再論我國政府采購監(jiān)督管理體系的構(gòu)建

●張 敬

再論我國政府采購監(jiān)督管理體系的構(gòu)建

●張 敬

政府采購監(jiān)督管理體系是監(jiān)督主體監(jiān)督、約束政府采購當事人及采購過程的組織體系，是保證政府采購行為順利實施的重點和關(guān)鍵。我國政府采購近年來發(fā)展迅猛，是我國財政體制改革的節(jié)點，更被賦予了建設(shè)廉政政府的任務(wù)，強化政府采購監(jiān)督管理體系的構(gòu)建則顯得更為重要。總體來說，政府采購在我國出現(xiàn)時間還比較短，各級政府部門、中介機構(gòu)以及第三方對政府采購的認識不一致，一些個人或團體甚至受到私利的誘惑，導(dǎo)致違規(guī)操作和腐敗現(xiàn)象屢禁不止，為我國政府采購的長期健康發(fā)展帶來了惡劣的影響。為防范各種問題的發(fā)生，強化現(xiàn)有的政府采購監(jiān)督管理機制，對政府采購進行全程監(jiān)督管理，可保障財政性資金的合理、合法使用，保護政府采購當事人的合法權(quán)益，降低政府采購風險，構(gòu)建陽光、廉潔的服務(wù)型政府。

一、我國政府采購監(jiān)督管理體系現(xiàn)狀綜述

（一）監(jiān)督管理主體層次多，責任規(guī)定泛化

我國的政府采購監(jiān)督管理主體有國家機關(guān)監(jiān)督主體和社會組織監(jiān)督主體。國家機關(guān)監(jiān)督主體又分權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)等主體。監(jiān)督主體層次不少，但各級監(jiān)督主體的責任不明確。直至目前，經(jīng)常見到違規(guī)采購的現(xiàn)象見諸新聞，但各監(jiān)督主體卻未真正負擔起監(jiān)督管理政府采購的責任。社會組織對政府采購的監(jiān)督目前僅停留表面形式，或者通過網(wǎng)絡(luò)爆料某地政府采購物品實為單位員工福利的高檔消費品，尚未起到約束政府采購行為的作用。

（二）監(jiān)督管理對象的不完整

我國《政府采購法》規(guī)定：政府采購監(jiān)督管理對象是采購人、政府采購代理機構(gòu)和政府采購供應(yīng)商。實際情況是僅采購單位對供應(yīng)商能否按時供貨進行了監(jiān)督。國家機關(guān)和社會組織根本沒對代理機構(gòu)和供應(yīng)商進行實質(zhì)性的監(jiān)督管理。尤其是對供應(yīng)商的監(jiān)督管理尚停留在僅要求其遵守采購合同的層面。代理機構(gòu)的資質(zhì)、供應(yīng)商的資質(zhì)、信譽及誠信記錄尚未被納入監(jiān)督管理的范疇。

（三）監(jiān)督管理內(nèi)容的操作細則的缺位

在監(jiān)督管理內(nèi)容上，對現(xiàn)存政府采購法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況未曾進行監(jiān)督，也沒能主動監(jiān)督采購范圍、采購方法和采購程序的執(zhí)行情況，監(jiān)督管理主體的監(jiān)督均停留于“不告不理”的狀態(tài)下。同時，也未對政府采購人員是否已具備相應(yīng)的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技能展開專門的監(jiān)督管理，政府采購人員僅由采購單位的員工予以兼任。

二、我國政府采購監(jiān)督管理體系存在的問題

（一）缺乏與政府采購監(jiān)督管理相關(guān)的法律法規(guī)

政府采購在我國是一項新生事物，因此關(guān)于政府采購的保障措施以及監(jiān)督管理的相應(yīng)法律、法規(guī)都不夠完善。現(xiàn)行的法律制度主要有《政府采購法》和《招標投標法》等，這些法律相對于我國當前的政府采購規(guī)模稍顯單薄，法律規(guī)章的不匹配造成了政府采購監(jiān)督管理工作中出現(xiàn)很多灰色地帶，與此同時，專門關(guān)于政府采購監(jiān)督管理方面的法律更是少之又少。

在地方層面，有些地方政府根據(jù)自身需要，也制定了一些關(guān)于政府采購監(jiān)督管理的地方性條例，然而訂立的法規(guī)條款大多規(guī)定采購公開招標的合同訂立方式。另外，一些細節(jié)性條款是對政府采購人員的操作規(guī)定，但對具體監(jiān)督管理人員的素質(zhì)卻缺少規(guī)范，監(jiān)督人員水平參差不齊導(dǎo)致實際工作遇到各種問題，導(dǎo)致實際監(jiān)督的效果大打折扣。

（二）監(jiān)督管理主體責任不明確

我國的國情導(dǎo)致我國政府采購處于復(fù)雜的利益關(guān)系之中。我國《政府采購法》指出各級財政部門是政府采購的主管單位，而《招標投標法》的存在又讓紀檢、檢察院等部門也對政府采購有了監(jiān)督權(quán)力，結(jié)果就是實際工作中能夠?qū)φ少忂M行監(jiān)督的主體眾多，但缺乏監(jiān)督管理的統(tǒng)一標準。

與此相對應(yīng)的是，不少地方政府采購中心的采購管理和操作職能是一體的，這種機構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致政府采購中人治痕跡明顯，在實際工作中違規(guī)操作和腐敗現(xiàn)象屢禁不止，極大降低了政府采購的效益，并導(dǎo)致政府采購受到公眾的質(zhì)疑。

（三）信息化、標準化建設(shè)落后

對政府采購監(jiān)督管理的前提是政府采購流程的信息化和標準化。一個完整的政府采購流程包括制定預(yù)算和采購方案、公告信息、供應(yīng)商資格審查、專家評委會確定、評審標準確定、招標、評標、定標、訂立合同、履行合同、驗收以及付款等一連串活動，有的項目甚至跨越幾年，因此構(gòu)建信息化、標準化的政府采購流程就成為及時對其進行監(jiān)督管理的基礎(chǔ)。

目前，全國大部分地區(qū)都建立了政府采購信息系統(tǒng)，有效改善了采購缺乏計劃性和操作進度的不可控性，但多數(shù)省市的政府采購管理系統(tǒng)還僅僅是一個信息交流平臺，管理與交易系統(tǒng)未銜接；分散采購和集中采購不統(tǒng)一；招標文件非標準化，一些內(nèi)容過于簡單，還有些內(nèi)容過于繁瑣；一系列問題阻礙了政府采購市場的公開公正，使一些優(yōu)秀的普通商戶很難參與到競爭中來，影響了政府采購的效率。更影響了對政府采購整個流程的監(jiān)督管理。

三、再論我國政府采購監(jiān)督管理體系的構(gòu)建

（一）基本原則

構(gòu)建完善的政府采購監(jiān)督管理體系，筆者認為需要遵循以下幾個原則：

1、依法監(jiān)督原則。政府采購行為要以《政府采購法》作為基本法律依據(jù)，以《招標投標法》作為業(yè)務(wù)規(guī)范框架。同時，建立配套的準入管理機制，如供應(yīng)商準入資格管理規(guī)范、采購業(yè)務(wù)代理資格管理規(guī)范等條例，在法律上形成相互制約的監(jiān)督管理制度體系。

2、多方監(jiān)督相結(jié)合原則。政府采購作為一項政府職能，不會被單設(shè)政府采購監(jiān)督機關(guān)。要想強化對政府采購的監(jiān)督，則要依靠現(xiàn)有的國家機關(guān)和社會組織的監(jiān)督體系，比如權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督合力，建立以財政監(jiān)督為主，其他相關(guān)部門監(jiān)督為輔，社會組織監(jiān)督為補充的多方監(jiān)督體系。

3、全過程監(jiān)督原則。政府采購流程有很多環(huán)節(jié)，對其進行監(jiān)督要貫穿采購流程的全部過程，從預(yù)算編制到招標到采購執(zhí)行以及最后的資金撥付，建立全流程監(jiān)督體系，把監(jiān)督往前移，從源頭上控制好預(yù)算的編制，在此基礎(chǔ)上實施事中和事后監(jiān)督，保證整個采購過程的高效，實現(xiàn)“陽光采購”。

《政府采購法》作為規(guī)范政府采購的基本法，缺少相關(guān)的實施細則和對應(yīng)的司法解釋，建議首先根據(jù)政府采購所涉及的各行為主體，從采購人、供應(yīng)商和第三方出發(fā)，細化各方職責，從采購預(yù)算的編制、審批、調(diào)整、招標方式、評標、驗收和最后的結(jié)算環(huán)節(jié)逐個細化，在《政府采購法》的框架下出臺實施細則，規(guī)范各職能的功效，形成完善的制度體系。其次，出臺相關(guān)人員任職資格管理辦法如 《采購人員資格認定辦法》等，進一步完善政府采購監(jiān)督管理體制。

（二）具體對策

在信息化浪潮下，政府采購很多環(huán)節(jié)借助網(wǎng)絡(luò)進行，建議在即將出臺的《電子商務(wù)法》中加入對政府網(wǎng)絡(luò)采購的監(jiān)督管理辦法。各級地方政府也應(yīng)該立足于當?shù)貙嶋H情況，制定具有可操作性的地方性條例，強化地方政府采購監(jiān)督管理體系。在強化政府采購監(jiān)督管理法律體系前提下，單個環(huán)節(jié)也不能忽略。具體對策可包括以下幾個方面：

1、構(gòu)建政府采購績效評估機制。政府采購監(jiān)督管理體系的不完善，部分原因是因為政府采購績效的難以衡量。構(gòu)建政府采購績效評估機制，評估的結(jié)果可以成為對政府采購進行監(jiān)督管理的依據(jù)。我國實施政府采購的初衷是打破政府壟斷，轉(zhuǎn)變政府職能，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機制，提高公共服務(wù)質(zhì)量和降低服務(wù)成本。但政府采購績效的衡量卻難以量化，自然對其監(jiān)督管理顯得依據(jù)不足。構(gòu)建該項機制可通過對購買效率和購買效果進行層次分解后的指標體系為變量，構(gòu)建評估模型，運用合適的計量方法對政府采購的績效進行估計，為監(jiān)督政府采購提供依據(jù)。

2、加強政府采購的過程監(jiān)督，即事前、事中和事后監(jiān)督。監(jiān)督就是對行為的過程監(jiān)督，脫離了過程監(jiān)督監(jiān)督就失去了意義。采購實施之前，要加強對采購預(yù)算編制的監(jiān)督管理，審核預(yù)算編制的合理性將能提升預(yù)算編制的透明度，增強采購計劃的可操作性；政府采購資金來源自財政撥款，必須專款專管，政府采購流程的采購、付款和驗收要分開，采購嚴格按照預(yù)算和當季采購計劃執(zhí)行，采用專項資金結(jié)算制度，追加款項和結(jié)余款項嚴格按照審批流程執(zhí)行；政府采購供應(yīng)商的資質(zhì)、信譽和誠信度應(yīng)受到監(jiān)督管理，可建立供應(yīng)商信息庫，對供應(yīng)商的資質(zhì)等信息進行定期審核，一旦發(fā)現(xiàn)采購過程中有違規(guī)操作，要立即處理，甚至取消采購合同；招投標信息的發(fā)布也應(yīng)受到監(jiān)督管理，發(fā)布途徑應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性，發(fā)布內(nèi)容盡量全面，包括采購的相關(guān)時間節(jié)點和采購過程、供應(yīng)商和代理機構(gòu)的資質(zhì)審查信息、采購涉及的相關(guān)法律、法規(guī)和制度條例。

3、實現(xiàn)采購各主體之間監(jiān)管與執(zhí)行分離。政府采購主體層次眾多，涉及面廣，須明確各主體之間的權(quán)責關(guān)系，實現(xiàn)監(jiān)管與執(zhí)行分離：

第一，區(qū)分執(zhí)行部門和主管部門之間的權(quán)責關(guān)系。政府采購主管部門負責制定并修訂宏觀采購政策、監(jiān)督采購進度和采購計劃的落實、編制年度采購預(yù)算控制采購規(guī)模；執(zhí)行部門負責執(zhí)行采購計劃，按時向主管部門反饋采購進度，在政府采購監(jiān)督中以提供信息為主，輔助下一輪采購預(yù)算的編制，補充預(yù)算約束基礎(chǔ)信息。

第二，實現(xiàn)采購部門與供應(yīng)商的彼此監(jiān)督。采購過程中，采購單位直接從供應(yīng)商處獲取服務(wù)或貨物，具有評價供應(yīng)商的品質(zhì)、售后服務(wù)的權(quán)利和義務(wù)，是政府采購的最終落腳點，供應(yīng)商應(yīng)嚴格執(zhí)行合同，采購單位應(yīng)及時給出反饋，助力長遠合作。采購部門和供應(yīng)商是買賣雙方，雙方應(yīng)相互監(jiān)督，嚴格按照《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定辦事，雙方都有權(quán)利要求對方給予公平待遇，提升政府采購效率和效益，實現(xiàn)雙贏。

4、強化政府采購內(nèi)外監(jiān)督機制。嚴格執(zhí)行《政府采購法》中關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的相關(guān)條款，并有的放矢的細化相關(guān)規(guī)定，構(gòu)建有財政部門、監(jiān)察審計部門、供應(yīng)商和社會群體共同參與的多元化監(jiān)督體系。具體來說包括：

規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督體系，《政府采購法》中明確指出“政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中的政府采購機構(gòu)，不得參與政府采購項目的采購活動，代理機構(gòu)和行政機關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或其他利益關(guān)系”，由此可看出，內(nèi)部監(jiān)督機制涉及到財政部門、采購部門、采購單位以及監(jiān)督部門之間的相互關(guān)系，并貫穿于整個采購活動始終。

完善外部監(jiān)督體系，政府采購監(jiān)督離不開外部監(jiān)督，內(nèi)外結(jié)合才能更好地促進政府采購監(jiān)督體系的完善。完善的外部監(jiān)督體系應(yīng)盡可以覆蓋與政府采購相關(guān)的各個方面：審計公證部門的監(jiān)督，政府采購涉及的范圍廣，不僅需要財政部門，還需要國際貿(mào)易、金融、工程決算等行業(yè)的專業(yè)知識，需借助外部審計、司法部門的力量，這部分監(jiān)督主要側(cè)重于事后監(jiān)督；供應(yīng)商監(jiān)督，供應(yīng)商是政府采購的直接相關(guān)方，政府采購規(guī)范是否合法直接關(guān)系到供應(yīng)商的利益，應(yīng)建立標準化的供應(yīng)商反饋投訴機制，包括投訴條件和內(nèi)容的要求、受理時間程序、反饋獎勵制度等，提高供應(yīng)商的主體地位，這部分監(jiān)督主要側(cè)重于事中監(jiān)督；社會輿論監(jiān)督，社會輿論監(jiān)督建立在信息公開的基礎(chǔ)上，因此通過權(quán)威渠道發(fā)布信息，使政府采購信息透明化，媒體應(yīng)持公正立場，如實報道信息、典型案例以及經(jīng)驗和做法，也要勇于揭露政府采購中暴露的各種問題甚至腐敗現(xiàn)象，正確引導(dǎo)社會大眾，充分發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用，這部分監(jiān)督貫穿整個采購過程。

5、推動政府采購監(jiān)督管理的信息化和標準化建設(shè)。21世紀是信息化時代，互聯(lián)網(wǎng)以及電子商務(wù)正在深刻改變我們生活的各個方面，政府采購信息化是國內(nèi)外政府采購制度改革的必然趨勢，也是我國政府采購改革的必然選擇。近年來，各地政府都陸續(xù)建立了電子政務(wù)平臺，提高政府采購的信息化水平，實現(xiàn)全流程信息化操作，將大大提高政府采購監(jiān)督管理的效率。

信息化必然伴隨著標準化的推進，標準化是快速提高信息化水平，提高當前政府采購監(jiān)督管理制度運作中各種問題的重要途徑，建立標準化文檔庫、信息平臺和操作流程，完善政府采購的多重數(shù)據(jù)庫，如專家?guī)臁⒐?yīng)商庫等，實現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的共享，提高政府采購效率和監(jiān)督的便利性，解決采購過程中存在的信息不對稱、程序不合規(guī)和信息發(fā)布時間不定等問題。

完善的政府采購監(jiān)督管理體系，能使政府采購的財務(wù)的管理、操作程序和監(jiān)督有章可循，對我國建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，堅持社會主義方向的，具有中國特色的政府采購制度，更好地發(fā)揮政府采購的作用具有重大意義，促進社會各項事業(yè)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，努力朝著構(gòu)建和諧社會的目標邁進。

(作者單位：中南財經(jīng)政法大學刑事司法學院)

2014年教育部青年基金項目〈項目號：14YJC820074〉；2011年中南財經(jīng)政法大學基本科研業(yè)務(wù)經(jīng)費課題〈項目號：2011043〉）