會計監督工作回顧：在服務大局中突破與創新

●本刊編輯部

會計監督工作回顧：在服務大局中突破與創新

●本刊編輯部

回顧近年來的會計監督工作，我們不得不將目光回到1999年。這一年，全國人大對《會計法》進行了第二次修訂，明確了財政部門對會計工作的全面監督職責。以此為契機，十五年來，財政部門不斷調整監管思路，創新監督手段，會計監督工作不斷取得新的突破。

從1999年開始，財政部每年在全國范圍內開展會計信息質量檢查，并將檢查結果向社會公告，建立了會計信息質量抽查公告制度。

2002年，財政部決定收回注冊會計師行業行政監管職責，并于2003年下發了《關于落實注冊會計師行業行政監督職責若干問題的通知》，強化財政部門對會計師事務所的監督檢查。

2009年，財政部下發《關于進一步做好證券資格會計師事務所行政監督工作的通知》，建立了專員辦對證券資格會計師事務所的“點對點”監管機制。

2010年，財政部發布第十八號、第十九號會計信息質量檢查公告，首次逐戶公告專員辦對企業和會計師事務所的檢查和處理情況。

……

十五年來，在會計監督目標對象選擇上，更加突出服務財政中心工作；在監管方式上，形成了會計師事務所執業質量與會計信息質量檢查雙向延伸的檢查模式；在監督成果利用上，更加注重發揮會計監管的威懾作用；在監督手段上，加快會計監督信息化步伐；在監督模式上，形成了監督檢查的規模效應。

突出監督重點，服務中心工作

自1999年開展會計信息質量檢查以來，各級財政部門以服務經濟發展大局為中心，一方面，圍繞國家宏觀調控重點和財政中心工作開展檢查，著力保證國家政策得到貫徹落實，為穩定社會經濟發展、保障重大財稅政策落實發揮了積極作用；另一方面，以保障和改善民生為重點，圍繞人民群眾關心、與人民群眾密切相關的熱點和難點問題，有針對性地選取重點領域和行業加大檢查力度。特別是近年來在一系列民生政策和強力舉措之下，會計監督加大了與廣大人民群眾生活密切相關的行業檢查，如加大了對房地產、交通運輸、醫藥衛生、教育等關系國計民生的重點領域檢查。近年來，會計監督在服務經濟發展大局中的作用日益突顯。

各地在中央的統一指導下，結合本地特色，有針對性地開展地區重點檢查。如：上海市財政局在選取檢查企業時，緊密結合當前宏觀經濟形勢和財政中心工作，重點選取房地產行業、地方國有企業、外商投資企業、上市公司、代理記賬機構等單位進行檢查；山東省財政廳開展會計信息質量檢查做到 “三個貼近”：貼近國家宏觀調控的重點，貼近財政工作的中心，貼近民生問題；北京專員辦突出首都地域特色，探索確立了總部監督理念，把總部設在北京、社會普遍關心、財政部關注，以上市公司為主和入選世界500強的企業作為開展會計信息質量檢查的重點。

創新監管方式，科學開展檢查

15年來，各級財政部門不斷探索科學的監管方式，會計監督從以往單純以會計信息質量檢查為主，逐步轉向以會計師事務所執業質量檢查與企業會計信息質量檢查相結合的相對固定模式。特別是在2003年財政部收回注冊會計師行業行政監管權之后，逐步探索了由會計師事務所執業檢查再延伸至被審計企業的檢查路徑，形成了從企業會計信息質量檢查延伸至會計師事務所，從會計師事務所執業質量檢查延伸到被審計企業雙向延伸的檢查模式。

目前，我國會計監督的企業戶數較多，而監督人員數量較少，面對會計監督點多面廣、監督力量不足的現狀，通過對中介機構執業質量的檢查，發現存在問題的企業，由此對企業開展延伸檢查，更符合會計監督檢查的現狀，其檢查效率更高、效果更明顯。近年來，財政部門充分發揮會計師事務所的審計輻射作用，不斷完善監督方式，促使會計監督工作逐步走向科學化、規范化的道路。

如貴州專員辦近年來不斷創新“由所及企”及“由企至所”的會計監督路徑，突出對事務所等中介機構的監督檢查力度，點面結合、以點帶面，抓牢市場經濟誠信鏈條的關鍵環節，促進會計監管有的放矢、重點突出，取得了良好的成效；江西專員辦充分利用會計信息質量檢查的獨到手段，靈活運用“從所到企”、“從企到所”兩種檢查模式，以“突出重點、關注熱點、查調結合、標本兼治”為工作思路，完善規范企業在會計核算、內部控制、準則執行、稅收管理等方面存在的問題，促進企業合規經營，提升會計信息質量。

注重發揮會計監督威懾作用，保證監管成效

長期以來，會計監督工作面臨著監管對象點多面廣與監管力量薄弱之間的矛盾，針對這一問題，各級、各地財政監督機構通過嚴格依法處理處罰、加大公告曝光力度，以不斷提升的會計監督影響力和震懾力保證監管成效。

嚴格依法處理處罰，增強會計監督威懾力。通過對檢查發現的重大問題進行嚴肅處理處罰，有效擴大了會計監督的社會影響，樹立起監督權威。僅“十一五”期間，各級財政部門累計檢查企事業單位43000多戶、會計師事務所3000多家，處理處罰企事業單位13464戶、會計師事務所721家，處罰注冊會計師1240人，依法查處了中國華源集團等一大批會計造假的典型案例，一定程度上遏制了會計造假勢頭、提升了注冊會計師執業質量、嚴肅了財經紀律，也保證了會計秩序的逐步向好。

做好公告宣傳工作，加大曝光力度，擴大會計監督影響力。自1999年開展會計信息質量檢查以來，財政部在嚴格審理、依法處理的基礎上，將檢查處理情況予以公開披露，至今已連續發布二十八期會計信息質量檢查公告，引起了社會的廣泛關注，并多次在新華社、中央電視臺、人民網等主流媒體第一時間進行重點報道。被業界評價為“會計風暴”的會計信息質量檢查公告制度不僅提升了公眾及輿論對會計監督的關注度，為會計監督工作的展開營造了良好的外部環境，也更有力督促了會計造假的整改，樹立了財政部門的監管權威。與此同時，全部省級以及多數市、縣財政部門建立起檢查名單查前公示和檢查結果公告制度，通過擴大會計監督的影響力和震懾力，加大了對會計信息的社會監督力度，有助于提高全社會的會計信息質量水平。

各級財政部門也按照財政部和省的要求，堅持做到查前公示、查后公告，提高檢查的透明度和權威性。如廣東省本級開展會計信息質量和會計師事務所執業質量重點檢查，均分別在廣東省財政廳官網和省注協官網上及時進行公示，部分市縣則采用公告欄、登報等多種公示方法，不斷完善公示公告制度，實現陽光監督。廣州市制定了統一的財政檢查公示，內容包括財政部門檢查依據、檢查對象、檢查時間、檢查內容、公示時間、聯系電話、聯系人、受理時間等，將公示張貼于被檢查單位顯著位置，方便接受群眾監督和舉報線索，增強了財政會計監督的實際檢查效果。肇慶市將被查單位名單以及檢查的目的、內容和重點等在肇慶市政府門戶網站進行查前公示，接受社會公眾的監督；在進行檢查時，將檢查通知以及通告在被查單位公告欄公示，接受干部群眾監督。

開展聯合聯動檢查，整合監管力量

專員辦和地方財政部門是開展會計監督工作的兩支基本力量，在近年來的會計監督工作中合理分工、各有側重、密切協作，既突出重點，又確保覆蓋面，形成專員辦負責監督國有大型企業、上市公司、金融機構、證券資格會計師事務所，地方各級財政部門負責全面監督轄區內的地方國有企業、民營企業、外商投資企業、行政事業單位、中小會計師事務所的會計監督格局，監督方式也經歷了從“單兵作戰”到“全國一盤棋”的轉變。

2006年以來，財政部駐各地專員辦和各省、自治區、直轄市、計劃單列市以及新疆建設兵團開展了會計信息質量檢查和會計師事務所執業質量檢查，通過有效整合監督資源、發揮各自優勢、形成監管合力，以綜合治理會計信息質量，擴大會計監督規模效應，成為會計監督工作邁上新臺階的重要標志。

“部省市縣”四級上下聯動是會計監督聯合聯動檢查的一大亮點，通過統一部署、統一培訓、統一總結、統一公告，形成了強大的檢查聲勢和社會影響力。2007年，在財政部的統一安排和部署下，山東專員辦注重檢查力量的整合，積極與地方財政部門聯手合作，共同開展了對某公司2006年度會計信息質量的檢查。在這次檢查中，山東專員辦探索了“專員辦組織，省級財政協調，市縣財政參與”的四級聯動檢查模式，并輔之以一系列行之有效的方法措施，點面結合，上下呼應，首次實現了財政系統四級聯動檢查。此后，“部省市縣”四級上下聯動檢查被各級、各地財政監督機構廣泛采用，成為會計監督聯合聯動檢查的重要方式。

地方財政部門自身也充分發揮就地監管優勢，通過召開聯席會議、抄送檢查結果等各種方式，上下聯動、創新監管、全面推開，顯現出會計監督聯合檢查的規模效應。例如，江蘇省財政廳探索實踐了縱橫結合的聯合檢查機制。在橫向上，健全部門協作配合機制，加強同會計管理機構、行業協會的監管聯動，建立并實施了年度會計監督聯席會議制度、會計信息質量檢查集中布置制度和會計監督合作制度；在縱向上，將省廳與市縣財政監督部門通過工作計劃管理、項目聯動、工作配合等方式形成縱向合力，通過縱橫雙向整合監管力量，提升監管效果。

2012年起，以對總部總行聯合檢查為突破口，將全國聯合聯動檢查與專員辦就地監管有機結合成為會計監督聯合檢查的一種新模式。以對總部總行聯合檢查為突破口，由財政部統一部署、指定部分專員辦檢查總部總行，其他專員辦根據聯合檢查方案，對轄區內企業和會計師事務所分支機構開展就地檢查。例如，2013年在金融領域，財政部組織23個專員辦對中國工商銀行總行及部分分行開展聯動檢查；在通信領域，財政部組織11個專員辦對中國聯通集團公司總部及分支機構開展檢查等，以總部總行為突破口開展聯合檢查強化了專員辦對大型企業和會計師事務所的監管能力，正成為會計監督檢查的一種主要模式。

在財政部門內部不斷整合檢查資源、積極探索聯合聯動檢查新方式的同時，各級、各地財政監督機構也主動與審計、證券監管、銀行監管、國資、稅務等部門溝通，得到了相關部門的大力支持與配合，并逐步建立起聯合調查和處理、案件移送等制度，形成各有分工、相互協作、運轉高效的會計監督檢查機制，為會計監督工作持續穩定發展奠定堅實基礎、放大財政監督的整體效能。如江蘇省財政廳通過“三統一、八聯合”實現非證券資格事務所的長效監督。針對監督對象面廣量大和專業監督力量相對匱乏的矛盾，通過整合資源，全面創新工作機制，著力提高監督質量和監督效率。在對全省會計師事務所執業質量檢查工作中橫向上與省注協以及會計管理部門實行全面聯合?；局贫群妥龇ㄖ饕w現為8個聯合：計劃聯合，培訓聯合，檢查聯合，審理聯合，處理處罰聯合，總結歸檔聯合，成果應用聯合，跟蹤反饋、后續監管聯合。縱向上按照“三統一”的基本要求委托各省轄市進行檢查，即“統一工作要求、統一檢查專家、統一審理處理”，由省財政廳正式行文，檢查對象按照“市報省定”的方式安排，省廳選派有經驗的業務骨干擔任聯絡員，檢查組成員統一由省廳按照“專家庫”制度規定選取安排。

加快信息化步伐，提高檢查效率

早在財政部2007年會計監督工作總結交流會上，時任財政部黨組成員、紀檢組長賀邦靖就指出，包括會計監督工作在內的各項財政監督業務，必須不斷開拓創新，爭取新的跨越式發展，強化會計監督信息化建設；并指出“充分利用注冊會計師行業行政監管信息系統，依托會計師事務所業務報備，加強對事務所執業質量的動態監控和分析研究。加快信息化檢查輔助軟件的開發進程，提高會計監督檢查的技術水平和科技含量”。

為適應信息化時代的監管需要，財政部黨組高度重視會計監督檢查信息化建設，充分利用信息化手段提高檢查工作的效率和效果。財政部監督檢查局組織開發了會計信息質量檢查軟件，在全國專員辦和地方財政監督部門推廣使用，大大提高了會計信息質量檢查的信息化水平。在近年來的會計監督中，各地區加大會計信息質量檢查軟件在監督工作中的應用，有效提高了檢查效率，為會計監督工作注入了新動力。

例如，為切實履行財政部門會計監督職責，確保新會計審計準則有效實施，全面提升會計信息質量和會計師事務所執業質量，2008年財政部組織全國35個專員辦和各地財政廳（局）開展了會計信息質量檢查和會計師事務所執業質量檢查，檢查中多數專員辦采用了計算機檢查軟件，并探索使用網絡技術開展檢查，有效提高了檢查效率和科技含量；自2009年開始，天津專員辦在會計監督工作中全面使用財政部門會計質量檢查軟件，結合具體操作研究制定了會計信息化工作規范，通過使用檢查軟件，提高了會計監督工作的效率和質量；2010年，江西專員辦開展會計信息質量檢查和會計師事務所執業質量檢查工作，充分應用檢查軟件豐富的取數模版、方便的賬套備份、簡潔的用戶界面、強大的數據分析功能，大大提高了檢查效率；在2011年會計信息質量檢查中，廈門專員辦全面使用了財政部會計信息質量檢查軟件小組作業版。通過熟練使用檢查軟件的多賬簿分析功能、科目圖形分析功能、對方科目分析功能，切實起到了提高工作效率、提升檢查成效的作用。

除了加大會計信息質量檢查軟件在監督工作中的應用，各地不斷加大科技投入，積極建設數據庫，完善信息系統，推動會計監督信息化建設。例如，深圳地處改革開放的前沿，房地產業發展較快，為有效開展深圳房地產行業會計監督，2007年深圳專員辦建立了深圳房地產企業信息動態資料庫，對動態信息管理對象進行分類，確定重點選案對象，并開發了會計師事務所業務報告報備系統，對會計師事務所業務報告進行有效的動態管理，并與深圳市市場監管部門（工商部門）以及政府監察部門聯網，作為政府電子政務的組成部分；為響應財政部工作科學化、精細化的要求，廣東專員辦夯實各項業務基礎工作，推廣普及數據庫建設。在會計監督方面，建立了35戶中央駐粵企業數據庫及100戶廣東省上市公司數據庫，內容包括企業會計報表的各個方面，還及時更新數據庫內容，堅持動態監管；河北省2010年以來利用省廳研發的即時分析監控系統和財政財會信息管理平臺，實現了對全省行政事業單位相關資料的電子化查詢，準確掌握了會計信息質量檢查對象的基礎信息。

積極探索，會計監督工作區域特色明顯

除了以上成功經驗，全國各地財政部門在會計監督工作中還摸索出很多其他的成功做法，具有明顯的區域特色。

海南省財政廳在會計監督工作中引入專家，充實力量 。近年來，該省一直在聘請優秀注冊會計師等專業人才參加會計信息質量和會計師事務所執業質量檢查。專門制定了《海南省財政廳委托社會中介機構行為管理暫行規定》，對注冊會計師、注冊稅務師、注冊造價師等專業人才的聘用、使用和管理進行明確的規定。與海南省物價局聯合印發了《海南省會計師事務所收費管理暫行辦法》，規范委托中介機構付費行為。該省還探索建立了專家咨詢制度，設立了律師、學者、注冊會計師等專業技術人員參加的專家庫，協助解決相關疑難問題，把握政策界限，保證檢查質量。

湖南省財政廳堅持隊伍創新。一是建立了省財政監督檢查“特約監督員”聘請制度。從14個市州財政局分管財政監督的局領導或財政監督局長中遴選了14位 “特約監督員”，成為聯系全省上下包括會計監督在內的財政監督紐帶；二是建立了財政監督系統檢查能手信息庫。在摸底的基礎上，在全省范圍內篩選出約180名政治素質高、工作作風好、業務能力強的財政監督檢查工作人員，建立“監督檢查能手”信息庫，擇優抽調具有會計監督工作經歷和專業特長的干部充實檢查力量。

上海市財政局充分發揮注冊會計師行業社會審計職能，完善“三位一體”的會計監管體系。一是拓寬事務所業務領域。近年來在財政資金監督、項目立項評審、支出績效評價等領域，不斷加大對注冊會計師專業服務的購買力度。二是建立溝通聯絡機制。發揮財政部門主導作用，搭建財政部門、預算主管部門與事務所間的交流平臺。三是推動監督理念轉變。根據事業單位財務會計監督的特點，通過財政相關管理要求的提出，促使事務所跳出傳統企業財務報表審計的思維視角，立足公共管理、預算管理、財政監督角度去發現問題、反映問題，發揮專業特長、提出管理建議。四是加強業務培訓指導。聯合注協加大對事務所培訓、指導，整理事業單位財務會計核算常見問題100例和典型案例，為事務所提供參考。五是實施全過程考核管理。在質量控制上，將受托實施市級事業單位會計監督的事務所全部納入執業質量檢查范圍，結合檢查情況和日?？荚u，對事務所檢查質量進行綜合評定。