從會計委派制的優缺點分析其適用性

●浙江工業大學容大后勤集團 黃建兵

從會計委派制的優缺點分析其適用性

●浙江工業大學容大后勤集團 黃建兵

會計委派制在我國一直處于“用，而慎用”的情況，從1998年開始到如今，一直處于試行階段，針對其產生的爭論也一直未休。本文從會計委派制的優勢和不足的角度分析其在我國的適用性，認為以下單位（項目）較適合采用會計委派制：主要依靠財政撥款支持、社會服務性質的行政事業單位，如高等院校，以及與社會民生、基本建設服務有關的專項項目，如公立醫院、大型國有醫藥企業、鐵路公路專項建設項目等。

會計委派制 適用性

一、會計委派制的定義和模式

會計委派制是指國家政府部門、資產所有者向其所屬企事業單位委派會計參與、監督所在單位會計行為和其他經濟活動的一種會計管理制度。

“會計委派制”一詞真正出現是在1996年，時任中紀委常委的劉麗英同志調查非法集資經濟大案中，發現嚴重的財務管理混亂、國有資產流失而產生的對于會計委派制的需求。進而，在1998年正式提出“會計委派制”的試點運用，并在2000年召開的中央紀委第四次全會和國務院第二次廉政工作會議，明確要求在黨政機關、財政撥款的事業單位及有政府授權收費或罰沒職能的事業單位，繼續實行會計委派制。

會計委派制的模式一般有：直接管理模式、主管會計委派模式、財務總監委派制和“會計樓”形式。

二、會計委派制優劣分析

會計委派制最早是西方公司治理結構中所有者約束和監督經營者行為的一種制度,在西方國家公司的內部管理中應用普遍，是資本所有者保護自身利益的一種有效方式。我國的政府機關和國有企業是在1998年引入這一制度。從1998年至今的十余年里，會計委派制在我國一直在使用，但是又沒有大范圍使用，而是一直處于適用階段。本文認為，可以從會計委派制本身的優勢和缺陷的角度去分析我國會計委派制“用，但慎用”的現狀。

（一）優勢

1.有利于增強會計信息的真實性。會計信息作為企業外部投資者獲取企業信息的最主要的形式，是企業外部人員和企業所有者對企業了解掌握的最主要的渠道。而隨著社會經濟的發展，會計信息作為各方人員博弈的結果，失去了其反映企業真實經濟信息的客觀性，而成為了企業各方根據其自身利益多方博弈權衡得到的最有利的表面數據，玩起了數據文字的游戲。

根據有關文獻分析，會計信息失真的原因可分為會計制度的宏觀失范和會計作業的微觀失范。前者是指由于會計制度自身的不完善造成的會計信息失真，屬于制度層面的原因，會計人員對此無能為力。后者則主要是指會計人員的日常操作不規范引起的會計信息失真，屬于操作層面的原因。而在現實中，絕大多數的會計信息失真是由于微觀層面的會計人員主觀或者客觀、主動或者被動等原因造成的，其中主要是由于會計人員受制于所屬企業，由于其與企業之間存在人事、經濟等方面的利益關系導致的客觀真實性的缺失。

會計委派制將會計人員從企業之中分離出來，將其有關人事、經濟等利益關系從所屬企業中調離出來，使得其不再由于各種利益關系而受制于企業，成為在利益關系上獨立于企業而存在的第三方，可以更加專心、客觀、公正地進行核算，有利于保證會計信息的真實性，提高會計信息質量。

2.有利于資產的保值增值，尤其是防止國有資產的流失。在現代企業制度之下，兩權分離導致了所有者和經營者之間產生了一系列博弈活動，有關各方的研究人員也對其進行研究分析，形成了諸如代理成本理論等一系列理論，而在這些理論都集中反映了一個客觀事實，即由于所有權和經營權的分離，導致所有者對于所擁有的資產的保值增值無法形成一個良好的監督機制，經營者的部分行為會背離所有者對于資產保值增值的初衷，甚至會出現由于冒險經營而導致資產處于高風險之下的情形。

會計委派制是由資產的所有者向其擁有企業內部委派會計人員，會計人員直接聽命于資產所有者，直接向其匯報，在某種程度上有利于資產的保值增值，尤其是防止國有資產的流失。

3.有利于發揮會計監督職能。會計的基本職能有核算、管理、監督等。而如今的會計模式使得監督職能基本處于空缺的位置。

我國的會計監督體制分為三種形式：政府監督，內部審計和會計師事務所審計。無論是何種審計模式，我們都強調一點，就是獨立性原則。獨立性是任何監督形式得以有效運行的前提條件和基本原則。正如我國現有的審計等監督機制一樣，會計基本職能之中的監督職能的有效行使也需要建立在一個公平對等的關系之上。而在現在的會計人員任用模式之下，由于其是被雇傭的地位，導致了其對各方面工作的執行都有顧慮，而無法充分發揮監督職能。而在會計委派制下，由于其各種利益關系獨立于企業，使得會計人員可以更加理直氣壯的行使其職能，尤其是監督職能。

4.有利于規范提升會計人員業務素質。我國自1998年試行會計委派制以來，由于委派的會計人員由政府統一考試、聘用、委派，將一批政治強、作風硬、業務精的財會人員補充到各個單位的會計工作崗位上，在保持了會計人員客觀、獨立、純潔性的同時，通過統一培訓，增強了會計隊伍的整體業務素質。

（二）不足

1.缺少法律依據的支持，甚至在某些方面與現有的會計法規不相適應。會計委派制缺乏明確的法規條文，企業作為獨立的法人，擁有一定的自主權，會計委派制在一定程度上剝奪了其用人自主權。另外，在《會計法》中規定，企業負責人需要對單位的會計工作和會計信息的真實、完整性負有最終責任，但是卻又沒有對與會計人員的選用的自主權，權利與義務分割。

2.與“政企分開”原則相違背。會計委派制，若由政府部門向企業內部委派會計人員，被委派會計人員直接聽命于政府部門，直接向政府部門報告，會使得政府部門插入企業內部，對企業財務決策擁有控制權，影響企業自主經營，與我國“政企分開”的總體原則方針相違背。

3.會計職能未充分發揮，片面追求監督職責。由于會計委派制的一個初衷是能夠對與企業有更好的監督，再加上委派會計的人事關系、經濟利益等脫離在企業之外，導致委派會計與企業本身的脫離，難以融入企業，容易導致委派會計人員在意識上的偏差，片面追求會計的監督職能而忽視了其他諸如核算、管理等職能。會計人員脫離在企業之外，會導致會計人員對自身定位的迷惑，進而會產生脫離企業，不能很好地行使會計的其他職能。

4.相關配套制度的不完善。一項制度實施的成功與否，不僅僅在于該制度本身的完善與否，還包括很多相關的配套制度。會計委派制度的順利實施，必須建立在一整套完整的配套制度的基礎之上。隨著委派會計制度的開展，必然出現一系列問題，諸如會計人員如何選擇、如何分配；委派何種職位的會計人員；委派的會計人員由于人事關系還在委派主體單位，那么對委派出去的會計人員由于其離開了委派主體日常工作的監督，如何對其進行有效的業績考核以及進一步的工資福利的制訂計劃；另外，如同會計師事務所審計一樣，長期的業務聯系會使得委派人員與企業產生一定的關系，那么如何有效地避免長期業務關系以及進一步地委派會計人員輪換的模式等等。

因此，在這些問題之下，會計委派制度的配套制度包括：委派會計人員的選聘制度；委派會計人員的檔案管理制度；委派會計人員的分配制度；委派會計人員的回避制度；委派會計人員的輪換制度；委派會計人員的工資福利、業績考核制度等等。只有在一整套完善的相關配套制度的基礎之上，會計委派制才能順利進行和開展。

三、適用性分析

任何事物都是有其兩面性的，事物的兩面性決定了我們對于其采用的一個總體原則，即取長補短。根據前文對會計委派制的優缺點的分析可見，會計委派制的優勢及不足是相對的，并非絕對的。有些是基礎與高層建筑的關系，有些是相互促進的關系，有些是彼此依賴的關系。

首先，會計委派制雖然在法律上存在一些矛盾之處，但是事實上其在增強了會計信息質量的真實性的同時，也降低了企業負責人由于會計信息不真實完整而負上法律責任的風險，這是一對相互促進、彼此依賴的關系。當然，從這里我們也可以發現，若會計委派主體和單位負責人之間存在一定的聯系，那么就可以減輕甚至消除會計委派制在單位負責人對于財務人員沒有任免權卻需對財務信息負責之間的矛盾關系。這暗示我們，會計委派制的大前提是面向國有企業和國家行政事業單位。在這一大前提下，就能有效避免會計委派制的一方面不足。

第二，會計委派制關于監督職能的辯論，是一場企業性質及其經濟業務在會計職能的側重點上的博弈，同時也是企業所有者和企業經營者在監督和核算管理預測兩方面的權衡和博弈。本文認為，并沒有誰對誰錯的區分，正如同會計信息質量中的可靠性和相關性的關系一樣，會計職能的各個方面總是要根據實際情況而有側重點的不同的區分，其主要還是要根據實際情況進行選擇。比如，監督職能在主要以財政支持、資金來源依靠政府的企業中比較適合，而在自負盈虧、自主經營的企業中，則以核算職能為主。

第三，會計隊伍素質的提高是建立在一整套完善的培訓制度、換崗制度等之上的。同時，完善的工資福利、業績考核制度也能在一定程度上促進會計人員工作的積極性以及自我提升的主動性。當然，在這里，我們也可以發現，會計委派制的順利實施開展，關鍵在于其相關配套制度的完善。由于會計委派制使得會計人員從服務單位脫離出來，但是又不在委派主體的日常監管之下，相當于是處于一個空白區域，因此，對于委派人員的業績考核、工薪安排等是一個難點。另外，不同的單位由于其經濟業務性質千差萬別，需要的會計人員的專業素質也不一樣，從總會計師到出納等涉及的崗位也不同，如何對委派的會計人員進行培訓、選拔也是一個難題。因此，從這個方面，我們可以發現，會計委派制適合一些經濟業務較單一的單位，如高等院校；或者從上到下委派一整套會計人員，如針對鐵路、道路等基本建設專項項目，設立專門的委派會計團隊，進行專項委派。

第四，關于“政企分開”原則，本文認為這是一個需要堅定貫徹、始終執行的原則。由此，也暗示著我們，怎么樣的企業、單位適合由政府進行會計人員的委派，而什么樣的企業、單位政府要給予足夠的自由，注意不要干預其獨立自主的運作。其中，以服務為主的行政事業單位就較為適合采用會計委派制。

另外，鑒于會計委派制很好的監督職能以及能夠及時反饋政府部門和接受政府部門的領導等優勢，在涉及民生、社會福利等方面的單位，也適合采用會計委派制。

根據以上關于會計委派制的優勢及不足的分析，本文認為，會計委派制主要適合于以下單位：

一是主要依靠財政撥款支持，為社會服務性質的企事業單位，如高等院校。我國目前的高等院校主要依靠政府財政撥款支持，高等院校的財務業務分為科研業務、日常業務和校維護建設等項目。目前，我國對高等院校下撥的經費方面，尤其是科研經費等項目的使用審核難以進行，存在著較為普遍的科研經費下撥但用于非科研項目的現象。另外，我國高等院校工資薪酬一般按照職稱等級分，財務工作的性質和工作強度與其他行政管理工作顯著不同，而現行院校工資薪酬制度對財務工作人員不能起到積極的促進作用，反而會削減其工作積極性，同時，在學校，由于各級院校的領導等關系的復雜性，更是增加了財務人員的工作難度。實行會計委派制，將財務人員從高校獨立出來，作為政府委派人員進入高等院校進行財務核算，能更好地發揮高校財務的監督職能，也能更好地統一各個高校的科研經費使用口徑。同時，由于高等院校之間的財務工作的相似性，可以很好的建立高校會計委派人員流動制度，以及考核、獎勵等制度。

二是經濟業務單一、會計工作重復且有其獨立性的項目，如鐵路、道路建設的專項項目。目前我國國內，道路建設等項目普遍存在著貪污受賄、豆腐渣工程等腐敗現象。道路建設專項項目，由于其投入資金大，影響范圍大，作為財政每年撥款的大戶，最是需要嚴格監管其資金流向。針對道路建設這一類專項項目，可采用配備一整套的會計人員，專項針對道路建設項目，在有效監督政府資金流向的同時，由于在一整套的會計人員中配備了較高層的會計負責人，還可以在一定程度上監督道路項目的材料質量問題，同時，也能給予政府最真實的資金使用效率的信息。

三是涉及民生、社會福利性質的單位，如公立醫院、大型國有的醫藥企業。目前我國“看病難、看病貴”現象的普遍性，也激發了我們對于醫藥行業的一些思考。由于對醫藥產品的剛性需求，從“經濟人”的角度出發，我們可以理解企業遵從“利益最大化”的原則，按照市場需求和供給，導致目前醫藥行業暴利現象的存在，進而導致“看病難、看病貴”。這些關系到民生問題，而且僅依靠市場不能自動調節到合理狀態，就需要政府的介入。針對公立醫院和大型國有醫藥企業采用會計委派制，比如總會計師委派制，可以在一定程度上影響國有醫藥單位的財務決策，進而改善現存的“看病難、看病貴”的現象?！?/p>

李玲.2008.對企業推行會計委派制的思考[J].財會研究，5。