財政政策“拉力”：鼓勵人口流入重點、優化開發區

●楊 璟

財政政策“拉力”：鼓勵人口流入重點、優化開發區

●楊 璟

一、財政政策與人口流動的相互關系

財政政策是由若干個要素構成的系統，而每一構成要素的內容又不同。財政政策要素的職能只有通過政策要素間的配合才可能轉化為政策的整體功能，同時，政策整體的功能也只有通過與區域客觀經濟環境相協調才會產生積極的政策效應。財政政策影響人口流動的目標是實現人口長期均衡與經濟社會發展的和諧統一，即在相當長時期內，人口的均衡發展與經濟社會發展水平協調一致、與資源環境承載能力相匹配，并且人口規模適度、素質優良、結構優化、分布合理，促進統籌人口與區域經濟社會協調發展。

隨著人口流動多元化程度加深，人口流動不僅對財政政策有明顯的影響，也要求財政政策改變其原有的被動適應局面，主動應對人口流動問題并作出政策性引導和積極調整，更好地發揮人口流動的積極影響，避免其對經濟發展的干擾作用。人口流動導致勞動力在市場力量的支配下，從生產率較低的地區和部門流向生產力較高的地區和部門，將會帶來勞動力個人收入水平的提高和區域社會總福利的改進，這是推動區域經濟社會協調發展的根本性力量，也是促進工業化、城市化、現代化發展的基本規律。

《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》中提出：“按照主體功能定位調控人口總量，引導人口有序流動，逐步形成人口與資金等生產要素同向流動的機制。鼓勵優化開發區域、重點開發區域吸納外來人口定居落居；引導限制開發和禁止開發區域的人口逐步自愿平穩有序轉移，緩解人與自然關系緊張的狀況。”國務院關于人口發展十一五規劃和2020年規劃中也明確提出“在主體功能區建設中引導人口自愿、有序、平穩流動。”針對當前人口區域分布與區域單元不協調的現實，在主體功能區中推進人口合理再分布,有利于實現人口與經濟社會發展、資源環境承載能力的均衡，促進經濟社會又好又快協調發展。

二、主體功能區之間人口流動離不開財政政策“拉力”

主體功能區人口流動的重點和難點主要是限制開發區的超載人口向優化開發區、重點開發區流動。因此，通過確定主體功能分區，針對不同主體功能區的特點，確定不同的財政政策引導人口流動取向，促使生態資源和公共資源，向自然資源和社會經濟承載量較大的地區遷移，引導主體功能區內人口合理分布和有序遷移，逐步形成以優化開發區為龍頭，帶動重點開發區、限制開發區、禁止開發區的產業集聚發展和人口分布、環境保護相協調的社會經濟發展戰略格局。

（一）重點開發區人口流動思路及其主要措施

1、重點開發區的人口流動思路。重點開發區經濟總量占地方經濟總量比值較高，但各重點開發區的經濟發展水平有差異，東部地區人口與產業較集中，交通便利，城鎮化率較高，但資源環境承載力不足，人口有待穩定發展；中西部地區交通條件較差，經濟發展水平較低，發展潛力有限，人口吸納能力不高。因此，重點開發區人口流動的戰略重點是：利用財政政策穩定人口規模、積極推進人口新型城鎮化，調整產業結構，促進人口加快集聚，改善城市基礎設施和公共服務，提高人口城鎮化質量、實現經濟持續增長。同時，重點開發區的城市規劃和建設要預留吸納外來人口的空間，提高城市的人口承載能力，實現人口較大規模增長。為此，重點開發區人口流動要利用財政政策推動小城鎮戶籍制度改革，促進新型城鎮建設，大力扶持企業的發展，引導農村剩余勞動力有序地向新型城鎮轉移就業，放寬戶口政策，促進新型城鎮戶籍管理制度改革順利進行。

2、重點開發區人口流動主要措施。一是實現區內人口總量的動態平衡，鼓勵區內人口向鄰近城鎮流動，提高人口集聚程度；加快新型城鎮化步伐，加強基礎設施的建設，引導產業集中布局，增強人口吸納能力；優化區內產業結構，加大非資源性產業的比重，移出資源消耗量大、環境污染重的企業，積極發展循環型農業經濟和特色優勢農業，完善耕地占補平衡制度，嚴格保護耕地。二是改善流動人口社會融入機制，鼓勵區內有穩定就業和住所的外來流動人口定居落戶。建立鼓勵農民進城就業的長效機制，如：開發小套戶農民工住房，免除或降低農民工子女入學的各種費用，降低農民就業成本。積極改革戶籍管理體制。探索以居住證代替暫住證，并讓持證者享有某些市民待遇，享受與市民同等的就業及醫療服務，對符合條件的給予辦理常住戶口等。實行免費職業介紹，消除城鄉勞動力市場界線，以增強重點開發區對農民的拉力等。三是進一步改善軟環境，為來區內就業者實行“一站式”辦事制度，提供優質服務，提高辦事透明度和辦事效率，駐地戶政中心對符合落戶條件的直接辦理，為來區內創業者提供寬松的外部環境，用歸屬感來吸引一切有能力的人來投資興業，引導更多的人才為重點開發區做貢獻。四是戶籍和流動人口政策。根據重點開發區對人口規模的規劃，對區內人口機械增長有關政策進行改革，取消戶籍限制，探索建立城鄉一體的戶籍管理制度，促進人才自由、合理流動。

（二）優化開發區人口流動思路及其主要措施

1、優化開發區的人口流動思路。優化開發區人口與產業集聚，城鎮化率較高，交通便利，具有較大發展空間，人口與資源環境協調狀態良好，人口吸納能力較強。優化開發區的人口流動戰略重點是：實施“增強吸納能力、擴大人口規模、推進產業集聚”的財政支持政策，提高人口密度，實現社會經濟又快又好發展。同時，要做好生態環境保護，在推進工業化和城鎮化進程中減少對生態環境的破壞，強化區內的基礎設施和公共服務，提高本區的人口承載能力，使周邊人口向本區集聚，發揮優化開發區的經濟輻射帶動作用。為此，優化開發區要進一步優化人口布局，合理控制區中心的人口規模，與產業和空間優化同步，引導人口向周邊重點開發區轉移，形成人口合理有序的分布格局。

2、優化開發區人口流動主要措施。一是實行積極的人口遷移戶籍政策，科學合理調控遷入總量、優化遷入結構、促進人口合理分布，吸引高層次人才，促進經濟社會協調快速發展。區內實行城鄉一體的戶口登記制度，取消各種戶口性質，按照實際居住地統一登記為居民戶口。二是實施人口遷移戶籍條件準入制度。把具有固定住所、合法職業和收入作為基本條件，同時，結合年齡、文化程度、職業能力、納稅、投資、養老保險等方面的條件，綜合作為準予遷入區內常住戶口的依據。其它人口功能區的人口遷入優化開發區落戶，實行相同的準入條件。三是凡錄用安置、畢業生就業、經有關部門批準調動工作、投靠親屬等遷入區內辦理常住戶口的所有人員，都可以落戶優化開發區。四是在勞動力流動遷移的過程中，政府及相關部門要努力確保他們的勞動經濟權益，努力改善他們的生存和工作狀況，從而實現人口的開發性遷移，促進優化開發區的標桿功能。

三、利用財政政策“拉力”，鼓勵人口流入重點、優化開發區

（一）增強公共財政對流動人口的服務能力

經費投入不足，支出結構不盡合理是阻礙公共服務均等化目標達成的主要因素。為了增強公共財政對流動人口的服務能力，將常住人口作為財政劃分依據來調整各級政府之間的財政分配關系。探索根據重點、優化開發區常住人口數量，編制地方和部門預算，將流動人口納入公共財政覆蓋范圍。對人口流出地區，嘗試通過對農村勞動力轉移就業來進行獎勵等轉移支付方式來解決財政缺口，鼓勵人口流動。建立流動人口專項資金轉移支付制度，形成中央和地方財政共擔機制。設立流動人口專項資金，中央財政根據輸入地吸納流動人口數量給予資金轉移支付支持。對吸納流動人口較多的重點、優化開發區補助建設資金，支持城市建設更多面向流動人口的社區醫療衛生、義務教育和職業教育設施，并通過轉移支付專項資金做好基礎設施擴容，增強城市的綜合承載能力。

（二）優化財政支出結構，加強流動人口的社會保障

一要堅持民生導向的公共策略。我國當前的財政支出結構，其經濟性和建設性較為顯著，但是其社會性和再分配性相對較弱。從財政平衡以及滿足社會需求角度而言，財政體制應當更加關注再分配領域，減小購買性支出比例，擴大轉移性支出比重，并力爭財政支出向民生、人力資本和社會資本傾斜。二要加強重點、優化開發區經費保障，把流動人口服務管理工作經費、聘用協管員以及綜合信息平臺建設的費用納入同級財政預算，確保有錢辦事。三要建立流動人口保障專項基金，滿足流動人口多元需求。因為流動人口群體總體上在社會中處于弱勢地位，相較于常住人口面臨的社會風險更多，社會問題更復雜，更需要來自政府的支持。因此，以一定比例的社會保障資金建立流動人口專項基金項目，基金所有權歸地方政府，各重點、優化開發區建立管理中心，負責應對流動人口福利改善、突發事件和對有特殊需求的流動人口提供貸款和必要的資助。四要保障流動人口子女平等接受義務教育。重點、優化開發區政府要承擔起流動人口同住子女義務教育的責任，將流動人口子女義務教育納入當地教育發展規劃，列入教育經費預算，以全日制公辦中小學為主接收流動人口子女入學，并按照實際在校人數撥付學校公用經費。

（三）充分發揮財政政策促進重點、優化開發區就業的社會功能

擴大財政支出，調整支出的方向以優化國民經濟結構，如向有著良好的經濟效益、解決就業人數多的行業或產業傾斜可以很明顯地推動社會就業。同時有步驟地培育區域性和城鄉統一的勞動力市場，鼓勵重點、優化開發區吸納下崗失業人口和農村潛在的剩余人口，引導人口有序流動和合理分布。疏通勞動力流通渠道，強化勞動力市場管理。按市場化、產業化的要求，從機構組織、教育培訓、勞務信息、供求接軌、就業安置、權益保障等方面進一步規范勞動力市場行為，同時，要有針對性地組織職業培訓和法律普及活動，以提高流動人口勞動的技能和自我保護意識，從而促進就業。■

銅陵學院財稅與公共管理學院）