小城鎮建設：實踐、困境與建設思路

◎ 王 劍

小城鎮建設：實踐、困境與建設思路

◎ 王 劍

小城鎮建設是中國城鎮化體系中重要的環節，對于中國城市發展與農村發展均具有重要意義。中國小城鎮建設已經持續多年，取得積極的成果，但也存在很多問題。例如，小城鎮在產業和人口集聚、體制機制等方面存在發展難題。本文通過對山東、浙江小城鎮建設實踐的對比分析，從小城鎮的定位與建設內容等方面，對小城鎮建設思路進行梳理，認為小城鎮需要在基礎設施建設、體制機制改革、經濟建設等三方面共同努力，才能促進小城鎮的健康發展。

城鎮化 小城鎮 中心鎮 “擴權強鎮”

一、問題的提出

城市化是社會發展、人類文明的一種必然趨勢。世界各國國情不同，城市化發展的道路、模式、歷程也不相同。中國城市化起步于20世紀80年代，伴隨著經濟的高速發展，城市化得以加速推進。中國城市化該如何發展？中共十六大認為，“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。”[1]

小城鎮，也是中國特色城鎮化道路的重點發展對象之一。雖然，很多學者對于中國是重點發展大城市[2][3]，還是優先發展小城鎮[4]存在一定的爭論。但不可否認的是，小城鎮在中國城市化道路進程中，扮演著積極的、重要的角色。當前，中國正處于城市化加速發展階段，小城鎮是中國城鎮體系中重要的組成部分之一，加強小城鎮的發展，對于中國城市化進程具有積極的推動作用。但是，當前小城鎮的發展遇到很多難題，小城鎮對人口的吸引能力遠遠低于城市。如何促進小城鎮的發展，提高小城鎮的競爭力，需要對小城鎮進行深入的分析。

二、何為“小城鎮”

當前，“小城鎮”的概念廣泛被使用，但究竟什么是“小城鎮”？歷史上，“鎮”發源于集市，即農村定期進行貨物交換的場所。后來，由于商品經濟的發展，集市集市人口增多、規模擴大、功能擴展，形成“集鎮”。[5]經過長期發展，集鎮逐漸成為附近農村地區的經濟、政治、文化中心。現在所提到的“鎮”，一般是建立在集鎮的基礎上，由政府設立的“建制鎮”。根據1984年的關于《調整建鎮標準的報告》指出，非農人口在2000人以上的鄉政府集聚地，以及少數民族、邊遠地區特別許可下，都可以建鎮。

“小城鎮建設”，一般指建設這些建制鎮，但也有選擇性，不能一哄而上，浪費資源。根據1992年的《關于開展農村小城鎮建設試點工作的若干意見（試行）》指出，小城鎮建設試點需要具備一些基本條件，如農業生產條件較好，人口密度較大并具有一定發展潛力；經濟、社會和自然條件較好，農村第二、三產業具有一定基礎；水、電、路、通訊條件較好等。實質上，這就是后來提出的“中心鎮”。“中心鎮”，是指在小城鎮中區位較優、實力較強、對周邊農村和鄉鎮具有較大吸引輻射能力、發展前景廣闊并能與省、市、縣城鎮體系有機融合的城鎮。[6]小城鎮建設的重點，也都指的是這些中心鎮。

三、小城鎮建設的意義

一是加快城鎮化的必然要求。中國的城市化是低水平的城市化，52%城市化率中包含了常年居住在城鎮打工的農民工，他們并沒有真正享受城鎮居民的待遇，即“被城市化”。如果按城鎮戶籍人口計算，中國的城鎮化率僅有40%左右。小城鎮是城鄉連接的重要節點，加強小城鎮建設，把有條件的農民轉為居民，是加快城鎮化進程的重要路徑。

二是解決“城市病”的重要措施。目前，中國大城市面臨“流動人口、交通、教育、醫療衛生、住房、征地拆遷、歷史文化遺留問題和生態環境問題”等“城市病”的困擾。這些問題的重點還是“人”的問題——如何使人更好的分流。以前城市依靠無限向外擴張的“攤大餅”模式來緩解城市壓力；現在觀念有所轉變，各城市規劃正變單中心結構為組團式、網絡化的多中心發展，變“攤大餅”為“蒸小籠”，提倡新城規劃“職住平衡、產城融合”的理念，疏散中心城市人口和產業，完善新城基礎設施，積極做到讓城市居民“就近就業、就近上學、就近就醫、就近居住、就近生活”。[7]小城鎮（中心鎮）具有一定的工業基礎，各方面條件相對優越，是承接區域內核心城市人口疏散、建設職住平衡的小城市（衛星城）的最佳選擇。

三是促進農村發展的必然選擇。中國是一個農業大國，“三農問題”始終是中國最大的社會問題。2013年的1號文件指出，要“有序推進農業轉移人口市民化，把推進人口城鎮化特別是農民工在城鎮落戶作為城鎮化的重要任務……努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。”即把從事工業生產的流動人口轉為市民。而社會存在一個悖論：小城鎮有機會落戶，但很少人愿意；大中城市沒有機會落戶，卻蜂擁而至。這種現象主要源于小城鎮與大城市之間的工作機會、收入水平、基礎設施條件、社會福利待遇等方面的差距所引起的。因此，加快小城鎮建設，實現小城鎮的社會福利待遇與城市均等化，對于引導農民工合理流動和定居具有重要作用。

四、小城鎮建設的實踐

自1992年國家提出小城鎮建設試點后，各地方政府大力扶持小城鎮建設。尤其東部沿海發達地區，在鄉鎮企業發展的帶動下，小城鎮建設也走在全國前列。

（一）山東小城鎮建設實踐

山東省是最早開始扶持小城鎮、中心鎮的地方政府之一。早在1995年，提出“百新工程”，“確定從1995年到2000年，在全省抓好5個小城鎮建設試點縣和100個新型小城鎮建設試點鎮。”[8]1999年提出中心鎮的建設目標，“到2005年，有200個中心鎮鎮區人口達到2萬人，其中50個達到5萬人；到2010年，有100個達到5萬人。”[9]2001年，出臺《山東省中心鎮發展規劃》，提出中心鎮發展的具體指導意見。但這一時期，山東小城鎮建設效果并不突出。[10]

2007年，山東省開始新一輪小城鎮建設規劃，選擇100個中心鎮，給予大量優惠政策和專項資金重點扶持。[11]但到2010年，小城鎮建設依然沒達到預期目標。全國百強鎮評比中，山東沒有一個入選；1999年提出的中心鎮建設目標也沒有實現，鎮區人口超過5萬人的小城鎮只有14個。[12]“十二五”期間，山東把中心鎮建設納入到《山東省城鎮化發展綱要（2012-2020年）》中，從全省大局布局小城鎮；重新慎重選擇100個鎮，開展“百鎮建設示范行動”；從2012年起，省政府每年安排不少于5000畝用地指標和10億專項資金，給予示范鎮；以及其他大量支持政策。[13]寄希于這些強力措施，促進小城鎮的快速發展，加快山東城市化進程。

（二）浙江小城鎮建設實踐

浙江也是最早開展小城鎮建設的地區之一。改革開放后，浙江地區家庭工廠、鄉鎮企業大量出現，不僅帶動產業的集聚，也吸引大量的人口集聚。因此，一方面，浙江各地區政府積極吸引民間資本投資鄉鎮基礎設施建設；另一方面，改革土地、金融、財政、管理體制等，給予鄉鎮更大的發展機遇，促進小城鎮的發展。進入新世紀以來，隨著中國城市化步伐加快，浙江大力扶持小城鎮的發展。特別是2007年發布的《浙江省人民政府關于加快推進中心鎮培育工作的若干意見》和2010年發布的《關于進一步加快中心鎮發展和改革的若干意見》，在多方面給予小城鎮建設大力支持，促進小城鎮的健康、快速發展。同時提出“把一批規模大、條件好的中心鎮培育發展成為現代新型小城市。”

2010年，浙江省發布《關于開展小城市培育試點的通知》，選擇了27個中心鎮作為首批“小城鎮培育試點”，加快中心鎮向小城市的轉型。同時，給予大量的優惠政策。在土地方面，“各地年度城鎮建設指標優先安排試點鎮”；[14]在權力方面，“對省政府公布的小城市培育試點鎮賦予縣級的經濟社會管理權；”[15]在資金方面，“從2010年到2012年，省財政每年預算安排10億元，專項用于對試點小城市的補助（獎勵）。”[16]

在省政府的大力支持下，浙江小城鎮建設取得積極的成就。入選“小城鎮培育試點”的中心鎮，一般建成區面積比較大，常住人口在10萬以上，GDP總值也近百億，比中西部一些縣市實力都強，發展潛力和活力更大。在此情況下，浙江溫州在全國提出“鎮級市”的概念。“鎮級市”并非行政級別的變化，而是在這些經濟發達的中心鎮基礎上，賦予鎮更多的權力，承擔更多的城市建設職能，促進“小城鎮”向“小城市”的發展。

（三）魯、浙小城鎮建設的經驗

山東和浙江兩省小城鎮建設起步都比較早，對小城鎮都比較重視。雖然發展各具特色，但也擁有很多共同的特點和經驗值得借鑒。

一是高度重視要素保障。資金、土地、人力、制度等要素，是加快小城鎮建設的基本要素，山東、浙江兩地都給予足夠的重視。在資金方面，調整稅收比例、加大信貸力度、安排專項資金、吸引社會資本投資公共建設等。在土地方面，一是撤鄉并鎮，增加小城鎮土地利用指標；二是加強規劃，集約、高效利用土地；三是直接給予額外用地指標。在人力方面，撤鄉并鎮，增加區域人口；改革戶籍制度，吸引外來人口落戶等。在制度方面，積極出臺制度規范，保障小城鎮建設的有序進行。

二是高度重視產業對城鎮發展的支撐作用。經濟實力是被選為小城鎮建設試點的最重要標準之一，山東、浙江均對小城鎮的產業發展給予高度重視。一方面，發揮當地優勢產業，積極做大做強，形成競爭力。另一方面，給予優惠政策，吸引外來資本投資，以及村鎮二三產業向小城鎮集中，形成集約發展優勢。同時，積極發展配套服務業，如物流、商貿等，支撐產業發展等。

三是高度重視城鄉統籌。小城鎮，特別是中心鎮是農村區域中心，是連接城鄉的重要紐帶。山東、浙江小城鎮建設，充分考慮到小城鎮對農村的輻射帶動作用。主要經驗有：加強小城鎮的長遠規劃；改革戶籍制度，實行城鄉戶籍登記管理一體化；改革土地制度，積極促進農村土地流轉；完善社會福利待遇，提高當地農村居民的保障水平；加強城鄉基礎設施建設，提升城鄉基礎設施條件，改善農村面貌；加強城鄉環境保護，改善城鄉人居環境；積極吸引農產品加工業進入小城鎮發展等。

五、小城鎮建設的難題

山東省和浙江省小城鎮建設都取得一定的成績，但也存在一些突出的問題急待解決。山東省最主要的問題是：產業、人口集聚能力不強。筆者在浙江多個“小城鎮培育試點”城鎮調研中發現，浙江最主要的問題是：財權與事權不對等，權力分配、管理體制還有待進一步優化等。實質上，兩地所存在的問題，正是中國小城鎮建設不同發展階段中，最需要解決、同時也是最難以解決的問題。

首先需要明確的是，小城鎮建設，不等于建制鎮建設。即在一段時期內，被重點建設的小城鎮是具有選擇性的，只是一部分建制鎮。中央政府1992年提出的小城鎮建設試點意見中，提到六條基礎性的選擇標準，包括人口、產業、基礎設施、地位等。具體以何種標準選擇，則由各地方政府執行。如廣東省專門制定了《廣東省中心鎮確定標準及辦法》，對選為中心鎮的人口、經濟實力、建成區面積等，具有嚴格的標準；對于每一地區選擇的數量也有嚴格的限制。[17]而其他省份沒有相應成文的規定，很容易導致重點小城鎮（中心鎮）選擇被操作化和擴大化，導致資源的浪費。山東省和浙江省最初選擇的中心鎮基數都非常多，都達到兩百多個。但是，山東省隨后發展過程中，對于中心鎮的選擇數量、選擇對象等不斷在調整。這種選擇的不標準化，導致對小城鎮的投入不持續，不僅造成資源的浪費，也是引起山東省小城鎮建設成效不佳的重要原因之一。

其次，被確定為重點建設的小城鎮后，需要大力吸引產業和人口的集聚。產業集聚與人口集聚是相輔相成、相互促進的關系。首先，經濟建設是小城鎮建設的最重要任務之一，大力發展二三產業，增加該地區的就業機會，能夠吸引小城鎮的人口集聚；而小城鎮的人口集聚，促進地區勞動力增加，對于吸引產業的集聚也具有重要作用。同時，人口的集聚，促進商品市場的發展，進而推動當地經濟的發展。但問題在于，如何才能吸引產業的集聚，如何才能使小城鎮的人口增加？這是小城鎮政府必須面對的難題。從山東小城鎮建設的實踐可以看出，山東小城鎮發展十多年來，一直沒能很好解決產業集聚和人口集聚的問題。例如，1999年規劃在2010年人口達到5萬人的中心鎮有100個，實際上在2010年只有14個。

第三，體制機制一直是困擾小城鎮建設的主要難題。一方面，產業規模的擴大、人口數量的增加，對于小城鎮的建設用地需求量將急劇上升，而中國土地管理制度非常嚴格。小城鎮屬于鄉鎮級別，土地開發利用指標非常少，如何滿足小城鎮發展過程中對土地的需求，是小城鎮面臨的最大難題之一。另一方面，小城鎮建設，需要大量的資金投入。小城鎮的建設資源來源，一部分靠自身的經濟發展，另一部分依靠上級政府的財政補助。問題在于，小城鎮的行政級別低，根據中國稅收原則，鄉鎮稅收收入大部分要上繳上級政府，留給自己發展的資金比例比較小。而上級政府給予的財政補助十分有限，不足以滿足小城鎮建設發展的資金需求。這種財權與事權的嚴重不對等，限制了小城鎮的快速發展。另外，還有一些審批制度、戶籍制度等體制機制的因素，也對小城鎮的建設造成重大影響。

浙江地區的“小城鎮培育試點”城鎮當前就遇到這些難題。雖然，上級政府給予他們很大的支持力度。但是，考核指標也非常高。在他們現有的權力、土地、財政等可支配要素的前提下，達到考核指標非常困難。例如，他們產業發展情況比較好，一般工業總產值都在百億以上；人口集聚程度也比較高，戶籍人口超過5萬，常住人口一般在10萬以上。但產業擴張需要土地，人口膨脹需要住房和社會公共事業支出，這對于鄉鎮政府來說，需要很大的投入。但在他們的權力范圍內，卻很難獲滿足土地的需求，以及龐大建設資金的需求。

六、小城鎮建設的理念

首先，明確小城鎮的定位。中國特色城鎮化道路是大中小城市與小城鎮協調發展，關鍵在于如何“協調”。有學者認為，當前城市發展呈現兩種趨勢：“一是全球城市化和城市全球化，二是城市區域化和區域城市化。”[18]小城鎮很難實現全球化，但一定是區域化的重要組成部分之一。所謂的區域化，實質是指城市群、城市圈的城市空間形態。而一個區域內，有“首位城市”到“邊緣城市”的等級擴散，[19]每一級城市發揮著不同的作用，同時，彼此之間又相互聯系，促進整個區域競爭力的提升。重點建設的小城鎮，在區位、經濟、交通、人口等等條件方面均有較大優勢，是區域內大中小城市與鄉村鏈接的重要紐帶，也是區域內城市體系的重要環節。因此，小城鎮建設的目標，應該著眼于區域內的城市群體系，或者城市圈體系，承接大中城市的產業人口轉移，成為帶動鄉村發展的“邊緣城市（鎮）”。這要求在選取重點發展的小城鎮之時，需要依靠區域城鎮化體系，以及城市群、城市圈發展戰略等發展要求進行選擇。

同時，小城鎮建設，不是簡單的“造城運動”，而需要根據小城鎮的資源稟賦，發展特色小城鎮。當前，中國城市化過程中，城市趨同化現象特別突出，沒有城市特色和文化底蘊。根據小城鎮的特點，一般可以分為城郊型、工業型、旅游型、市場推動型、現代農業型、鎮域特色型等幾種特色城鎮。[20]

其次，小城鎮建設的工作重心在于人。李克強總理指出，“推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。”[21]小城鎮的建設，核心也是要解決“人”的問題。劉易斯的二元經濟結構理論認為，只要農村存在剩余勞動力，農村人口就會向非農化的城市轉移。[22]目前，中國城市化率達到53%左右，還處在加速城市化階段，還有大約2億人口將從農村轉移到城鎮。但是，據學者對于“農民進城鎮意愿的調查”研究發現，農民選擇進城多于進鎮。[23]如何提高小城鎮對人口的吸引力，促進中國城鎮人口的平衡布局，是小城鎮建設的重要內容。

是什么因素吸引人口向城市集中？從人口遷移的最基本動機來看，收入——是農村人口涌入城市的最主要原因。托達羅的“推拉理論”認為，“人口遷移是按城市與農村預期收入而不是實際收入的差別進行的”。[24]人們進入城市，主要因為他們預期城市擁有更多的工作機會，能夠獲得比農業更多的收入。同時，當前影響中國社會人口流動的因素還有教育、醫療、環境等。另外，隨著人們對生活品質的需求不斷提高，環境質量也成為人口遷移的重要因素之一。

因此，小城鎮建設首先得考慮創造更多的工作機會，才有可能吸引人口的集聚。要創造更多的工作機會，需要大力發展非農產業。一方面，小城鎮可以利用區位優勢，承接城市產業轉移；另一方面，積極吸引投資。同時，培育商品市場，發展第三產業等。發展二三產業，關鍵在于加強基礎設施建設，如道路、供水排水、電力、廢棄物處理設施等等，這就涉及到土地、資金等問題。而小城鎮政府最緊缺的就是這些要素，需要上級政府加強體制改革，積極落實“擴權強鎮”政策，給予小城鎮更多的支持。

在現代社會中，產業發展并不一定能引起人口大規模的集聚。因為，收入并不是吸引人口進城的唯一因素。其他如教育、醫療、環境等因素，對于當前人口流動擁有極大影響。特別是孩子教育問題，為“不讓孩子輸在起跑線上”，中國家長都傾向于把孩子送到擁有優秀教育資源的城市中去。同時，小城鎮醫療水平也十分有限，不能滿足人們看病的需求；環境惡化也對人口集聚具有一定影響，一些高水平人才希望能在環境比較好的地區工作。另外，消費也是人們進城的重要原因。城市擁有更多的娛樂、休閑、購物、運動等環境，例如電影院、大型購物廣場、咖啡廳、體育館等，這些在小城鎮一般沒有或者很少俱全。因此，小城鎮建設，需要在這些基礎設施、公共事業等方面加強投入與建設。

另外，提高城鎮化質量，關鍵在于使農民工能享受“同城同待遇”。[25]當前，雖然中國城鎮化率達到53%，但如果去除長期在城鎮務工的農民工以外，只有40%左右，呈現出嚴重的“虛假城市化”現象[26]。小城鎮建設過程中，應該更加注重城鎮化的質量，切實保障長期居住在小城鎮的居民能享受平等的待遇。對此，小城鎮應該作為積極探索破解城鄉二元體制結構的示范，放寬落戶條件，剝離戶籍與待遇的關系，促進中國城鎮化的健康發展。

七、結論

十八屆三中全會提出，要“走中國特色新型城鎮化道路”。[27]“新”在哪里？筆者認為，主要新在城鎮化的質量上。小城鎮的建設，不再是以“攤大餅”式的城市擴張，也不是簡單的“建高樓”。而要根據區域城市體系合理規劃，依據自身資源稟賦，建設社會主義特色小城市。小城鎮建設的重點，是加強具有城市功能的基礎設施建設；核心是積極進行體制機制改革，提高小城鎮居民的生活水平和社會福利待遇；關鍵在于發展經濟。使小城鎮的建設，真正做到與大中小城市的協調發展。

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[12]王媛媛.全國百強鎮山東無一進入 小城鎮發展如何破題[N].新華網-山東頻道,2012,6,6.

[13]參考《山東省人民政府關于開展“百鎮建設示范行動”加快推進小城鎮建設和發展的意見》,山東省人民政府,魯政發〔2012〕22號,2012,6,14.

[14]參考《浙江省人民政府辦公廳關于開展小城市培育試點的通知》,浙江省政府辦公廳，2010,12,21.

[15]參考《浙江省人民政府辦公廳關于印發浙江省強鎮擴權改革指導意見的通知》，浙江省人民政府辦公廳，2014,6,12.

[16]參考《關于省小城市培育試點專項資金管理若干問題的通知》，浙江省財政廳，2010,12,29.

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[27]參考《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過.

The Construction of Small Towns： Practice, Difficulties and Ways

Wang Jian

The construction of small towns is an important section in the process of China’s urbanization, and it also has great significance for the development of rural area.It has gained a lot achievement from several years’ development as well as many problems such as the underdevelopment industry.This article mainly analyzes the development process of small town of Shandong and Zhejiang provinces.It comes to the conclusion that the small towns can develop healthily only through the reform in infrastructure, the institution and the economic systems.

urbanization; small town; central town; town reinforcement through power decentralization

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.04.011

王劍，杭州國際城市學研究中心（杭州研究院）、杭州師范大學城市學研究所、杭州師范大學經濟管理學院研究生，研究方向：城市公共政策。

（責任編輯：盧小文）