基于風(fēng)險管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的思考

吳 猛

為完善社會主義市場經(jīng)濟體制，集中解決國有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機制性問題，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，我國在建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度方面進行了一系列的探索和創(chuàng)新性實踐。黨的十六屆三中全會通過的《中國中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》首次明確要建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，北京、上海、深圳等地國資委隨后分別推出了地方的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。2007年9月，國務(wù)院決定試行國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，并發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，要求中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算從2008年開始實施。《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》自2009年5月1日起施行，從法律層面確立了國有資本預(yù)算的基本制度架構(gòu)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確指出：“完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”

面對市場競爭中的各類戰(zhàn)略風(fēng)險、市場風(fēng)險、運營風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險等，一些發(fā)達(dá)國家已建立了系統(tǒng)化、制度化、規(guī)范化的全面風(fēng)險管理體系，并將其融入企業(yè)戰(zhàn)略制定、投融資決策、財務(wù)報告管理、內(nèi)部審計體系建設(shè)之中，涵蓋了從公司法人治理結(jié)構(gòu)安排，到各項業(yè)務(wù)運作流程和操作等各個層面。但我國企業(yè)風(fēng)險意識不強，風(fēng)險管理工作仍較為薄弱，中航油巨虧等重大風(fēng)險事件時有發(fā)生，也阻礙了國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的進一步有效實施。為此，推進全面預(yù)算管理和全面風(fēng)險管理，建立健全風(fēng)險管理體系，加強國有資本預(yù)算組織、編制、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制，提升可持續(xù)發(fā)展能力，成為當(dāng)前深化國有資產(chǎn)管理、推進國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的一項重要任務(wù)。

一、風(fēng)險管理理論研究及實踐

（一）國外理論研究及實踐

作為企業(yè)的一種管理活動，風(fēng)險管理起源于20世紀(jì)50年代的美國。隨著社會發(fā)展、經(jīng)濟全球化及市場競爭的加劇，企業(yè)面臨越來越多、越來越嚴(yán)重的風(fēng)險，進而推動了風(fēng)險管理在世界范圍內(nèi)的發(fā)展。20世紀(jì)70年代以后，美國、英國等國家先后頒布了風(fēng)險管理體系框架或國家風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)。1992年9月，COSO委員會發(fā)布了《內(nèi)部控制——整體框架》，認(rèn)為內(nèi)部控制是指董事會、經(jīng)理層和其他人員，為了實現(xiàn)經(jīng)營的效率與效果、財務(wù)報告的可靠性、法律法規(guī)的遵循三類目標(biāo)而提供合理保證的過程。然而，安然、世通等公司財務(wù)舞弊案集中暴露出美國公司在內(nèi)部控制上存在的問題。為整頓上市公司秩序，美國國會于2002年8月出臺了《薩班斯——奧克斯利法案》，對美國1933年《證券法》和1934年《證券交易法》兩部證券法律作了修改和補充，闡釋和規(guī)定了管理層，董事會、內(nèi)部審計和外部審計四個層面應(yīng)發(fā)揮的作用，對會計行業(yè)的監(jiān)督、審計獨立性、財務(wù)信息披露等做了新的規(guī)定，并設(shè)立了問責(zé)機制。COSO委員會則于2004年9月發(fā)布了《企業(yè)風(fēng)險管理——整體框架》，認(rèn)為企業(yè)風(fēng)險管理是一個過程，它由一個主體的董事會、管理當(dāng)局和其他人員實施，應(yīng)用于戰(zhàn)略制定并貫穿于企業(yè)之中，旨在識別可能會影響主體的潛在事項，管理風(fēng)險以使其在該主體的風(fēng)險容量之內(nèi)，并為主體目標(biāo)的實現(xiàn)提供合理保證。全面風(fēng)險管理將企業(yè)風(fēng)險管理提升到企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的高度，拓展了內(nèi)部控制的內(nèi)涵，深化了內(nèi)部控制的目標(biāo)，提出了風(fēng)險組合與整體管理的觀念，要求企業(yè)從總體層面把握風(fēng)險，統(tǒng)籌考慮風(fēng)險應(yīng)對對策，提高風(fēng)險控制的效率和效果。

（二）國內(nèi)理論研究及實踐

我國也在風(fēng)險管理方面進行了積極的探索和實踐。巴塞爾委員會于2004年6月發(fā)布《巴塞爾新資本協(xié)議》后，我國在金融行業(yè)率先實施了全面風(fēng)險管理。國資委于2006年6月發(fā)布了《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》，全面推進了中央企業(yè)和地方國資委的風(fēng)險管理實踐，為建立健全中央企業(yè)風(fēng)險管理長效機制、促進企業(yè)穩(wěn)步發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

根據(jù)我國市場經(jīng)濟發(fā)展要求，在系統(tǒng)借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家或地區(qū)相關(guān)規(guī)范及經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，財政部會同審計署、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等部門分別于2008年、2010年發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》、《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，構(gòu)建了一套風(fēng)險評估科學(xué)、控制措施得當(dāng)?shù)钠髽I(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，并要求自2011年1月1日起在我國上市公司和大中型企業(yè)分步實施。《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引，充分吸收了全面風(fēng)險管理的理念和方法，強調(diào)企業(yè)要在了解內(nèi)部環(huán)境的基礎(chǔ)上識別關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)，提高風(fēng)險管理意識，提升了上市公司和非上市大中型企業(yè)經(jīng)營管理水平。

二、國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的內(nèi)涵

國有資本經(jīng)營是國有資本所有者為了實現(xiàn)國有資本保值增值、國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟穩(wěn)定等目標(biāo)，對國有資本進行籌集、投入、營運、組織收益與再投入的經(jīng)濟活動。從經(jīng)營活動的層次看，國有資本經(jīng)營分為三個層次，第一層次是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表部門進行的國有資本經(jīng)營活動，第二層次是國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的國有資本經(jīng)營活動，第三層次是擁有國有資本的生產(chǎn)企業(yè)的國有資本經(jīng)營活動。

國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家以所有者身份取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算，是以國有資本所有權(quán)為基本依據(jù)形成的政府分配行為。作為政府預(yù)算體系的重要組成部分，國有資本經(jīng)營預(yù)算不僅是國有資本的收支計劃，還是國有資本管理、營運和監(jiān)督的一項重要制度。

國有資本經(jīng)營預(yù)算制度是規(guī)范國有資本經(jīng)營預(yù)算編制行為的一系列法律、行政法規(guī)和規(guī)章的總稱，是一個全面、綜合、系統(tǒng)的制度框架，是由國有資本經(jīng)營預(yù)算組織體系、編制體系、執(zhí)行體系、監(jiān)督體系和制度保障等構(gòu)成的預(yù)算制度體系，也是我國完善國有企業(yè)收入分配制度、提高國有資本整體運作效率與經(jīng)營效率水平、推進國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的預(yù)算控制制度。

三、風(fēng)險管理與國有資本經(jīng)營預(yù)算的融合

為提高企業(yè)經(jīng)營管理水平和風(fēng)險防范能力，近年來，國資委、國有資本營運機構(gòu)、國有企業(yè)等積極組織推動全面預(yù)算管理工作，并按照全面預(yù)算的要求實施國有資本經(jīng)營預(yù)算。而全面預(yù)算作為企業(yè)內(nèi)部管理控制的一項工具和重要的風(fēng)險控制措施，引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)全過程、各環(huán)節(jié)的風(fēng)險管控，從而有效控制企業(yè)風(fēng)險。我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的制定和實施過程，就是堅持戰(zhàn)略引領(lǐng)與價值導(dǎo)向，確保戰(zhàn)略落地，將風(fēng)險可控前提下的企業(yè)價值最大化作為衡量資源配置效果的標(biāo)準(zhǔn)的過程，也是對所面臨的各種風(fēng)險進行識別、預(yù)測、評估與控制的動態(tài)的過程。

目前，中央企業(yè)在實施全面風(fēng)險管理的過程中，已較好地將風(fēng)險管理和國有資本經(jīng)營預(yù)算結(jié)合起來，把風(fēng)險管理的各項要求融入了國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制、執(zhí)行和考核等環(huán)節(jié)，進一步加強和完善了國有資產(chǎn)監(jiān)管工作，有效規(guī)避了風(fēng)險事項的發(fā)生。

四、構(gòu)建基于風(fēng)險管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的思考

（一）建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算及其風(fēng)險管理的法律法規(guī)和配套政策

為確保國有資本經(jīng)營預(yù)算的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，加強國有資產(chǎn)運營中的風(fēng)險控制，我國應(yīng)進一步提升國有資本經(jīng)營預(yù)算的法律地位，建立完善的融入風(fēng)險管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理法律體系，強化人大對國有資本經(jīng)營預(yù)算的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。為此，我國應(yīng)在《預(yù)算法》等法律法規(guī)中充分吸收全面風(fēng)險管理的理念和方法，補充、調(diào)整與國有資本經(jīng)營預(yù)算及其風(fēng)險管理的相關(guān)條款，修訂和完善現(xiàn)行《預(yù)算法實施條例》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，制定《國有資本經(jīng)營預(yù)算管理條例》等專項法律，促進國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)合理調(diào)整和資源優(yōu)化配置，規(guī)范國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督和評價等各個管理環(huán)節(jié)。同時，按照風(fēng)險管理的要求完善國有資本經(jīng)營預(yù)算管理相關(guān)配套政策，修訂企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營業(yè)績考核與薪酬管理等各項管理制度，明確與國有資本經(jīng)營預(yù)算收益收繳相關(guān)的考核辦法，規(guī)范企業(yè)的分配政策，完善內(nèi)部約束制度，建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督機制。

（二）建立完整、科學(xué)的國有資本經(jīng)營預(yù)算組織體系，加強對預(yù)算風(fēng)險管理的組織領(lǐng)導(dǎo)

在國有資本經(jīng)營預(yù)算組織體系框架內(nèi)，國資委、國有資本營運機構(gòu)、國有企業(yè)、財政部門、人大及政府審計部門應(yīng)依據(jù)其職責(zé)，分別對國有資本預(yù)算的管理、編制、執(zhí)行和監(jiān)督進行有效的組織，形成各司其責(zé)、相互協(xié)調(diào)的國有資本經(jīng)營預(yù)算組織體系的運行機制，加強全面預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的風(fēng)險管控，防范和化解組織架構(gòu)設(shè)計和運行中的重要風(fēng)險。

作為國有資本經(jīng)營預(yù)算的組織主體，國資委、國有資本營運機構(gòu)、國有企業(yè)應(yīng)健全預(yù)算管理體制，按照全面系統(tǒng)、權(quán)責(zé)明確等原則加強全面預(yù)算工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立預(yù)算管理委員會作為專門履行全面預(yù)算管理職責(zé)的決策機構(gòu)，下設(shè)預(yù)算管理工作機構(gòu)履行日常管理職責(zé)。國資委對國有企業(yè)的管理應(yīng)以戰(zhàn)略管理為重點，并通過全面預(yù)算管理實現(xiàn)對國有資本經(jīng)營的戰(zhàn)略控制，確保國有資本收益上繳的資金更多用于保障和改善民生。國有企業(yè)應(yīng)按照不相容職務(wù)相互分離的原則細(xì)化各部門、各崗位在預(yù)算管理體系中的職責(zé)權(quán)限，明確預(yù)算編制、執(zhí)行、分析、調(diào)整、考核各環(huán)節(jié)的授權(quán)批準(zhǔn)制度與程序，建立分工明確、責(zé)任明晰、相互協(xié)同、高效配合的工作機制和責(zé)任機制，將國有資本經(jīng)營預(yù)算納入全面風(fēng)險管理工作中，并接受風(fēng)險管理職能部門和內(nèi)部審計部門的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督。

（三）規(guī)范國有資本經(jīng)營預(yù)算編制，在風(fēng)險可控前提下對資源進行優(yōu)化配置

國有資本經(jīng)營預(yù)算編制要全面考慮到預(yù)算期內(nèi)經(jīng)濟政策、市場環(huán)境及國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控等多方面的影響，統(tǒng)籌兼顧國有資本經(jīng)營的發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營目標(biāo)和國有企業(yè)自身發(fā)展，協(xié)調(diào)包括國資委、國有資本營運機構(gòu)、國有企業(yè)三個層次在內(nèi)的自上而下分解的預(yù)算目標(biāo)，使之成為可操作性強、責(zé)任清晰的預(yù)算指標(biāo)和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，并作為領(lǐng)導(dǎo)班子績效考核的重要依據(jù)。

在國有資本經(jīng)營預(yù)算具體編制中，首先，要充分調(diào)動各部門、單位的積極性，制定明確的戰(zhàn)略規(guī)劃，選擇確定主要預(yù)算目標(biāo)并編制方案。其次，要對本年度國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行情況進行總結(jié)、分析，對影響年度預(yù)算的相關(guān)因素進行深入調(diào)研和預(yù)測，測算財務(wù)資源的承受能力和重大支出的預(yù)期效益，確保將風(fēng)險控制在與總體目標(biāo)相適應(yīng)并可承受的范圍內(nèi)；再次，合理確定國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、支出以及投融資等，明確年度國有資本經(jīng)營預(yù)算的各項指標(biāo)，加強對關(guān)鍵指標(biāo)預(yù)算控制，選擇或綜合運用固定預(yù)算、彈性預(yù)算、滾動預(yù)算等方法編制國有資本經(jīng)營預(yù)算草案，并按照上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總的程序?qū)︻A(yù)算草案進行溝通、協(xié)調(diào)和審查。最后，預(yù)算管理委員會應(yīng)對預(yù)算方案進行研究論證，并按要求報經(jīng)審議批準(zhǔn)后形成年度正式的國有資本經(jīng)營預(yù)算。

（四）加強對國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行的管理，將風(fēng)險管理融入預(yù)算執(zhí)行全過程

在國有資本經(jīng)營預(yù)算批準(zhǔn)下達(dá)后，國資委、國有資本營運機構(gòu)、國有企業(yè)應(yīng)將預(yù)算指標(biāo)分解、落實到對應(yīng)的層級、部門、環(huán)節(jié)或崗位，全面落實預(yù)算執(zhí)行責(zé)任。因市場經(jīng)營環(huán)境、監(jiān)管政策發(fā)生重大差異等確需調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)履行嚴(yán)格的審批程序。加強國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、支出以及投融資等重大預(yù)算項目的內(nèi)部控制，防范支付風(fēng)險。建立涵蓋預(yù)算執(zhí)行全部過程和各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險管理信息系統(tǒng)，實時反映預(yù)算執(zhí)行中的重大風(fēng)險，并及時對超過風(fēng)險預(yù)警上限的重大風(fēng)險實施信息報警。運用集體討論、專家咨詢等定性方法以及統(tǒng)計推論（如集中趨勢法）、計算機模擬（如蒙特卡羅分析法）等定量方法，對國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行中的相關(guān)內(nèi)部、外部初始信息進行風(fēng)險評估，選擇風(fēng)險承擔(dān)、風(fēng)險規(guī)避等合適的風(fēng)險管理策略。

建立國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行情況分析制度，對國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行差異、風(fēng)險及其對預(yù)算目標(biāo)的影響進行及時、科學(xué)的研究分析，形成預(yù)算差異分析報告，及時解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題。加強審計委員會、內(nèi)部審計部門在國有資本經(jīng)營預(yù)算風(fēng)險管理中的監(jiān)督與評價。建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行考核制度，制定科學(xué)的預(yù)算考核指標(biāo)體系，確定各層次的績效考核指標(biāo)，公開、公平、公正地實施預(yù)算考核。

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