加強鄉鎮財政監管的思考——湖南××縣××鄉財政所違紀案件剖析

●謝助民

鄉鎮財政是基層財政的重要組成部分，而鄉鎮財政所是鄉鎮財政資金的守護人，加強對鄉鎮財政資金的管理責無旁貸，但從少數鄉鎮財政所履行職責來看，違紀違規問題還較為突出，因此要高度重視鄉鎮財政違紀問題，切實加強對鄉鎮財政所的監管。

一、違紀事實

2012年3月28日，湖南省××縣紀委和財政局組成聯合檢查組對該縣××鄉的村級轉移支付資金進行專項檢查，在對鄉財政所原出納楊某進行現金盤庫時，發現出納現金盤虧125817.00元。經檢查組查明，出納現金盤虧125817.00元，其中：出納楊某未經鄉政府領導審批分5次私自借款給原財政所長俞某某共計人民幣68098.00元，下余57719.00元，挪作他用。

××鄉原財政所長俞某某于2009年7月至2012年2月在任××鄉財政所所長期間，經手開具票據收據發票金額270200.00元，沒有入財政所賬戶，屬于“坐收坐支”，領取××村移民維修補助款60000.00元，合計330200.00元，其中2012年6月1日前經鄉政府領導審核認定可記賬的支出發票金額為204780.00元，下余125420.00元支出發票××鄉政府領導未予認可。2012年6月12日，××鄉政府簽字認可了 72089.42元，主要用于支付××村一事一議退款、招待費、鄉中學專戶儲存款、××村2008年征地款等。剩余53330.58元支出發票鄉政府未簽字認可；××鄉原所長俞某某任鄉財政所所長期間，從出納手里分5次借款68098.00元，其中有38098.00元是現金借款，30000.00元是打借條給出納，聲明事后用票據充抵。事后原所長沒有及時拿發票去沖賬。上述68098.00元開支發票鄉政府未簽字認可。經檢查組調查查明，××鄉原所長俞某某挪用公款53330.58元，私借公款68098.00元，合計121428.58元。對于鄉政府挪用家電下鄉補助、村移民維修補助等專項資金72089.42元，原所長俞某某作為鄉財政所所長負有領導責任。縣紀委給予原所長俞某某黨內嚴重警告處分，縣財政局黨組免去其財政所所長職務；縣財政局給予原出納楊某行政記大過處分。

二、案件特點

（一）鄉鎮財政所內部管理制度不健全，財務混亂

該縣××鄉財政所沒有嚴格執行內部財務管理制度和會計制度，財政所公章和所長在銀行的印鑒章都放在出納楊某的個人手中，導致出納在銀行取款自由。“一把手”權力過于集中，財政所長分5次私自借款共計68098.00元，未經過鄉鎮領導的同意，會計沒有很好地履行職責，借條不及時記賬，不及時和出納對賬，內部監督和會計制度形同虛設。

（二）縣財政部門對該鄉財政的監督不到位，放任自流

實行“鄉財縣管鄉用”改革后，縣級財政部門認為鄉鎮財政資金、預算資金都在縣級財政部門統管著，從而放松了對該鄉財政資金的日常監管工作，特別是對票據管理的放松，沒有嚴格執行票據管理辦法，實行票款同行，以票管收。

（三）財政所長利用職務便利不受約束，方便自如

由于實行“一把手”、“一支筆”簽字制度，在一定程度上導致了鄉鎮財政管理權力過分集中，現在鄉鎮財權主要集中在黨委書記、鄉鎮長、鄉鎮財政所長的手中，鄉鎮財政所流傳這樣一句話：“一般一般（財政所長為一般干部），鄉鎮第三”，這從一個側面反映出鄉鎮財政所長在鄉鎮財政管理中擁有的部分權力，這樣就為領導利用職務之便亂開支、挪用公款，甚至貪污提供了方便。

三、原因分析

（一）主觀原因

一是認為現在鄉鎮財政困難，經費來源主要依靠上級財政撥款。而鄉鎮的工作多、任務重，當發生一些突發性事件而急需用款時，鄉鎮便會挪用一些專項資金或“坐收坐支”，即使檢查發現了問題，只要鄉鎮說明情況，也不會作出重大處罰。二是由于該縣現行的管理體制，對鄉鎮領導和財政所長缺乏有效的監督和約束，鄉鎮領導和原財政所長從考慮自身利益出發，方便自己開支，有令不行，有禁不止。三是財政所部分工作人員思想道德滑坡，以種種借口逃避監督，拒絕監督，權力觀存在錯位。

（二）制度原因

該縣從2009年10月份開始實行“鄉財縣管”的管理模式，鄉鎮的所有收入繳縣財政局鄉財局規定的收入戶，支出報鄉財局核對后，從收入戶劃到鄉鎮的支出戶后方可列支。鄉財局給鄉鎮的備用金按鄉鎮的大小在2-5萬元內，由于鄉鎮的一些突發性事件、鄉財局的報賬程序和鄉鎮領導的自身原因，鄉財局規定鄉鎮的備用金額度不能滿足鄉鎮的日常開支，“上有政策、下有對策”，這樣就出現鄉鎮采取收入不繳入財政專戶，支出從收入中直接列支等 “坐收坐支”的情況。

（三）客觀原因

該鄉財政所內部控制體系流于形式，鄉人大和鄉財政兼職監督員對鄉財政的監管作用沒有發揮。一是該縣鄉鎮財政大多數是先有經濟活動或會計事項，再根據規定事項來編制和安排預算，而后經過“技術”處理使得各種無預算、超預算甚至違規支出在形式上做到“合規合法化”，各種制度安排和管理措施流于形式，容易滋生各種違反財經制度和紀律的現象，留下巨大安全隱患。

二是實行“鄉財縣管”后，鄉鎮只作為一個單位編制部門預算，而作為鄉鎮一級的政府財政預決算工作都歸縣級財政部門辦理和實施，鄉鎮人大的審查和監督工作由于預算編制、執行和調整等一系列環節的透明度和規范性不到位，鄉鎮預決算和批復流于形式，無法履行鄉鎮人大對鄉鎮財政的監督職能，鄉鎮人大的監督作用難以發揮。

三是雖然該縣在每個鄉鎮都配備了一名財政兼職監督員，但由于現行的管理體制，對鄉鎮財政兼職監督員實施雙重管理，縣財政局管理人事，而事權由鄉鎮管理，鄉鎮財政兼職監督員的所有待遇都由鄉鎮發放，這在一定程度上讓鄉鎮財政兼職監督員想管而不敢管，鄉鎮財政兼職監督員的作用沒有發揮到位。

四、教訓警示

該縣××鄉財政所違紀案件絕非孤例，廣大基層財政干部要從該鄉財政所腐敗案件中吸取教訓，時刻繃緊廉政之弦，不斷增強自律意識，主動接受監督，自覺依法理財。

（一）要常懷敬畏之心，不能濫用職權

財政干部堅守的紅線和底線就是黨紀政紀國法，對財政法規紀律要抱有敬畏之心，要敬畏黨紀政紀國法，懂得哪些能做、哪些不能做，才能在誘惑面前不動心，紀律面前不跌倒。

（二）要常補監督之益，不能為所欲為

鄉鎮財政所長雖然是一般干部，但在現行鄉鎮財政體制中有一定的權力，要時刻牢記行使權力必須接受監督。作為鄉鎮財政資金的守護人，更應該帶頭接受監督。監督是“安全網”、“防火墻”，是根治腐敗的靈丹妙藥，鄉鎮財政干部主動接受監督，既可遏制欲望，又可明晰得失，是終生的必修課。

（三）要常補工作之漏，不可趁火打劫

由于法制、機制的因素，鄉鎮財政管理內控機制和制度管控中存在許多漏洞，鄉鎮財政干部對漏洞是堵洞、補漏，還是鉆洞、擴洞，是檢驗鄉鎮財政干部道德的試金石。作為最基層的財政干部，職位雖低，但責任重大，不能忘記財政工作的宗旨，不能搞 “上有政策、下有對策”，見洞就鉆、見利就上，趁火打劫，中飽私囊。要切實加強對權力觀、事業觀、金錢觀的改造，加強思想道德修養，為財政監督、監管堵洞加鎖，修縫防控。

（四）要常懷警醒之心，不可心存僥幸

財政腐敗行為玷污財政部門的形象、損害群眾利益。財政干部不管工作多突出、光環多顯耀，只要廉潔方面出了問題，將是一失萬無。作為資金密集型的財政部門，對待財政資金，只能姓公，不能枉私，面對錢的誘惑，要多一分清醒、多一分定力，千萬不能心存僥幸。

五、對策建議

（一）進一步提高對鄉鎮財政監督職責的認識

鄉鎮政府的主要職能是公共服務、社會管理，而鄉鎮財政所則要切實履行起服務與監管的職能，要把鄉鎮財政監督嵌入鄉鎮財政管理之中。一要切實解決財政監督可有可無的問題，樹立鄉鎮財政監督不可或缺的理念。二要推行鄉鎮財政管理科學化、精細化，樹立預算編制、預算執行、績效評價、財政監督“四位一體”的管理理念，把預算編制作為推行鄉鎮財政科學化、精細化管理的前提條件，把預算執行作為關鍵環節，把績效管理作為重要目標，把鄉鎮財政監督作為有力保障。

（二）進一步提高對鄉鎮干部特別是領導干部的廉潔理財教育

要把廉潔理財教育貫徹于鄉鎮干部教育監督的始終，決不能讓“離群眾最近的人”危害群眾利益。要教育鄉鎮黨員干部樹立 “法有許可即可為”的理念，一切堅持依法行政、依法理財，切不可為了自身的利益、所謂的政績而大干快上，什么錢都敢花、什么事都敢做，視財政資金為“唐僧肉”。要教育鄉鎮財政干部依法理財、依法服務、依法依規依程序，公開、公平、公正，將廉潔理財教育貫穿于依法理財的始終，做到在形象上自尊、在思想上自省、在紀律上自警、在工作上自勵、在廉政上自律。

（三）進一步完善鄉鎮財政監管機制，綜合推進鄉鎮財政管理

1、切實加強對鄉鎮財政收支的監督檢查。目前，縣級財政監督偏重檢查，而輕視處理的現象較為突出，對查出的問題往往是輕描淡寫，很少依法進行處罰，缺乏一套嚴格、規范的處理、處罰機制。這種重查輕處甚至不處的監督模式，嚴重削弱了財政監督職能的正常發揮及財政監督應有的權威性。作為縣級財政部門應加大財政監督檢查力度，綜合運用日常監督和重點檢查的方式，加強對鄉鎮

財政所的業務監督檢查與指導。鄉鎮財政管理局要切實履行日常監督的職能，不能只管理不監督，而要將監督列為工作分內之事。縣財政監督局要充分發揮鄉鎮財政監督員的作用，強化對鄉鎮財政所的監督檢查。要實行“兩年一查、一查兩年”的方式。結合近年檢查出的共性問題，加強對重點環節的檢查。同時加大對財政違紀違規行為的處罰力度，發揮財政監督的威懾作用，要結合財政監督轉型實踐，提高鄉鎮財政監督的綜合效果。

2、嚴格規范收入，切實加強賬戶和票據管理。嚴格規范鄉鎮財政收入，通過加強對銀行賬戶、票據使用的管理和建立健全“非稅收入”征繳系統， 將 “票款同行”、“以票管費”、“收支兩條線”等管理模式切實落到實處，既從源頭上杜絕亂收費、亂罰款、亂攤派等現象的發生，又有效防止單位截留、“坐收坐支”以及挪用、轉移和隱匿資金等違法亂紀行為的發生。

3、健全鄉鎮財政機構，加強隊伍建設，完善內控制約。要依據《行政事業單位內部控制規范（試行）》，對鄉鎮財政“以預算為主線、以資金為核心”建立一套規范有序、行之有效的內部控制體系，并貫穿于鄉鎮財政的始終。要按照制衡要求，形成鄉鎮財政內部之間權責分明、相互制約、相互監督的制衡格局。

4、推行鄉鎮財政國庫集中支付制度改革。深入推進鄉鎮財政國庫集中支付制度改革，全面建立規范的國庫集中支付運行機制。改進“鄉財縣管鄉用”改革，把鄉鎮財政管理納入縣國庫集中支付體系。

5、完善鄉鎮治理結構，發揮鄉鎮人大和基層群眾的監督作用。要充分發揮鄉鎮人大和群眾就近監督的優勢和作用，強化鄉鎮政府的責任意識和服務意識，推進財政工作的規范化和法治化進程。