元化，利益訴求越來越多樣化，在國家生活和生活中的一些深層次矛盾和問題也日益凸顯、日益尖銳。憲法作為國家的根本大法，是人民共同意志的集中體現，是人民利益的最大公約數。因此，憲法穩定是國家穩定的基礎，要用憲法來凝聚社會共識，維護中央權威，保障全黨全國統一，用憲法維護國家的核心價值觀和核心利益，在憲法框架下消弭社會分歧，化解社會矛盾，協調利益沖突，讓整個國家和社會在憲法軌道上健康穩定運行。

（五）切實強化憲法監督機制，兌現憲法的約束力和強制力

19世紀德國著名法學家耶林說過，沒有強制力的法律是“一把不燃燒的火，一縷不發亮的光”。實踐中，憲法對社會生活的調整功能沒有得到有效發揮，憲法沒有有效地約束公權力，公權力濫用現象比較嚴重，公民基本權利沒有受到應有的尊重，當其受到侵犯時，又不能提供及時有效的救濟。導致這些問題的原因是多方面的，但憲法監督機制不完善、約束力和強制力沒有兌現是憲法實施狀況不理想的一個重要原因。因此，黨的十八屆四中全會決定要求，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。

唐青陽，中共重慶市委黨校副校長、重慶行政學院副院長，法學博士，教授。