農村準公共產品多元化生產研究

馬宇飛

（榆林學院，陜西 榆林719000）

引言

1994年分稅制改革后，財權呈上收態勢的同時，事權卻呈下放態勢，特別是農村公共產品更多地要由基層政府負擔。而縣鄉政府本身財源有限，且政府機構改革滯后，導致縣鄉政府維持正常運轉的資金有很大部分要依賴非稅收入。2000年稅費改革以來，隨著預算外資金逐步納入預算內以及非稅收入的取消，縣鄉財政收不抵支的矛盾越發凸顯，提供農村公共產品的資金缺口進一步加大，出現了“稅費改革—農民負擔減輕—基層政府收入減少—公共產品生產更加短缺”的怪圈。

我國農村公共產品生產嚴重不足，已經極大地制約農業、農村與農民的深入發展，也是造成城鄉、區域發展差距的重要原因。在準公共產品方面，經過改革開放以來30多年的投入建設業已取得一定成績。但同時，還有許多地區農田水利工程老化失修，大量水毀工程亟待修復；全國仍有4億農村人口喝不上自來水，飲水困難與飲水安全問題亟待解決；農村義務教育目標還未完全實現；道路交通、電力通訊等基礎設施落后；偏遠地區缺乏必要的醫療衛生設施與服務，農村的社會保障幾乎空白，因病致貧、因災致貧現象時有發生。面對問題我們要腳踏實地結合國情、縣情與鄉情，在增加財政投入的同時，切實認識農村準公共產品多元化生產的理論與實踐可行性，并積極探索農村準公共產品多元化生產的制度創新。

一、農村準公共產品的概念與范圍界定

經濟學上，社會產品可分為公共產品與私人產品，公共產品又可分為純公共產品與準公共產品。薩繆爾森在《公共支出的純理論》中認為，純粹公共產品或勞務是這樣的產品或勞務，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種產品或勞務的減少。而且公共產品或勞務具有與私人產品或勞務顯著不同的三個特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性與受益的非排他性。凡是可以由個別消費者占有和享用，具有競爭性、排他性與可分性的產品就是私人產品。介于二者之間具有一定程度的競爭性與排他性的產品被稱為準公共產品，其大體分可為三類：（1）接近于純公共產品的準公共產品；（2）中間性準公共產品；（3）接近于私人產品的準公共產品。

農村公共產品指在農村地域內用于滿足公共需要、具有非競爭性與非排他性的產品。農村純公共產品有：農業科技基礎研究、大江大河治理、農村生態環境保護、農村基層政府服務等；農村準公共產品有：（1）接近于純公共產品的農村準公共產品，如農村社會保障、農村義務教育、農村公共衛生、農業科技成果的推廣、病蟲害的防治、農村小流域治理等；（2）中間性準公共產品，如農村醫療、農村道路建設、農村職業教育等；（3）接近于私人產品的準公共產品，如實用型技術的農業科技、農村文化娛樂、農村體育設施、農村自來水工程等。

公共產品具有一定的效用不可分割性、消費非競爭性與受益非排他性，因此需要政府利用公共財政實行公共部門提供。但公共產品的公共提供并不意味著必定由公共部門生產，其中準公共產品的生產者與提供者可以是同一個機構，亦可以不是，即二者可以分離，具體的選擇需要基于實際來權衡確定。

對于農村準公共產品的生產，簡單地說可以沿兩個方向進行：第一，由政府推動自上而下地單純增加財政投入，以增加農村準公共產品生產；第二，通過自下而上引導農民表達需求，結合市場機制調動多元主體的積極性，并配之以自上而下的政策引導、激勵與資金支持，來增加農村準公共產品生產。顯然，在基層政府財力有限，難以滿足農村社會多層次、寬領域的準公共產品需求的情況下，應該將公共財政的支持與在農村區域培育多元生產機制緊密結合起來，政府積極主動創設條件誘導農村準公共產品多元化生產的制度創新，拓寬農村準公共產品籌資渠道，形成農村準公共產品的多元化生產與管理格局。這將是緩解基層政府財力不足、提高公共財政使用效率、協調引導有限的社會資源配置于農村準公共產品生產的重要途徑。即后一方向是更為全面合理、應當積極倡導的方向。那么，農村準公共產品的多元化生產是否具有理論與實踐的可行性呢？

二、農村準公共產品多元化生產的理論分析

20世紀70年代之前，西方學術界一直將政府定位為單一的公共產品生產主體。之后，公共產品政府單一生產的理論遭到質疑，部分學者運用理論與實踐論證了公共產品由私人部門和非營利組織生產的可能性，逐步形成了公共產品私人生產理論，即由過去單一的政府生產轉變為公共部門與私人部門共同生產。到20世紀90年代，包含政府、企業、公民以及非營利組織等多元化生產主體的理論主張逐漸影響廣泛。

以治理理論為例，治理理論是對傳統公共行政理論的批判與反思，西方學者對其概念作出了相應界定。羅西瑙在《沒有政府的治理》中將治理定義為：一系列活動領域中的管理機制，這些機制雖未得到正式授權，但卻可以發揮有效作用。不同于統治，治理所支持的是一種具有共同目的活動，這些管理活動的主體不一定全是政府，也未必都需依靠國家的強制力量來實現。美國學者庫伊曼認為：治理的概念是，它所要創造的結構或秩序不是由外部強加，而是依靠多種進行統治和互相發生影響的行為者的互動來發揮作用。

治理理論強調公民參與政府治理的重要，主張用“治理”代替“統治”，以治理機制應對政府與市場的雙重“失靈”，以此來彌補市場與政府在調控過程中的某些不足。治理理論的特征是:權力多中心性、公開透明性、回應互動性等。尤其是權力多中心性是治理理論的核心與本質。與傳統公共行政理論相比較，治理理論的優勢體現在以下三個方面：

第一，權力主體的多中心性。傳統公共行政觀認為公共事務的管理權只屬于政府，行政部門實行嚴格的官僚制，整個行政權力最終集中到單一的最高權力中心。而治理理論認為，國家公共事務的管理主體與權力中心不止一個，隨著社會的進步與發展，私營企業與志愿性機構將越來越多地參與生產公共服務。在某些領域，利益集團、私營企業甚至公民將比政府在某些公共事務管理中擁有比較優勢。

第二，避免公共產品或公共服務生產的過量或不足。在公共產品生產過程中，存在“市場與政府雙重失靈”現象。政府受自身體制影響或自利政績傾向，可能會在夸大某些公共產品需求的同時忽略公民對一些基本公共產品需求，即存在供需失衡問題。而多中心治理理論有助于“顯示公民對基本公共產品的偏好”，通過多樣化、多層級的公共選擇規避公共產品的外部效應，通過產品或服務外包等形式提高公共產品的生產效益。

第三，用治理代替統治。傳統公共行政中政府的權力是自上而下的，執行嚴格的“命令—服從”關系鏈。它運用政府的權威合法性，從命令發起到政策制定，再到政策實施，單向度地對社會公共事務進行管理。而治理理論認為，治理應該是一個上下互動的管理過程，它通過協商合作和伙伴關系等方式對社會公共事務進行管理。治理的實質是建立在相互認同基礎上的合作，其權力機制的運行與構成是相互多元，而不是單一的自上而下。

治理理論認為，公共產品的生產可以由私人、企業和非營利組織來承擔，管理公共事務權限與責任應從傳統公共行政的政府壟斷中解脫出來，形成各社會主體（政府、企業、個人和其它社會組織）共同治理（或生產）的局面。政府應充分發揮其在治理過程中的作用，通過協商合作確定共同目標，構建伙伴關系，實現公共事務的有效治理。

治理理論為我國農村準公共產品的生產提供了理論依據。將多元化的生產主體引入到農村準公共產品的生產過程中，政府作為重要生產者的同時，充分利用市場和民眾的力量，通過分權化改革將權力授予參與的企業、個人和其它社會組織，使這些參與主體獲得一定程度的農村準公共產品的生產權，發揮各主體在農村準公共產品需求方面的信息優勢，逐漸將“政府決策—居民被動接受”轉變為“居民表達需求意愿—政府集中決策”，實現由“生產主導需求”到“需求主導生產”的轉變。

需要說明的是，治理理論的多中心并不等于沒有中心，在“治理”的過程中，絕不能把公共部門（政府）排除，反而它們在治理過程中扮演著關鍵角色，政府將始終在多中心多元化農村準公共產品生產過程中發揮協調指導的作用，并且是其重要生產者之一。

三、農村準公共產品多元化生產的實踐考察

（一）政府引導支持下的農村基礎設施建設的模式創新：府谷模式

府谷縣隸屬陜西省榆林市，其地處秦晉蒙三省交界區，全縣轄12鎮8鄉，331個行政村，23萬人。建設社會主義新農村，縣委縣政府因勢利導、科學決策，組織實施以民營企業幫建新農村為核心內容的“雙百工程”（百機關單位幫百村、百工礦企業帶百村建設社會主義新農村）。通過引導組織，500多家民營企業參與到建設新農村之中，其中2007至2009三年，以民營企業為主的社會力量投入新農村幫建資金5.25億元（2007年籌資1.61億元、2008年籌資1.8億元、2009年籌資1.84億元），實施項目669個（2007年實施項目261個、2008年實施208個、2009年實施200個），切實改善了農村基礎設施與農民生活生產條件，形成了政府、企業和農民“三力合一”共建社會主義新農村的“府谷模式”。

“府谷模式”的形成離不開政府的有效引導，府谷縣鄉政府在民營企業和農民參與農村基礎設施建設過程中，負責各生產主體的政策引導、規劃協調和實施監督。其主要體現在以下幾個方面：

第一，領導重視。縣委縣政府將此項工作視為新農村建設的主要抓手。首先，縣委縣政府除每年召開農業農村工作部署會外，還組織召開推進“雙百工程”重點安排會；其次，縣級全體領導包鄉掛村，全力推進此項工作；最后，包鄉掛村的領導組織鄉鎮、村組與企業召開座談會、見面會、對接會、現場簽約會，面對面對接、確定幫扶項目，落實幫建資金。

第二，靠機制運作。為落實工作，縣委縣政府首先明確工作職責，推行“三包一幫”工作機制（即縣級領導包抓、縣級職能部門和鄉鎮包建、村組包實施、企業幫建）；其次，縣政府建立獎懲機制，并將此項工作作為縣級各職能部門和各鄉鎮年度考核的重要內容；最后，根據督查情況，按季度考核通報，年底開展綜合考評，在每年年初召開的縣委擴大會議上，重點表彰做出突出貢獻的民營企業。

第三，靠輿論引導。首先，向企業家傳播“四個理念”，（即人人都幫人、世上無窮人的“愛心理念”、政府為企業解困、企業為政府分憂的“互動理念”、在產業配置和資源整合過程中對幫扶力度大的企業“資源配置優先理念”、與企業家共同回顧創業前生活、向他們介紹貧困人口生活狀況、通過懷舊、培植“同情理念”）；其次，縣委縣政府主要領導和分管領導巡回檢查，縣農村工作領導小組辦公室及其成員單位分片督查，府谷縣電視臺和《新農村建設動態》等府谷縣報刊雜志及時反映宣傳、正面引導；再次，鄉鎮領導和村組干部主動登門拜訪民營企業家，介紹村情民情，邀請民營企業家入村入戶調研；最后，縣主要領導親臨一線現場辦公、協調攻堅，同時輔以在資源配置和公共政策上傾斜幫建新農村民營企業。

“府谷模式”是新時期我國探索農村準公共產品生產新模式的成功實踐，府谷縣政府因地制宜、創新體制，積極引導企業和農民等多元社會力量廣泛參與農村準公共產品（農村基礎設施）的生產，實現以政府生產到多方參與生產的“府谷模式”轉變。

（二）政府引導支持下的農村合作醫療管理模式創新：江陰模式

一方面，江蘇省公共財政重點支持農民最低生活保障等接近純公共產品的準公共產品；另一方面，在中間性準公共產品與接近私人產品的準公共產品生產方面，江蘇省堅持運用市場推進改革，在農村準公共產品生產方面做出了有益的探索與機制創新。以下重點說明政府引導支持下的農村合作醫療管理模式創新：江陰模式。

實施新型農村合作醫療的地區多為由政府抽調衛生部門人員另設機構（如合作醫療基金管理辦公室），負責管理合作醫療基金。而江陰市大膽創新，委托專業機構“中國太平洋人壽保險股份有限公司江陰支公司”來承辦個體業務，對新型農村合作醫療實施管理。其基本要領是：

1、“征、管、監”相分離的運作機制

“江陰模式”實現“征、管、監”相分離：政府利用其合法性權威，負責基金的籌措工作；管理由“中國太平洋人壽保險股份有限公司江陰支公司”承擔，以充分發揮其專業優勢；在監督上，則以衛生行政部門為主，對“太保”與醫療機構進行監督管理，同時農民也對“太保”與醫療機構監督，形成行政部門、業務管理中心、醫療機構和農民共同監督、相互監督的制約機制。且由“太保”提供技術與服務，收取固定管理費用，合作醫療基金如出現赤字，由“太保”承擔；如結余，則全部納入下一年度基金，即劃清各方的權、責、利。

2、政府提供、私人生產：政府與市場緊密結合、各盡其能、合理分工

江陰對鄉鎮醫療機構進行產權改革，引入市場機制，已初步取得成效。由此這些地區改變了傳統的單向度的政府投入體制，而是鼓勵非公產權、社會資金進入醫療領域，支持外資和民資辦醫，建立多元化社會辦醫新機制，形成政府管醫、社會辦醫與適應市場經濟的新型醫療服務體系。

“江陰模式”下的新型農村合作醫療采取政府提供、私人生產的運作機制，追求政府與市場的分工合作合理化。其優點是：首先，利用了專業保險公司的技術與經驗；其次，保險公司權責利相結合，其有內在動力監督醫療機構，一定程度上解決了監督激勵問題；再次，新農合基金由“太保”管理并負責向農民給付，不但確保專款專用，而且有效利用了專業信托保險公司的電子化辦公網絡，使審核審批更為嚴密透明；最后，減輕了政府財政負擔，促進政府轉變職能，使政府將精力放在資金籌集與監督，減少其在不熟悉領域的活動。

江陰新型農村合作醫療試點在江蘇啟動較早，取得的成績也最突出。農民參保率已從2001年的86.9%提高到2005年的99.2%。幾年來江陰市新型農村合作醫療的資金鏈既沒有入不敷出，也沒有大量沉淀。截至2013年3月，江陰三輪合作醫療累計112562人次獲得農村住院醫療費補償，累計獲醫療補償金27955萬元，切實提高了廣大農民的醫療保障水平。

江陰是我國區域經濟相對發達地區，其轄區內社會化生產方式的實現程度與現代金融保險機構的專業素質也較高，因此“江陰模式”具有其特殊性，但考慮到國內其它區域農村準公共產品（新型農村合作醫療）的生產與江陰具有趨勢上的相似，江陰個性中包括了前瞻性的共性：“江陰模式”將專業保險機構引入農村合作醫療的管理，政府轉變職能，堅持“有所為有所不為”，適當利用市場手段，整合社會資源，可以明顯提高政府對社會公共事務的管理水平。探索出符合我國國情的農村合作醫療新模式，探索農村準公共產品多方參與分層次“準市場”提供，是理論與實踐相結合值得鼓勵的農村準公共產品生產機制的創新，從這一點上，它具有一定的普適性。

四、結語

最后，對本文所述各類農村準公共產品作總體上多元化生產界定：首先，采用民辦公助、政策支持方法，由政府通過補貼和稅費優惠等方式鼓勵各類資本參與提供此類準公共產品。如農村職業培訓與農業技術推廣，就可以利用各類經濟實體來完成；其次，鼓勵農民通過協商大會或群眾大會等形式，采取自下而上的方式，共同出資出力，共同管理對其具有明顯利益的準公共產品，如農村自來水供應、閉路電視線架設等。當然，提供此類具有俱樂部性質的準公共產品，國家也可以通過政策適當幫助扶持；再次，對于已形成資產或具有資產性質的準公共產品，應通過明晰產權（應用科斯定理）方式，最大化發揮其社會效益。如農村的澆地水井，可采用承包或買斷等方式，在權利人實現經濟效益的同時，提升準公共產品公共服務的社會效益層次；最后，對于部分帶有私人產品性質的農村準公共產品，可通過特許經營、雙重定價收費等方式來彌補其成本，如農村文化娛樂、農村體育設施等。

如本文所述，我國農村不但需要提供大量的純公共產品，也需要提供大量的準公共產品，二者都依賴于政府的財力增長。但在目前財力不足的情況下，利用準公共產品特性，適當引入民間資本與私營主體，利用市場機制多元化生產，擴大供應總量，不失為一種較好的選擇。且這種選擇具有理論依據（治理理論和準公共產品理論）與實踐案例（無論是我國東部的江陰市還是西部的府谷縣，都有較為成功的實踐）。

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