新預算法提升預算公開真善美

●劉金石

新預算法提升預算公開真善美

●劉金石

編者按：近年來，預算公開逐漸步入公眾視野。新修訂的《預算法》首次將“預算公開”入法，將預算公開工作提上新的高度。在《預算法》修訂表決通過后的國務院常務會議上，李克強總理進一步指出：“全面規范、公開透明的財政制度，不僅能保證財政資金安全、提高資金使用效率，在提升政府公信力、推進‘制度反腐’方面，也具有不可替代的作用。”他同時強調，“所有使用財政資金的部門都要公開預算”。日前出臺的《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》為實施全面規范、公開透明的預算制度作出了進一步指導和規范。

在全面深化改革背景下，預算公開不僅是深化財稅改革的重要內容，更是政府重塑公信力、建設廉潔政府的重要舉措。置身于改革浪潮中，我國預算公開工作還存在著哪些不足？新《預算法》對預算公開有何指導意義？新形勢下如何進一步推進預算公開工作？本期專題“關注新形勢下預算公開改革”，特邀相關研究者圍繞以上論題展開探討，為大家做深入解讀。

■事實上，預算公開意義不是為了“公開”而公開，而是通過以預算公開為突破口，在政府與公眾之間架起一座溝通的橋梁，將各級公共收入和支出清楚透明地呈現在公眾面前，接受公眾的檢查與監督，以規范政府的公共收支行為，營造清明的政治環境，打造陽光透明政府，提高政府國家治理能力。

■如果說，公開的時間和文本格式是預算公開的外在形式，公開的具體項目和主體范圍是預算公開的本質內容的話，那么，預算公開的根本目的就是監督預算的執行，或者說通過監督，來規范政府執政和國家治理行為，也就是“政府是否合法合理用錢”或者“是否按照人大同意的財務計劃來執政和治理”。

8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過修改預算法的決定，宣告二十年來首次大修、歷經四審、長達十年的預算法修訂終于塵埃落定。“預算公開”首次入法，是本次預算法修改的最大亮點之一。

新預算法高票獲得通過，是我國財政預算制度改革進程中取得的重大進步。查看修改前1995年1月開始執行的預算法，全文并無一處使用“公開”的文字，對于預算公開并沒有做出具體和明晰的法律規定。而修改后的預算法“公開”一詞出現8次，第一條即指出“為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法。”公開透明是新預算法的基本原則之一。從原預算法的“強化預算的分配和監督”到新預算法的“規范政府收支行為”，預算立法宗旨的轉變，使我國預算公開取得了歷史性突破。

一、新預算法將全面提升我國預算公開“真、善、美”

長期以來，由于相關法律法規的缺失和不健全，導致我國的預算公開情況，無論是和其他國家的情況相比，還是在實際運行過程中達到的效果，以及從人民群眾的滿意度來看，在諸多方面仍不夠完善。一是不夠規范，如格式不統一、不便比較，內容粗泛、不夠細化，公開渠道單一、公眾覆蓋面小，公開時間隨意、比較滯后等。二是缺乏有效的問責與監督，受到各種因素的限制，各級人大作為對政府財政預決算行使審查、監督和問責的權力主體的作用還沒有得到充分的發揮。總之，無論從預算公開的形式上、內容上，還是預算執行的監督上，都沒有從法律的嚴肅性上得到保障。

新預算法不但在原則上規定預算公開透明，還在預算公開的形式上、內容上和監督上都規定了具體的辦法。

（一）從預算公開的時間來看

新預算法第十四條規定：“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。”“經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。”此前，財政部《關于進一步推進財政預算信息公開的指導意見》也提出要及時向社會公開預算收支和預算報告，但“及時”是一個彈性很大且內容并不確定的模糊字眼，修改后的預算法給出20天的時間限制，使公開的時間具有了確定性。

（二）從預算公開的文本格式來看

新預算法第四十六條規定：“報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算支出，按其功能分類應當編列到項。”此前雖然也要求預算公開，公開到什么程度、什么范圍并沒有統一要求，人們多批評政府公開的預算案不夠細致，某一項資金的具體用途很難在預算上得到充分的體現，錢具體花到哪里、花得合不合理，老百姓看不出來。新預算法通過法律的形式明確提出預算公開要逐步達到最末的科目。新預算法詳細規定了資金收入包括6大類，51個條款，345個項，504個目；支出203款以及1313項，讓公眾知道“政府錢袋”里的錢往哪里花，也要求政府提高細目公開程度，控制了亂花錢、亂報賬的空間。

（三）從預算公開的具體內容范圍上看

新預算法第四條規定：“預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算。”第五條規定：“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。”在原預算法框架下，規定 “預算外資金管理辦法由國務院另行規定”，默認了預算外資金存在的合法性，政府的收支只有一部分在法律的籠子里，存在大量游離于監管外的各級政府的 “第二財政”，成為眾所周知的“小金庫”和“私房錢”。為了解決“財政收支”不等于“政府收支”的問題，2003年十六屆三中全會正式提出了 “實行全口徑預算管理”的改革目標。此后逐步形成了公共財政預算、政府基金預算、社會保險預算和國有資本經營預算四類預算的現實格局，2011年正式對外宣布，我國已經實現了“全面取消預算外資金，將所有政府性收入全部納入預算管理”的目標。有學者測算，2013年以收入而論，在包括上述所有四類預算收入的盤子中，公共財政預算收入所占比重為61.8%，其余三類預算收入占比數字加總高居38.2%左右；公共財政預算收支所占的比重僅為65%左右，其余的三類預算收支所占比重數字加總有35%左右。這意味著當前我國的政府收支規模，真正納入“全口徑預算管理”的比重不足七成。全口徑預算和預算全公開，將把長期以來游離于監管外的收支納入監管范圍，所有使用財政資金的部門均應公開部門預算，尤其是財政資金安排的“三公”經費要全部公開，讓財政資金難有“體外循環”的可乘之機，將有效堵住地方政府的“小金庫”與年底“突擊花錢”問題。

此外，新預算法第十四條還規定“對本級政府舉借債務的情況作出說明”和 “各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開。”第十六條規定“財政轉移支付應當規范、公平、公開。”第八十九條規定“縣級以上政府審計部門依法對預算執行、決算實行審計監督。對預算執行和其他財政收支的審計工作報告應當向社會公開。”這樣，新預算法對政府轉移支付、舉債、預算的執行和調整的公開都做出了明確的規定。特別值得一提的是，允許地方政府舉債也是預算法調整的一大亮點。新預算法規定要建立以責權發生制為基礎的政府財務報告制度，政府的資產負債表要向社會公開，把地方債納入規范管理，讓地方政府舉債合法化、規范化、有限化、陽光化，有利于處理好當前地方政府債務中“黑箱”和“黑洞”的問題。

（四）從預算公開的主體上看

新預算法將舊預算法中“政府預算”改為“公共預算”。目前預算公開僅僅在政府系統進行，而黨派、人大、政協、社會團體和群眾團體等由財政供養的單位和組織的預算并無一家公開的先例。新預算法表明預算是為了滿足社會公共需要，是為社會公共需要籌集和分配資金，這些單位和組織的預算既然列入公共預算，這些預算當然也應該向社會公開。2008年國務院頒布的《政府信息公開條例》屬于行政法規，并非國家法律，其效力也僅僅能夠覆蓋政府部門，而列入國家預算的非政府部門并未受此條例約束。現在，作為國家大法的新預算法明確規定預算要公開透明，也是所有使用公共預算經費的單位的義務。

（五）從對預算公開的監督來看

新預算法第三十四條規定：“中央預算由全國人民代表大會審查和批準。地方各級預算由本級人民代表大會審查和批準。”一方面，新預算法加強了人大對預算的審查監督權，修改后的預算法第四十五條規定：“縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應當采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。”另一方面，新預算法明確處罰力度，第九十二條指出“未依照本法規定對有關預算事項進行公開和說明的”，對“各級政府及有關部門責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任”。以往對于違反預算法，僅僅是處以警告、記過，新預算法對于違反預算法加大了處罰力度，分別是降級、撤職、開除以及刑事處分。為研究完善預算管理、促進財政收支規范透明，在9月2日國務院常務會議上，李克強總理提醒與會部門負責人“要做好準備，預算不僅要全面公開，還要經得起人民的質詢，回答得了群眾的疑問。對預決算公開過程中社會關切的問題，要規范整改、完善制度。”

按照新預算法要求，除了依照國家保密法規定屬于國家秘密的事項，其他預算活動的全部內容都要向社會公開。新預算法對公開的具體內容的內涵和外延做出了明晰的界定，被廣泛贊譽為 “全口徑預算和預算全公開”，這是新預算法的一大看點。公共預算是公共部門行政或者國家執政治理的財務計劃。如果說，公開的時間和文本格式是預算公開的外在形式，公開的具體項目和主體范圍是預算公開的本質內容的話，那么，預算公開的根本目的就是監督預算的執行，或者說通過監督，來規范政府執政和國家治理行為，也就是“政府是否合法合理用錢”或者“是否按照人大同意的財務計劃來執政和治理”。如果說，預算公開的外在形式告訴公眾的是“什么時候公開”和“怎樣公開”，預算公開的本質內容告訴公眾的是“誰來公開”和“公開什么”，那么，對預算及其執行的公開的監督告訴公眾的是“為什么公開”。無疑，新預算法將我國的預算公開推進到一個新的歷史階段，使預算公開在形式上更美——更規范、更透明；在內容上更真——更全面、更完整，在執行上更善——更科學、更高效，可謂全面提升預算公開的“真、善、美”。

二、良法促善政的關鍵是加強人大對預算公開的監督和問責

作為安排國家財政收支的法律，預算法是財稅領域的“龍頭法”，常常被稱為“亞憲法”、“經濟憲法”。預算法治化，也是全面落實依法治國的突破口。習近平總書記于2013年初指出，要“加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐敗的懲戒機制，不能腐的防范機制，不易腐的保障機制”。習近平總書記的講話突顯法治的重要性，當前預算公開中存在諸多問題的根本原因也正是我國財政預算制度建設滯后和國家治理體制機制中尚存諸多缺陷。預算公開是現代預算制度的本質特征，現代預算制度是國家治理體系和治理能力現代化的重要制度組成。必須將政府的一切收支納入公開、透明、可監督的預算體系中，公開是監督的基礎，通過預算公開制度保障人民群眾對于財政預算的知情權，強化公眾對預算活動的監督，才能“讓權力在陽光下運行”。事實上，預算公開意義不是為了“公開”而公開，而是通過以預算公開為突破口，在政府與公眾之間架起一座溝通的橋梁，將各級公共收入和支出清楚透明地呈現在公眾面前，接受公眾的檢查與監督，以規范政府的公共收支行為，營造清明的政治環境，打造陽光透明政府，提高政府國家治理能力。

政府預算的公開透明不可一蹴而就。也有學者在寄予厚望的同時保持審慎樂觀，認為規范性、完整性和真實性都需要在新預算法執行時加以注意。一是從形式上看，有專家認為離公眾“細化預算”的要求尚有距離。如新預算法中規定預算報告、預算表格都要向社會公開，但這本身就有很大彈性，在“類、款、項、目”中“目”是最細的，新預算法指出“編列到款”和“編列到項”的限制使得細化已經打了折扣，其結果必然使預算非常粗糙簡單。二是從內容上看，有專家指出“政府的全部收入和支出”的法律定義尚不夠明確，不足以在法律上保證預算的完整性。如政府性基金并沒有包含全部，有很多屬于社會公眾委托政府管理的收支和資產負債都沒有納入，有行政事業單位自收自支的納入財政專戶存儲的收支，經營性國有資產所產生的利潤只有小部分納入預算。三是從監督上看，有專家認為新預算法在保障人大審查監督的權力方面仍有待明確和細化。如在預算審批方面，盡管在某些條款中規定未經人大批準，錢不能用，但由于在預算年度的設置上，用錢的時間早于審批的時間，造成沒有批就用的情況；在預算調整方面，行政部門可以自行調整的權力過大，除了總收入、總支出和總收支差額以及某些類級科目的減少需要人大來批，其他的行政部門都可以自行調整，這意味著人大審批的預算在很大程度上可以由行政部門改變。

良法促善政，新預算法要真正全面提升我國預算公開的真、善、美，關鍵是如何落實。就當前來說，關鍵是要加強人大制度建設，保障人大有效行使監督權力，加強人大對預算公開的監督和問責的能力，完善人大相關制度建設是實現我國政府財政支出預算制度民主化的必由之路。一是我國憲法應明確指出各級人大對政府財政支出預算監督的權威性，增強預算法案的強制性。二是健全預算審議制。45天內完成中央60多個部委、四級政府的預算審查，時間上相當緊張，應將政府向各級人大提交財政預算報告的時間盡量提前，確保各級人大有足夠的時間完成財政支出預算報告的初審工作；并要分次表決，可按照主要的功能模塊進行表決，如果所有預算一下全部通過，這個過程中行政裁量的機會就很大。三是加快人大對預算執行過程監督的相關法律法規建設，同時加強對有預算分配權單位的監督，并授權這些單位負責對用款單位的監督，要真正實現行政部門對人大的責任，還要實現人大對公款的全程、逐筆、實時監督。有學者認為“公款不是收入，不是支出，而是現金流入、流出，是現金余額，相關政府部門、央行包括商業銀行，要有一種至少每個月向人大進行現金流報告的機制”。四是完善預算監督處罰的相關細則。對預算過程中的違法行為及其他不當行為的法律責任作出嚴格規定，并加大對違法者行政責任和經濟責任上的懲罰力度。五是實行專業委員會審查。預算的公共模塊要求專業能力差別很大，應當加強對人大代表相關領域基礎知識的普及和相關財務知識的培訓，提升人大代表審查和監督預算執行和公開的業務能力和專業水平。

（作者單位：西南財經大學）