《民事訴訟法》新修訂后我國督促程序的再完善

黃春香

（湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙 410006）

一、問題的提出

1877年，德國民事訴訟法典首創(chuàng)督促程序,該程序?qū)鶛?quán)債務(wù)明確的案件,無須開庭審理,就能使債權(quán)人迅速獲得具有強(qiáng)制執(zhí)行效力的法律文書。100多年來，督促程序在大陸法系國家發(fā)揮了重要作用，以該程序結(jié)案的民事案件是通常訴訟的2-3倍。如1990年德國督促程序案件有5145256件，其中88.8%未經(jīng)訴訟即獲得解決，僅11.2%最終進(jìn)入訴訟程序；1987年日本適用督促程序的案件有620960件，是全國通常民事訴訟一審案件總數(shù)319326件的近兩倍，其中因債務(wù)人提出異議而轉(zhuǎn)入通常訴訟的只有8.1%[1]。

我國1991年《民事訴訟法》首次引入督促程序，其第17章作了專章規(guī)定。1992年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于適用<民事訴訟法>若干問題的意見》對(duì)督促程序進(jìn)行了細(xì)化，2001年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于適用督促程序若干問題的規(guī)定》對(duì)督促程序作了補(bǔ)充和完善。我國督促程序創(chuàng)設(shè)23年以來，學(xué)術(shù)界對(duì)其詬病不少：適用范圍不明確，不適用財(cái)產(chǎn)保全，對(duì)債務(wù)人異議權(quán)沒有相應(yīng)的限制，與訴訟程序缺乏必要的銜接，等等[2]。近年來，督促程序適用率和生效率愈來愈低，解決的民事糾紛數(shù)量微乎其微，成為名副其實(shí)的“雞肋”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年，我國督促程序收案數(shù)由2002年的17.92萬件減少到6.01萬件，僅占全國一審民事總數(shù)538.12萬件的1.1%，該年支付令生效案件僅0.78萬件[3]。與此同時(shí)，我國司法實(shí)踐中出現(xiàn)了難以理喻的奇怪現(xiàn)象，一方面大量債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確、沒有對(duì)給付義務(wù)且債務(wù)人有明確固定場(chǎng)所的案件仍適用普通程序或簡易程序?qū)徖恚瑢徟谐杀靖甙骸⑿实拖拢涣硪环矫妫覈骷?jí)法院工作任務(wù)越來越繁重，大量民事案件被積壓，特別是基層法院人少、案多的矛盾突出，嚴(yán)重影響了辦案質(zhì)量。如沈陽市沈河區(qū)法院2009年民事審判庭34名法官共辦理案件4925件，平均每人辦理145件，加上日常接待、信訪和其他臨時(shí)性工作，法官們不得不每天加班加點(diǎn)、超負(fù)荷工作[4]。

為發(fā)揮督促程序應(yīng)有作用，2013年1月1日起施行的第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》對(duì)督促程序作了重大修改，規(guī)定督促程序與訴訟程序可有條件地相互轉(zhuǎn)化，并要求法院對(duì)債務(wù)人提出的異議進(jìn)行審查。具體修訂如下：一是新增加的第133條規(guī)定:人民法院對(duì)受理的案件，當(dāng)事人沒有爭議，符合督促程序規(guī)定條件的，可以轉(zhuǎn)入督促程序;二是修改后的第217條規(guī)定：人民法院收到債務(wù)人提出的書面異議后，經(jīng)審查，異議成立的，應(yīng)當(dāng)裁定終結(jié)督促程序，支付令自行失效；支付令失效的，轉(zhuǎn)入訴訟程序，但申請(qǐng)支付令的一方當(dāng)事人不同意提起訴訟的除外。本人認(rèn)為，本次《民事訴訟法》關(guān)于督促程序的修訂，順應(yīng)了學(xué)術(shù)界的主要呼聲，但目前該程序在制度設(shè)計(jì)和具體實(shí)施中仍然存在若干缺陷，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是申請(qǐng)費(fèi)過高；二是制度設(shè)計(jì)仍存在一些問題，包括仍未規(guī)定財(cái)產(chǎn)保全適用于該程序，該程序與訴訟程序有條件地相互轉(zhuǎn)化操作性不強(qiáng)，法院對(duì)債務(wù)人異議的審查尚缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)等。

二、《民事訴訟法》新修訂后我國督促程序存在的主要問題

（一）申請(qǐng)費(fèi)過高。2007年實(shí)施的國務(wù)院《訴訟費(fèi)用交納辦法》（以下簡稱《辦法》）第14條規(guī)定：依法申請(qǐng)支付令的，比照財(cái)產(chǎn)案件受理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的1/3交納。這一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)明顯過高：

1、目前我國實(shí)行訴訟費(fèi)用國家負(fù)擔(dān)為主、當(dāng)事人負(fù)擔(dān)為輔的訴訟費(fèi)負(fù)擔(dān)原則

任何國家的訴訟成本即“生產(chǎn)正義的成本”是由兩部分組成的：一部分是國家負(fù)擔(dān)的“審理成本”，即公共成本；一部分是當(dāng)事人負(fù)擔(dān)的“訴訟成本”，即“私人成本”[5]。合理的訴訟費(fèi)用制度往往能對(duì)人們的訴訟行為起到積極的激勵(lì)作用，從而使訴訟程序機(jī)制的功能得以充分發(fā)揮，反之則阻礙或規(guī)避訴訟程序機(jī)制功能的發(fā)揮[6]。目前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，降低訴訟費(fèi)對(duì)引導(dǎo)群眾通過合法途徑解決糾紛、保證社會(huì)長治久安、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。為此，《辦法》整體上確立了訴訟費(fèi)用國家負(fù)擔(dān)為主、當(dāng)事人負(fù)擔(dān)為輔的原則，即國家負(fù)擔(dān)“審理成本”、當(dāng)事人補(bǔ)償“訴訟成本”，大幅降低了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。如將財(cái)產(chǎn)案件收費(fèi)比例的起點(diǎn)由原來的4%下調(diào)為2.5%；對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)撤訴、調(diào)解結(jié)案或者適用簡易程序的案件，減半交納案件受理費(fèi)等。

2、根據(jù)當(dāng)事人合理補(bǔ)償“訴訟成本”的原則，我國督促程序申請(qǐng)費(fèi)明顯過高

⑴法院辦理督促程序案件耗費(fèi)的人力物力較少。一是法院受理督促程序僅需對(duì)申請(qǐng)人提交的欠條、借據(jù)等進(jìn)行形式審查，對(duì)被申請(qǐng)人提出的異議及相應(yīng)的證據(jù)一般也只作形式審查。二是督促程序由審判員一人辦理，不需開庭審理，也不存在財(cái)產(chǎn)保全、證據(jù)保全和法院調(diào)查取證等程序。三是制作支付令可填寫電腦中現(xiàn)有的格式模塊，基本無創(chuàng)造性成分，文字簡單，一般為600-800字。四是支付令一般均能郵寄送達(dá)，且不存在公告送達(dá)、留置送達(dá)等復(fù)雜情況。五是督促程序?qū)k案人員的能力素質(zhì)要求不高，即使缺乏辦案經(jīng)驗(yàn)的法官也能輕松辦理。六是與判決書、裁定書可能造成錯(cuò)案并導(dǎo)致當(dāng)事人信訪、鬧事等相比，法院對(duì)支付令文書本身幾乎承擔(dān)零風(fēng)險(xiǎn)。

⑵《辦法》大幅度提高督促程序申請(qǐng)費(fèi)違反了當(dāng)事人合理補(bǔ)償“訴訟成本”的原則。我國督促程序申請(qǐng)費(fèi)原來每件為100元[7]。《辦法》修改為“比照財(cái)產(chǎn)案件受理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的1/3交納”，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、支付令申請(qǐng)金額出現(xiàn)大額化的情況下，督促程序申請(qǐng)費(fèi)已構(gòu)成申請(qǐng)人的沉重負(fù)擔(dān)。以2009年北京市房山區(qū)法院受理的某銀行申請(qǐng)支付令案件為例，該銀行向北京某大學(xué)發(fā)放貸款1億元，到期后債務(wù)人未按期償還貸款，該銀行遂向法院申請(qǐng)了支付令，并交納了申請(qǐng)費(fèi)用18萬余元，結(jié)果被申請(qǐng)人提出了書面異議，該督促程序被終結(jié)[8]。

⑶督促程序作為“非訴訟案件”原則上應(yīng)按件收費(fèi)。①非訴訟程序的特點(diǎn)是使用起訴和判決以外的手段由法院處理特定的民事法律關(guān)系，該程序有申請(qǐng)而無起訴，有裁定而無判決[9]。根據(jù)《民事訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于適用督促程序若干問題的規(guī)定》有關(guān)規(guī)定，督促程序具有與通常訴訟程序不同的非訴訟程序特征：由基層法院受理督促程序案件，不受爭議金額的限制；債權(quán)人就擔(dān)保關(guān)系單獨(dú)提起訴訟的，支付令自行失效；不必經(jīng)開庭、調(diào)解等程序，債務(wù)人在法定期間內(nèi)未提出書面異議，支付令即產(chǎn)生強(qiáng)制執(zhí)行效力；債務(wù)人如果提出書面異議，法院便裁定終結(jié)督促程序，且申請(qǐng)人對(duì)該裁定不得提出上訴；法院受理支付令申請(qǐng)后，債權(quán)人就同一債權(quán)關(guān)系又提起訴訟的，應(yīng)裁定終結(jié)督促程序。②非訴訟特別程序不應(yīng)比照按財(cái)產(chǎn)案件收費(fèi)，而應(yīng)按件收費(fèi)。督促程序作為非訴訟案件，不論案件金額大小，辦案成本基本相同。我國《民事訴訟法》規(guī)定了督促程序、公示催告程序兩種與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的非訴訟程序，而《辦法》規(guī)定公示催告程序每件收費(fèi)100元，督促程序則按財(cái)產(chǎn)類案件收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的三分之一收費(fèi)，顯然不合理。③與“非訴訟案件按件收費(fèi)”理論一致的是，我國《物權(quán)法》摒棄了按面積或價(jià)額收取登記費(fèi)的行政性收費(fèi)政策，采取了按件收費(fèi)的立法原則[10]。

⑷督促程序申請(qǐng)費(fèi)過低影響法院辦案積極性不能成為提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的借口。有學(xué)者認(rèn)為，適當(dāng)提高中大標(biāo)的督促程序案件申請(qǐng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，有助于提高法院對(duì)該程序的認(rèn)同和該程序的順利運(yùn)行，因此主張督促程序標(biāo)的5000元以內(nèi)按每件100元收費(fèi)，超過5000元的部分按財(cái)產(chǎn)案件受理費(fèi)的三分之一收費(fèi)[11]。《辦法》大幅度提高督促程序申請(qǐng)費(fèi)可能源于此論點(diǎn)。本人認(rèn)為，督促程序申請(qǐng)費(fèi)過低影響法院辦案積極性不能成為提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的理由。①《辦法》對(duì)離婚案件、勞動(dòng)爭議案件等遠(yuǎn)比督促程序復(fù)雜的訴訟案件規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)很低，但并沒有影響法院依法受理、辦理這些案件。事實(shí)上，近年來法院受理、辦理的離婚案件、勞動(dòng)爭議案件數(shù)量一直居高不下。如離婚案件每件交納50元至300元；勞動(dòng)爭議案件每件交納10元；行政案件不論是否涉及財(cái)產(chǎn)一律按件收取案件受理費(fèi)，其中商標(biāo)、專利、海事行政案件每件交納100元，其他行政案件每件交納50元。②預(yù)防和解決法院借故推脫受理、辦理督促程序案件現(xiàn)象，應(yīng)由法律、司法解釋對(duì)督促程序案件的受理、辦理?xiàng)l件和程序作出具體明確、操作性強(qiáng)的規(guī)定，使法院找不到消極受理、辦理該類案件的借口，而不應(yīng)通過多收申請(qǐng)費(fèi)來提高其積極性。

⑸申請(qǐng)費(fèi)由被申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)不能成為提高督促程序申請(qǐng)費(fèi)的理由。①《辦法》第29條規(guī)定訴訟費(fèi)用由敗訴方負(fù)擔(dān)，但《辦法》整體上大幅度降低了訴訟案件收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。因此，申請(qǐng)費(fèi)最終可能由被申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)也不能成為提高督促程序申請(qǐng)費(fèi)的理由 [12]。②目前我國民事案件實(shí)際執(zhí)結(jié)率和實(shí)際到位率均很低。督促程序申請(qǐng)費(fèi)最終由被申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)只是一種理論上的可能，現(xiàn)實(shí)中難以實(shí)現(xiàn)。如2007-2009年黑龍江省北安市法院受理的執(zhí)行案件實(shí)際執(zhí)結(jié)率不足50%，執(zhí)行標(biāo)的實(shí)際到位率不足40%[13]。

⑹提高申請(qǐng)費(fèi)由被申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)并不能阻止債務(wù)人提出異議。①提高督促程序申請(qǐng)費(fèi)可以防止債務(wù)人惡意提出異議的觀點(diǎn)也不成立，對(duì)債務(wù)人惡意異議進(jìn)行懲罰應(yīng)通過建立敗訴方賠償對(duì)方當(dāng)事人合理費(fèi)用制度（律師費(fèi)、差旅費(fèi)等）及異議審查制度。目前我國的訴訟費(fèi)用僅包括審判費(fèi)用，而不包括當(dāng)事人費(fèi)用，這種主要調(diào)整當(dāng)事人與法院之間就公共成本形成的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)關(guān)系而不調(diào)整當(dāng)事人彼此之間訴訟費(fèi)用關(guān)系的制度已經(jīng)日益顯示出不合理性，高額的律師費(fèi)、舉證費(fèi)等當(dāng)事人費(fèi)用已成為當(dāng)事人選擇訴訟救濟(jì)的巨額負(fù)擔(dān)。因?yàn)閷?duì)權(quán)利人而言，如果實(shí)現(xiàn)權(quán)利的私人成本過高，且須自己支付成本的話，那么訴訟就不是一種理想的選擇[14]。②提高申請(qǐng)費(fèi)可能首先會(huì)使債權(quán)人放棄督促程序，或在督促程序因異議終結(jié)后因無力再次負(fù)擔(dān)更加高額的訴訟費(fèi)而最終放棄訴訟，債務(wù)人反而因此而成為受益人。③事實(shí)上，《辦法》實(shí)施后，督促程序的適用率和生效率愈來愈低。司法實(shí)踐中，被申請(qǐng)人提出異議率接近80%，一些被申請(qǐng)人為拖延時(shí)間或逃避債務(wù)，惡意提出不實(shí)的書面異議，徒增申請(qǐng)人訴累，浪費(fèi)法院的人力、物力，導(dǎo)致支付令的生效率極低，在北京市房山區(qū)法院近5年所受理的31起申請(qǐng)中，生效的僅為6件，生效率不足20%[15]。

（二）督促制度制度設(shè)計(jì)方面仍存在問題

1、仍未規(guī)定財(cái)產(chǎn)保全適用于督促程序。長期以來，督促程序作為一種非訴訟程序，與傳統(tǒng)意義上的訴前及訴訟過程中的財(cái)產(chǎn)保全程序似乎“水火不容”。《?最高人民法院關(guān)于適用督促程序若干問題的規(guī)定》第5條第4項(xiàng)規(guī)定：債權(quán)人申請(qǐng)支付令前已向人民法院申請(qǐng)?jiān)V前保全，或者申請(qǐng)支付令同時(shí)又要求訴前保全，應(yīng)當(dāng)裁定駁回申請(qǐng)。這一規(guī)定極不合理，使督促程序淪為“通風(fēng)報(bào)信”程序，為債務(wù)人從容轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)提供了充足時(shí)間，即使債權(quán)人今后提請(qǐng)?jiān)V訟，也大大增加了執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。

2.督促程序與訴訟程序有條件地相互轉(zhuǎn)化的可操作性不強(qiáng)。《民事訴訟法》本次修訂后，我國民事訴訟法實(shí)現(xiàn)了多元化和專門化要求，根據(jù)案件性質(zhì)和繁簡程度構(gòu)建了完整的民事訴訟法程序體系，已形成督促程序、公示催告程序、小額訴訟程序[16]、簡易程序、普通程序等由簡到繁的與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的非民事訴訟—民事訴訟程序體系。其中，支付令失效后在申請(qǐng)人同意的情況下督促程序有可能轉(zhuǎn)化為小額訴訟程序、簡易程序或普通程序。但這一轉(zhuǎn)化存在若干障礙：在申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人分別轉(zhuǎn)化為原告、被告后，原告有可能申請(qǐng)?jiān)隽泄餐桓妫ㄈ鐡?dān)保人）、第三人，也可能變更或增加訴訟請(qǐng)求（如要求支付利息、違約金）[17]。此時(shí)，如何辦理增加訴訟當(dāng)事人和變更訴訟請(qǐng)求手續(xù)，原告是否需要到立案庭重新遞交起訴狀等立案材料、補(bǔ)交訴訟費(fèi)、重新申請(qǐng)立案，法院是否需重新送達(dá)起訴狀副本等，目前尚無統(tǒng)一意見。

3、對(duì)債務(wù)人異議的審查缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)。本次《民事訴訟法》修訂前，法院對(duì)債務(wù)人異議的審查非常有限，連全面的形式審查都算不上，大多數(shù)情況下幾乎不作任何審查即可終結(jié)督促程序[18]。本次修訂后的《民事訴訟法》要求法院對(duì)異議進(jìn)行審查，但在雙方當(dāng)事人不到庭進(jìn)行法庭調(diào)查和質(zhì)證的情況下，該審查非常困難，目前尚缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)。

三、目前完善我國督促程序的具體措施

當(dāng)前減輕當(dāng)事人訟累，提高法院審判效率，簡化訴訟程序，加快訴訟進(jìn)程，是世界各國重點(diǎn)研究的課題。我國基層法院存在大量的當(dāng)事人對(duì)債權(quán)債務(wù)無爭議的案件,督促程序具有過濾掉大量的無爭議案件、迅速解決債權(quán)債務(wù)糾紛的優(yōu)勢(shì)，可以使法官集中精力處理那些復(fù)雜案件，實(shí)現(xiàn)繁簡分流，節(jié)約司法資源，大幅度提高審判效率。最高人民法院曾對(duì)督促程序寄予厚望，近年通過一系列司法解釋將其適用范圍拓展到具有合同效力和給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議、用人單位拖欠或未足額支付勞動(dòng)報(bào)酬以及企事業(yè)單位拖欠或拒不撥繳工會(huì)會(huì)費(fèi)等糾紛[19]。因此，應(yīng)重新重視督促程序，盡快出臺(tái)與新《民事訴訟法》相配套的司法解釋，通過進(jìn)一步完善該程序來提高其利用率和生效率，使之走出“冬眠程序”，以解決法院面臨的案件數(shù)急劇增多的困境。

1、大幅度降低申請(qǐng)費(fèi)。民事訴訟收費(fèi)的合理性在一定程度上反映一個(gè)國家的人民享受法律保障的程度[20]。《民事訴訟法》本次修訂后，申請(qǐng)費(fèi)過高成為該程序發(fā)揮化解民事糾紛主渠道作用的瓶頸。如《辦法》實(shí)施前夕的2007年1月至3月，上海市松江區(qū)法院共受理支付令申請(qǐng)52件，平均每月受理17.3件。《辦法》實(shí)施后，因受理費(fèi)大幅度上漲，該院4月至11月共受理支付令案件23件，平均每月僅3.3件；2007年12月至2008年3月竟未受理一件[21]。北京市房山法院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自2007年至今，該院共受理支付令申請(qǐng)案件31件，其中2007年共受理13件，2008年為10件，2009年為7件，2010年為1件，2011年為0件。受理數(shù)量逐年降低，相比于該院每年上萬件民商事案件，實(shí)在少得讓人難以置信。主要原因是：自2007年《辦法》頒布后，支付令的申請(qǐng)費(fèi)用由過去的每件100元變?yōu)楸日肇?cái)產(chǎn)案件受理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的三分之一收費(fèi)，一旦當(dāng)事人提出書面異議導(dǎo)致支付令不能生效，該部分費(fèi)用又將成為新的損失，而且案件還需另通過訴訟程序解決，從而導(dǎo)致涉訴標(biāo)的額相對(duì)較大的銀行、企業(yè)等單位紛紛放棄選擇支付令作為維權(quán)手段[22]。目前降低申請(qǐng)費(fèi)勢(shì)在必行。應(yīng)規(guī)定督促程序案件原則上按件收費(fèi)，但可按請(qǐng)求金額設(shè)定幾個(gè)檔次，如100-500元；或參照《辦法》對(duì)財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)費(fèi)設(shè)定5000元最高標(biāo)準(zhǔn)的做法，對(duì)督促程序案件設(shè)定2000元的最高申請(qǐng)費(fèi)限額。2、明確財(cái)產(chǎn)保全適用于督促程序。最新修訂《民事訴訟法》明確了督促程序與訴訟程序可以相互轉(zhuǎn)化，從制度層面消除了非訴訟程序與財(cái)產(chǎn)保全程序“勢(shì)不兩立”的障礙。因此，應(yīng)盡快修改相關(guān)司法解釋，明確督促程序可以適用財(cái)產(chǎn)保全。本人認(rèn)為，督促程序財(cái)產(chǎn)保全與訴訟程序財(cái)產(chǎn)保全大體相同，但也有其特殊性，須作出如下特別規(guī)定：?⑴督促程序受理后的財(cái)產(chǎn)保全。督促程序受理后，人民法院對(duì)于可能因債務(wù)人的行為或者其他原因，使支付令不能執(zhí)行或者難以執(zhí)行的案件，可以根據(jù)債權(quán)人的申請(qǐng)，作出財(cái)產(chǎn)保全的裁定。當(dāng)事人未提出財(cái)產(chǎn)保全的申請(qǐng)，但人民法院在督促程序辦理過程中發(fā)現(xiàn)債務(wù)人有轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、抽逃資金等可能導(dǎo)致支付令無法執(zhí)行的緊急情形，可以向債權(quán)人行使釋明權(quán)，詢問其是否提出財(cái)產(chǎn)保全的申請(qǐng)。人民法院根據(jù)債權(quán)人申請(qǐng)采取財(cái)產(chǎn)保全措施，可以責(zé)令申請(qǐng)人提供擔(dān)保；申請(qǐng)人不提供擔(dān)保的，駁回申請(qǐng)。⑵?督促程序受理前的財(cái)產(chǎn)保全。利害關(guān)系人因情況緊急，不立即申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全將會(huì)使其合法權(quán)益受到難以彌補(bǔ)的損害的，可以在申請(qǐng)督促程序前向人民法院申請(qǐng)采取財(cái)產(chǎn)保全措施。申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提供擔(dān)保，不提供擔(dān)保的，駁回申請(qǐng)。申請(qǐng)人在人民法院采取保全措施后15日內(nèi)不申請(qǐng)支付令的，人民法院應(yīng)當(dāng)解除財(cái)產(chǎn)保全。⑶支付令失效后財(cái)產(chǎn)保全的處理。因債務(wù)人提出異議導(dǎo)致支付令失效后，債權(quán)人不同意督促程序轉(zhuǎn)為訴訟程序且未在15天內(nèi)另行起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)解除財(cái)產(chǎn)保全。

3、盡快出臺(tái)對(duì)債務(wù)人異議審查的具體標(biāo)準(zhǔn)。督促程序作為非訴訟程序，其異議審查應(yīng)實(shí)行全面的形式審查和有限的實(shí)質(zhì)審查制度。⑴債務(wù)人的異議應(yīng)當(dāng)能從實(shí)體上抗辯債權(quán)人的全部或部分債權(quán)并提供相應(yīng)證據(jù)；債務(wù)人僅提出異議而不提供相應(yīng)證據(jù)的，裁定駁回異議（債務(wù)人主張債權(quán)證據(jù)不真實(shí)的除外）;債務(wù)人異議及證據(jù)與債權(quán)人債權(quán)沒有關(guān)聯(lián)性，不能從實(shí)體上抗辯債權(quán)人全部或部分債權(quán)的，裁定駁回異議（對(duì)支付令提出管轄異議的除外）。⑵債務(wù)人異議及證據(jù)從實(shí)體上僅抗辯債權(quán)人部分債權(quán)的，經(jīng)債權(quán)人請(qǐng)求，法院可認(rèn)定該部分債權(quán)成立并裁定支付令部分生效（與異議有關(guān)其余部分可另行起訴）。⑶督促程序與通常訴訟程序的主要區(qū)別是沒有法庭調(diào)查和質(zhì)證程序，因此對(duì)債務(wù)人異議證據(jù)的審查，以無需進(jìn)行法庭調(diào)查和質(zhì)證、鑒定即可排除其合法性、關(guān)聯(lián)性、真實(shí)性為限度，否則會(huì)導(dǎo)致督促程序與訴訟程序混淆不清。⑷債務(wù)人提交偽造的異議證據(jù)或故意提出虛假異議（書面異議本身是一種證據(jù)，惡意提出“債權(quán)人證據(jù)是偽造的”之類的異議，應(yīng)視為偽造證據(jù)），導(dǎo)致支付令失效債權(quán)人另行起訴的，法院可根據(jù)債權(quán)人的請(qǐng)求和今后生效判決書認(rèn)定的事實(shí)，視情節(jié)輕重，嚴(yán)格按《民事訴訟法》第十章“對(duì)妨害民事訴訟的強(qiáng)制措施”及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，對(duì)債務(wù)人予以罰款、拘留等制裁。

4、制定督促程序與訴訟程序有條件地相互轉(zhuǎn)化的具體規(guī)定。督促程序與訴訟程序相互轉(zhuǎn)化的最大好處是降低當(dāng)事人訴訟費(fèi)用和節(jié)省訴訟時(shí)間、提高審判效率，因此應(yīng)重點(diǎn)明確：⑴訴訟程序轉(zhuǎn)化為督促程序。訴訟程序符合督促程序案件受理?xiàng)l件而轉(zhuǎn)化為督促程序的，法院可以根據(jù)雙方當(dāng)事人達(dá)成一致的書面意見制作支付令，支付令送達(dá)債務(wù)人后15天未提出異議即生效；支付令生效后，法院應(yīng)退還多余的訴訟費(fèi)用。⑵督促程序轉(zhuǎn)化為訴訟程序。支付令因異議而失效，債權(quán)人另行起訴的，如果訴訟當(dāng)事人與訴訟標(biāo)的均未發(fā)生變化，法院無須重新立案和送達(dá)起訴狀副本，但應(yīng)另行通知開庭，原告僅需補(bǔ)交相應(yīng)的訴訟費(fèi)（支付令申請(qǐng)費(fèi)可沖抵訴訟費(fèi)）；案件當(dāng)事人或訴訟標(biāo)的發(fā)生變化的，法院應(yīng)重新立案和送達(dá)起訴狀副本，并另行通知開庭，原告需遞交新的立案材料并補(bǔ)交相應(yīng)的訴訟費(fèi)。

注釋:

[1]章武生.督促程序的改革與完善[J].法學(xué)研究，2002,⑵：127-128.

[2]榮榮,石來.論我國督促程序的完善[J].湖北廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào),2010,⑿:71-72.

[3]該數(shù)據(jù)來源于2003-2009年版《中國法律年鑒》“審判工作——民事審判（一）部分”.

[4]吳寶軍.新訴訟費(fèi)用交納辦法實(shí)施問題研究.[EB/OL].http://syshqfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=61,2014-05-08.

[5][日]棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度[M].中國政法大學(xué)出版社,1994.283-296.

[6]廖永安等.訴訟費(fèi)用研究——以當(dāng)事人訴權(quán)保護(hù)為分析視角[M].中國政法大學(xué)出版社,2006.7.

[7]《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》（法發(fā)〔1992〕22號(hào)）第132條規(guī)定：“依照民事訴訟法第一百八十九條的規(guī)定向人民法院申請(qǐng)支付令的，每件交納申請(qǐng)費(fèi)100元”。

[8]盧濤.申請(qǐng)量大幅減少、異議率高、生效率低支付令遭當(dāng)事人“棄用”的背后[EB/OL].http://www.sdfx.gov.cn/sdfxfw/sdfxjt/201110/t20111012_170074.html,2014-05-23.

[9]章武生.督促程序的改革與完善[J].法學(xué)研究，2002,⑵：124.

[10]《物權(quán)法》第25條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)不得按照不動(dòng)產(chǎn)的面積、體積或者價(jià)額的比例收取，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院規(guī)定。”

[11]章武生.督促程序的改革與完善[J].法學(xué)研究，2002,⑵：132.

[12]《辦法》第36條規(guī)定：“債務(wù)人對(duì)督促程序未提出異議的，申請(qǐng)費(fèi)由債務(wù)人負(fù)擔(dān)。債務(wù)人對(duì)督促程序提出異議致使督促程序終結(jié)的，申請(qǐng)費(fèi)由申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)；申請(qǐng)人另行起訴的，可以將申請(qǐng)費(fèi)列入訴訟請(qǐng)求”。

[13]韓召峰.民事執(zhí)行案件執(zhí)行率偏低的調(diào)查分析.[EB/OL].http://www.law-lib.com/hzsf/lw_view.asp?no=11467.2014-05-08.

[14]廖永安.民事訴訟費(fèi)用制度[A].楊榮馨.民事訴訟原理[C].法律出版社,2003.532-540.

[15]盧濤.申請(qǐng)量大幅減少、異議率高、生效率低支付令遭當(dāng)事人“棄用”的背后.[EB/OL].http://www.sdfx.gov.cn/sdfxfw/sdfxjt/201110/t20111012_170074.html.2014-05-23.

[16]新修訂的《民事訴訟法》第162條規(guī)定：“基層人民法院和它派出的法庭審理符合本法第一百五十七條第一款規(guī)定的簡單的民事案件，標(biāo)的額為各省、自治區(qū)、直轄市上年度就業(yè)人員年平均工資百分之三十以下的，實(shí)行一審終審”。

[17]如最高人民法院《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》第8條規(guī)定：“借貸雙方對(duì)有無約定利率發(fā)生爭議，又不能證明的，可參照銀行同類貸款利率計(jì)息。借貸雙方對(duì)約定的利率發(fā)生爭議，又不能證明的，可參照本意見第6條規(guī)定計(jì)息”。而《最高人民法院關(guān)于適用督促程序若干問題的規(guī)定》第5條第2項(xiàng)規(guī)定：給付金錢或者匯票、本票、支票以及股票、債券、國庫券、可轉(zhuǎn)讓的存款單等有價(jià)證券的證明文件沒有約定逾期給付利息，債權(quán)人堅(jiān)持要求給付利息的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回申請(qǐng)。因此，在督促程序未請(qǐng)求支付利息而在訴訟程序中增加該項(xiàng)訴訟請(qǐng)求的幾率很大。

[18]《最高人民法院關(guān)于適用督促程序若干問題的規(guī)定》對(duì)債務(wù)人提出的異議審查非常有限，其第7條、第8條、第9條規(guī)定：債務(wù)人對(duì)債權(quán)債務(wù)關(guān)系沒有異議，但對(duì)清償能力、清償期限、清償方式等提出不同意見的，不影響支付令的效力；債權(quán)人基于同一債權(quán)債務(wù)關(guān)系，向債務(wù)人提出多項(xiàng)支付請(qǐng)求，債務(wù)人僅就其中一項(xiàng)或幾項(xiàng)請(qǐng)求提出異議的，不影響其他各項(xiàng)請(qǐng)求的效力；債權(quán)人基于同一債權(quán)債務(wù)關(guān)系，就可分之債向多個(gè)債務(wù)人提出支付請(qǐng)求，多個(gè)債務(wù)人中的一人或幾人提出異議的，不影響其他請(qǐng)求的效力。

[19]江必新.新民事訴訟法理解與實(shí)務(wù)指南 [M].法律出版社,2012.806-807.

[20]李瑞霞.對(duì)《訴訟費(fèi)用交納辦法》實(shí)施問題的思考[J].政法論叢，2008,⑵：117.

[21]胡衛(wèi)國.《訴訟費(fèi)用交納辦法》實(shí)施后支付令案件減少.[EB/OL].http://law.eastday.com/dongfangfz/node15/node20/u1a100

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[22]盧濤.申請(qǐng)量大幅減少、異議率高、生效率低支付令遭當(dāng)事人“棄用”的背后.[EB/OL].http://www.sdfx.gov.cn/sdfxfw/sdfxjt/201110/t20111012_170074.html,2014-05-23.