涉農專項資金監督管理初探
——以江西省寧都縣為例

●羅道勝

涉農專項資金監督管理初探
——以江西省寧都縣為例

●羅道勝

一、江西省寧都縣涉農資金使用情況及成效

自古以來，“民以食為天,食以農為基”，縱觀歷朝歷代國家統治者，都以治理農田、發展農業、富裕百姓作為興國安邦的根本。新中國成立以來，發展農業生產得到前所未有的重視，特別是近幾年來，國家連續出臺中央一號文件，重拳出擊加大對“三農”的扶持力度，一項項關乎廣大農民切身利益的涉農專項工程如雨后春筍般蓬勃發展。以江西省寧都縣為例，2010年以來，每年中央、省、地各級通過財政撥付到寧都縣的各類涉農資金達2.5億元以上，涉及全縣24個鄉鎮14個縣直部門132個項目。涉農專項資金主要涉及縣農業、林業、水利、畜牧、農機、扶貧、發改、民政、交通、教育、建設、衛生、文廣和社保等14個部門。包括農村公路修建、基本農田建設、農業綜合開發、“三小”水利、農村飲水安全、病險水庫治理、沼氣建設等農村基礎設施建設資金，糧食直補、農資綜合直補、良種補貼、農機具購置補貼等涉農補貼資金，各種種植、養殖業項目資金，扶貧、救濟、救災、農村五保供養、農村低保、危房改造、易地移民搬遷資金，退耕還林(草)、天然林保護等生態建設資金，“雨露計劃”、“陽光工程”等農村勞動力培訓資金等。這些資金的投入及項目的啟動，極大地改善了該縣的基礎設施條件、群眾的生產生活條件以及居住環境，緩解了群眾“看病難”問題，提高了該縣農業綜合實力、抵御自然災害能力，增強了農業競爭力，提升了農民的科技素質，改變了農民傳統種植模式和生活方式，為該縣新農村建設發揮了重要作用。

二、涉農資金監督管理制度建設及執行情況

（一）完善工作制度

為使涉農資金的管理使用實現規范化、制度化，該縣建立了“登記備案制”、“公開制”、“月報制”、“季查制”、“定期分析制”、“責任追究制”六項制度。

“登記備案制”：縣紀委監察局與各涉農專項資金管理部門及鄉（鎮）紀委按照分級負責和條塊管理的原則分別建立了項目資料檔案，實行專人負責收集整理，各檔案庫的資料相互印證統一，以達到檔案資料反映項目的真實性，做到目錄清晰，內容完整、詳細、規范，并對涉農專項資金實行動態管理，要求各涉農專項資金管理部門把涉農專項資金的名稱、來源、數量（包括本級匹配）、項目安排去向在項目安排后15日內報縣紀委監察局備案實施進度等情況，對資金的使用和工程進度情況實施全程監控。

“公開制”：各涉農專項資金管理部門在項目資金安排后15個工作日內，將資金的名稱、來源、數量和項目安排等情況，通過村務公開欄、制作公示牌等多種形式在項目區向群眾公開，廣泛接受群眾監督，提高項目建設和資金管理工作的透明度。

“月報制”：各涉農資金管理部門對中央、省、地、縣下撥的資金實行每月填寫《寧都縣涉農專項資金管理臺賬》，每月底前報縣紀委糾風室，縣紀委糾風室做好統計匯總工作后，并于每月5日前報上級紀檢監察機關。

“季查制”：縣專項檢查組按季度進行檢查，在每季度最后一個月對各涉農資金管理部門的資金到位情況、涉農建設項目情況、涉農資金賬目情況及資金管理使用情況進行監督檢查。

“定期分析制”：縣涉農資金監督檢查領導小組每季度末召開一次有各涉農部門參加的涉農資金監管專題分析會，分析討論涉農資金管理使用過程中存在的困難和問題，并擬定解決問題的方案，報縣委、政府決策。

“責任追究制”：按照“誰主管、誰負責”的原則，督促涉農專項資金主管部門和紀檢監察機關履行職責，充分發揮職能作用，密切配合，形成合力，加強對涉農專項資金的監督管理。未將專項資金進行公開、不報紀檢監察機關備案的；對工作失職、監督不到位、發現問題查處不力的由紀檢監察機關追究相關責任人的責任；涉及犯罪的移送司法機關處理。

（二）加大制度執行力

經上級審批下達的有關涉農項目，該縣均嚴格按照國家、省有關項目資金管理辦法的規定，嚴格執行項目備案制、公示公告制、招投標或議標制、物資統一采購制、合同管理責任制、工程監理制、竣工驗收制、管理移交制、資金“三專”管理制、資金縣級報賬制、專項資金審計制和項目責任追究制等相關項目監督管理制度，基本形成了監督管理科學化、規范化、程序化和制度化的運行管理機制。

（三）加強監管

一是強化責任層面上的監管。縣紀委監察局負責對涉農專項資金監管工作的組織協調和監督檢查；各涉農資金管理部門負責本部門涉農資金管理使用情況的監督檢查，并將檢查情況報縣紀委監察局。財政部門負責對中央、省、地涉農專項資金的分配、下撥和糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼等資金的監督管理，配合紀檢監察機關、審計部門和其他涉農專項資金管理部門加強對各類專項資金的監督檢查。審計部門負責對各類涉農專項資金及項目實施情況的專項審計，配合紀檢監察機關和各涉農專項資金管理部門加強對資金及項目實施情況的監督檢查。二是實查層面上的監管。在對涉農資金的檢查工作中，該縣采取各級各部門自查、交叉檢查組檢查、縣專項檢查組季查的方式進行。召開全縣涉農資金管理部門及鄉鎮負責人工作會議后，各級各部門按照縣委、政府的安排部署認真開展自查。同時，由縣交叉檢查組對縣直重點涉農部門農業局、縣水利局、縣林業局、縣民政局、縣農辦、縣建設局、縣交通局、縣畜牧局、縣教育局的涉農惠民資金進行檢查。

三、涉農資金存在的問題與原因分析

（一）涉農資金存在的問題

1、專項資金不到位，項目投入不足。主要表現形式有：第一，移花接木：一是項目實施單位假借涉農專項工程立項，套取涉農專項資金，實則用于單位其他項目或日常開支；二是項目實施單位用同一涉農專項工程向多部門、多單位立項，套取專項資金用于其他開支。第二，農轉非：項目實施單位在項目立項申請時故意膨大工程造價，將一部分專項資金挪作他用，更有甚者“雁過拔毛”，不管工程項目資金是否足夠，總要克扣、挪用一些。第三，“生育”費用大：一項涉農工程從勘察設計、許可立項、工程施工到竣工驗收，涉及的環節多、部門多、費用多：印刷費、差旅費、招待費，還有的要送禮吃回扣，一項工程下來，少則幾百上千、多則幾千上萬甚至幾萬的“生育”費用。第四，“供血”不足：有些涉農專項工程規模大、造價大，但項目實施單位在向上級部門立項申請時，申撥資金未能全部得到批準，造成資金存在缺口、工程投入不足，以致實施單位只能更改設計，或者偷工減料，影響工程質量。

2、專項資金浪費嚴重，使用效率低下。主要表現在：一是“撒胡椒粉”現象多。目前涉農專項工程大多是根據各地實際情況需要，由鄉鎮政府向上級部門立項申報，上級部門調查核實予以批準實施。大大小小的涉農專項工程數不勝數，難以形成規模效應，而且重復建設多，資金浪費大。二是內部管理水平缺乏，控制能力不足。有些項目承建單位資質不優，對工程預算不精確，且在施工過程中對預算執行不嚴格，費工費料現象嚴重，更有甚者對項目工程設計不準確，在施工過程頻頻更改設計，嚴重浪費人、財、物資源。三是“豆腐渣”工程多。涉農專項工程本是件利國利民的大好事，但總是有些黑心的包工頭，只想一己私利，在施工過程中投機取巧、偷工減料謀取暴利，使民生工程成了“豆腐渣”工程。四是可行性研究不準確，決策失誤。應該說，涉農專項工程可行性研究基本都是準確的，都使廣大農民得到實惠，但也有些涉農工程實施前準備得熱火朝天，實施過程中因遇到點困難、阻力便半途而廢，不求解決之道，更有甚者，項目完工才發現作用不大，而閑置未用。

（二）原因分析

涉農專項資金存在的這些問題，究其原因，筆者以為主要有以下幾點：

1、外部監管不到位。目前涉農資金管理存在“三重三輕”的現象：一重資金申撥，輕資金管理；二重事后監管，輕事中監督；三重主管部門與職能部門監管，輕社會、群眾監督。輕資金管理務必出現套取、克扣、挪用專項資金情況；輕事中監督務必造成“亡羊補牢，為時晚矣”的局面；輕社會、群眾監督，務必存在走過場、弄虛作假的現象。

2、違法違紀懲處力度不夠。近幾年來，隨著“三農”資金投入的大幅度增加，弄虛作假、投機倒把騙取涉農資金的現象也增多，但最后或者不了了之，或者輕描淡寫警告一番，真正將不法分子繩之以法的事例不多，這無疑給重演、效仿吃工程暴利小人開了綠燈。

3、管理部門多，資金分散。目前涉農專項資金管理的部門較多，有發改委、農工部、交通局、新村辦等，各部門自成體系，缺乏合理規劃、統一協調、統籌兼顧。這種管理體制，無疑給項目實施單位向多部門立項申請、套取專項資金提供了機會，也必然造成“撒胡椒粉”的局面。

4、簡化項目實施程序，未將工程項目納入招投標。項目承建單位不符合要求的小包工頭多，半路出家的農民企業多，技術能力差，內部管理亂，無法保證工程質量。

四、加強涉農專項資金監管的若干建議

（一）加強對涉農專項工程的統一規劃

縣政府可成立涉農專項工程規劃設計工作組，抽調規劃、城建、交通、水利等部門專業人士，通過對各鄉鎮實地勘察調查，結合存在的“三農”問題，統一對涉農工程進行規劃設計，形成以點帶面、條塊分割的統一布局，產生規模效益。

（二）采用惠農補貼“一卡通”發放模式

縣政府可成立涉農專項資金辦公室，統一負責涉農專項工程立項申請、調查核實、績效評價、招投標、竣工驗收等一系列工作。資金撥付改變以往由各涉農部門直接撥入鄉鎮基本結算賬戶或項目資金專戶的做法，先整合發改委、農工部、交通局、新村辦等部門專項資金，集中到縣鄉鎮財政管理局“一卡通”賬戶，當需要撥付專項資金時，由項目實施單位提供承建單位 （或個人）的銀行賬戶，并經相關部門審批核準資金撥付手續，然后到縣鄉財局統一辦理撥款，由鄉財局從“一卡通”賬戶直接將資金撥入承建單位（或個人）銀行賬戶上，實行“一個漏斗向下”的管理模式，有效杜絕套取、克扣、挪用專項資金行為。

（三）提高可行性預測能力，強化項目內部管理

一是在對項目可行性評估時，主管部門或職能單位務必通過實地調查研究，運用科學的辦法，從成本與效益、當前與長遠等方面，對其科學性、合理性與實效性進行反復對比、認證，對評估結果良好的，予以實施；對評估結果存在爭議的，必須慎重起見，三思而行，切不可盲目上馬，草率行事。二是強化工程項目內部管理水平。首先通過招投標程序，把好施工單位準入關，選擇資質最深、條件最優的單位中標，其次運用先進、科學的技術辦法，搞好實體工程的規劃設計，提高工程預決算質量，在施工過程中，明確工程項目內部各環節、各部門職責，精打細算，嚴格執行工程預算，提高工程內部管理水平。

（四）強化項目外部監督

一是加強對工程項目實施過程中的監督。上級主管部門應在工程實施過程中，嚴密監控項目資金撥入、撥出與使用的全過程，監督人、財、物資源的投入，一經發現問題，即可馬上處理，將問題解決在萌芽狀態，將損失降低到最低限度，這種事中的監督，應是全部監督的最主要環節。二是把好工程項目驗收關。主管部門應加強工程驗收人員的技術能力、職業道德培訓，強化工作職責，使驗收人員嚴格執行驗收標準，認真把握好工程項目各階段、各環節檢查驗收工作，堅決杜絕弄虛作假、請客送禮的不正之風。三是充分發揮社會、群眾監督力量。可在當地選擇一些威望高、集體榮譽感強、有責任心的農民組成群眾監督組，對工程實施進行全程監督。為了自己息息相關的事業，百姓善于發現問題，敢于揭露問題，確保工程優質實施。

（五）加強對違法違紀行為的處罰力度

國家應加強對涉農專項資金法規、制度建設，制定行之有效的責任追究辦法，為執法執紀提供具體政策依據。各級審計、紀檢監察部門要加強對涉農專項資金監督檢查，對檢查中發現的違法亂紀行為，敢于碰硬，嚴肅查處，決不姑息。

（六）完善“一事一議”管理辦法

社會公共需要無處不在，僅靠國家財政資金予以解決實在是杯水車薪。政府部門應積極探索“一事一議”管理辦法，完善“一事一議”管理制度，充分調動廣大農民、社會各界投身公共事業建設的積極性，利用“一事一議”程序，廣泛募集社會各階層資金，彌補政府投入不足，確保工程優質高效實施。

（作者單位：江西省寧都縣財政局）