城鄉(xiāng)一體化推進動力機制研究
——以內(nèi)蒙古巴林左旗為例

張圣合

（華中農(nóng)業(yè)大學，湖北 武漢 430070）

城鄉(xiāng)一體化推進動力機制研究
——以內(nèi)蒙古巴林左旗為例

張圣合

（華中農(nóng)業(yè)大學，湖北 武漢 430070）

城鄉(xiāng)一體化是人類經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它是伴隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展而呈現(xiàn)的一種城鄉(xiāng)協(xié)同、一體化發(fā)展的現(xiàn)象.長期以來，城市是工業(yè)的集聚地，鄉(xiāng)村是農(nóng)業(yè)的集中區(qū)，由此形成了二元經(jīng)濟結構.消除二元經(jīng)濟結構，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，使二者互惠促進，能夠有效的防止各種社會矛盾的發(fā)生，促進城市農(nóng)村快速、健康、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實現(xiàn)全面小康社會的宏偉目標.本文以內(nèi)蒙古巴林左旗城鄉(xiāng)一體化推進為例,深入分析了其動力機制.探討巴林左旗城鄉(xiāng)一體化推進的發(fā)展模式,對我國的城市化進程,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供有益的參考.

城鄉(xiāng)一體化；動力機制

1 城鄉(xiāng)一體化的研究背景及概念界定

1.1 城鄉(xiāng)一體化的研究背景

綜合國內(nèi)外城鄉(xiāng)關系演變的相關理論，主要有兩種理論既非均衡發(fā)展理論和均衡發(fā)展理論.非均衡發(fā)展理論主要有，“核心一邊緣”理論、“二元結構”理論、增長極理論.均衡理論有霍華德的“田園城市”理論、馬克思主義的城鄉(xiāng)融合理論、城鄉(xiāng)一體化理論等城鄉(xiāng)互動發(fā)展的理論.

眾多研究中，對于城鄉(xiāng)互動發(fā)展的研究大多分散于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合等研究上.馬遠軍等(2006)指出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是在我國社會主義發(fā)展的特定歷史階段，為適應生產(chǎn)力發(fā)展需要而提出的.何慧麗(2002)認為城鄉(xiāng)一體化是在國家大力支持農(nóng)村發(fā)展、廣施惠農(nóng)政策的背景下，農(nóng)村發(fā)揮自我優(yōu)勢，同城市建立競爭合作、互惠共贏的聯(lián)盟關系.范海燕等(2005)指出主觀上，城鄉(xiāng)二者統(tǒng)籌發(fā)展是協(xié)調(diào)和處理新形勢下城鄉(xiāng)關系，解決“三農(nóng)”問題的新思路、新方向.在客觀實際上，使二者達到一種共同發(fā)展、責任共擔、效益共享、相互依賴的新型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展格局.

1.2 城鄉(xiāng)一體化的概念界定

城鄉(xiāng)一體化的概念是我國學者首先提出的一個中國特有的概念，到目前，還沒有形成一個被公眾所接收的定義.社會學和人類學者從其專業(yè)角度出發(fā)，指出城鄉(xiāng)一體化是指城市和鄉(xiāng)村通過一種廣泛的方式，使得各種生產(chǎn)要素的在二者之間相互流動，二者的功能不斷得以完善，從而結束城鄉(xiāng)二者相互分割的局面，促使城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展、相互依存、相互作用，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融為一體的進化過程.規(guī)劃學者認為城鄉(xiāng)一體化是對城市和農(nóng)村的全局統(tǒng)一設計規(guī)劃，從整體利益出發(fā)合理安排城鄉(xiāng)之間相關關聯(lián)產(chǎn)業(yè)的過程.經(jīng)濟學者則認為，為滿足城市的工業(yè)和鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)發(fā)展的相互需要，把城市和鄉(xiāng)村作為一個完整的系統(tǒng)工程，合理統(tǒng)一布局工業(yè)和農(nóng)業(yè)，促使二者形成協(xié)同發(fā)展、分工明確、共同發(fā)展局面的進程.生態(tài)和環(huán)境學者認為城鄉(xiāng)一體化是對農(nóng)村自然生態(tài)和城市發(fā)展環(huán)境的有機結合，二者的有機結合相互促進發(fā)展，最終實現(xiàn)人與自然的和諧健康可持續(xù)發(fā)展的過程.本文采用黃國勝（2010)的觀點，認為城鄉(xiāng)一體化是被定義在某一特定區(qū)域，建立在城鄉(xiāng)有所差別和明確城鄉(xiāng)功能互補的框架上，通過不斷整合謀求城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會、生態(tài)人文全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的過程，促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)二者間流動、聚集、擴散，最終達到城鄉(xiāng)高度協(xié)作共同發(fā)展的目標.

2 巴林左旗城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)狀

2.1 城鄉(xiāng)居民收支方面

巴林左旗位于赤峰市東北部，面積6644平方公里，轄11個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個街道、165個嘎查村，10個社區(qū)居委會，總人口36.8萬.2012年全旗農(nóng)牧民人均純收入6337元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入16633元，城鄉(xiāng)居民收入比例為2.62：1，較2011年擴大了0.11個百分點，較10年來比例最低的2006年擴大了0.37個百分點.城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)29.7%，農(nóng)牧民家庭恩格爾系數(shù)41.1%；農(nóng)牧民消費能力低于城鎮(zhèn)居民，2012年全旗社會消費品零售總額共28.4億元，其中城鎮(zhèn)社會消費品零售總額為20.15億元，農(nóng)村牧區(qū)社會消費品零售總額僅為8.24億元.

2.2 城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展方面

一是農(nóng)村牧區(qū)產(chǎn)業(yè)單一，發(fā)展后勁不足.目前，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構以第一產(chǎn)業(yè)為主，僅有為數(shù)不多的企業(yè)也多從事農(nóng)副產(chǎn)品粗加工，產(chǎn)業(yè)結構單一，缺乏高新技術、深加工等高利潤產(chǎn)業(yè)，發(fā)展空間有限.而城鎮(zhèn)以二、三產(chǎn)業(yè)為主，經(jīng)濟發(fā)展也相對更具潛力.二是農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟規(guī)模小，對生產(chǎn)經(jīng)營要素的吸引力不足.2012年全旗第一產(chǎn)業(yè)增加值總量僅占地區(qū)生產(chǎn)總值的18.7%，占比低于二、三產(chǎn)業(yè)33.4和22.9個百分點.增速低于生產(chǎn)總值8.5個百分點，低于二、三產(chǎn)業(yè)15.5和2.8個百分點，第一產(chǎn)業(yè)增加值無論是總量還是增速，均呈逐年回落趨勢.

2.3 城鄉(xiāng)基礎設施方面

農(nóng)村牧區(qū)居住環(huán)境較差，基本沒有集中供暖片區(qū)，房舍相對破舊；交通不便.目前仍有部分村組沒有通硬化路面，小城鎮(zhèn)道路硬化有待完善；城鄉(xiāng)間、鄉(xiāng)村間人流物流不暢通；消費場所建設落后.農(nóng)村牧區(qū)消費場所服務面狹窄、數(shù)量少、規(guī)模小、層次低，農(nóng)牧民在農(nóng)村地區(qū)進行消費的積極性受到影響.很多農(nóng)牧民受農(nóng)村消費場所水平限制選擇進城購置生產(chǎn)資料和部分生活資料，增加了生產(chǎn)生活成本，制約了農(nóng)牧民生產(chǎn)生活水平的提高.這種消費轉(zhuǎn)移又反作用于農(nóng)村牧區(qū)，制約了農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展.

2.4 城鄉(xiāng)公共服務方面

一是教育服務差距.農(nóng)村牧區(qū)學校資金投入不足，辦學條件落后，校舍陳舊，教學用具老化，基礎設施遠遠落后于城鎮(zhèn)學校.農(nóng)村牧區(qū)學校師資水平與城區(qū)差距較大.作為中心城鎮(zhèn)的林東鎮(zhèn)，中、小學教師第一學歷合格率分別為32.56%、25%，學科教師配套，專科專任；而農(nóng)村中、小學教師第一學歷合格率分別為17.34%、8.1%，學科教師不配套，體育、音樂、美術等學科的專業(yè)教師缺乏.城鎮(zhèn)教師進修交流機會多于農(nóng)村牧區(qū)學校，農(nóng)村牧區(qū)師資向城區(qū)學校流動的現(xiàn)象時有發(fā)生，加劇了城鄉(xiāng)間師資力量的不均衡.二是醫(yī)療服務差距.目前全旗23個農(nóng)村牧區(qū)基層衛(wèi)生所的醫(yī)生為本科學歷的只占總數(shù)的15%，擁有專業(yè)技術中級職稱的只占總數(shù)的12.03%，擁有專業(yè)技術高級職稱的占總數(shù)的1.72%，反映出農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療水平相對較差的現(xiàn)狀.目前，農(nóng)村牧區(qū)衛(wèi)生所的藥物必須符合國家基本藥物制度要求，而城區(qū)醫(yī)院則可以使用基本藥物制度規(guī)定以外的藥物，藥物種類明顯多于農(nóng)村牧區(qū)衛(wèi)生所.

2.5 城鄉(xiāng)社會保障方面

戶口類型依然是影響社會再分配的一個重要因素.農(nóng)村牧區(qū)戶口有權利參加土地和草牧場等生產(chǎn)要素的分配，部分農(nóng)牧民不愿放棄農(nóng)村牧區(qū)戶口.但當農(nóng)牧民進城后，在意外人身賠償、醫(yī)療、教育、政治權利、就業(yè)等方面會受到一定制度層面的限制.當前林東城區(qū)已初步建立起以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等為主體的比較完善且水平較高的社會保障體系，而農(nóng)村牧區(qū)除了目前推行的新農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險之外，其他保障制度尚未全面覆蓋.農(nóng)村現(xiàn)有的社會保障和救助標準仍然很低，與城市相比差距較大.農(nóng)村低保每人2600元/年，城鎮(zhèn)低保每人為4920元/年.

2.6 思想文化方面

一是農(nóng)村牧區(qū)相對城區(qū)缺乏重商傳統(tǒng)，群眾舉辦或參與實業(yè)的意識薄弱，思想觀念相對保守.多數(shù)農(nóng)牧民文化水平較低，缺乏相應職業(yè)技能，難以順利轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，融入工業(yè)文明；二是部分農(nóng)牧民對國家對政府依賴性較強，主觀臆想自己生活水平改善的任務是國家任務，主動改善生活條件的意識不強；三是部分農(nóng)牧民甘于安穩(wěn)，目光相對短淺，不愿承擔風險，不愿嘗試離開土地從事其他行業(yè).這些城鄉(xiāng)間思想認識上的差距最終會轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的城鄉(xiāng)差距，在一定程度上阻礙城鄉(xiāng)一體化進程.

3 巴林左旗推進城鄉(xiāng)一體化動力機制

3.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃布局

一是進一步完善城區(qū)建設規(guī)劃.在注重項目建設連續(xù)性的同時，做到建設與管理并重，將縣城與鎮(zhèn)村作為整體，統(tǒng)一編制基礎設施、城鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口、土地利用、生態(tài)環(huán)境等規(guī)劃，打造田園生態(tài)宜居城市，持續(xù)增強輻射帶動能力.進一步加強老城區(qū)改造.實施好棚戶區(qū)綜合改造、街巷治理等基礎設施有序推進城中村、綜合路網(wǎng)改造，促進新老城區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展.二是抓好小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃.要綜合考慮小城鎮(zhèn)的區(qū)位、資源、人口及經(jīng)濟發(fā)展水平等因素，科學合理的規(guī)劃小城鎮(zhèn)，以獨具地方特色的農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為平臺，建設旅游型、工業(yè)型、農(nóng)業(yè)型、流通型的特色小城鎮(zhèn)，逐步擴大小城鎮(zhèn)的吸引力、凝聚力.破解土地流轉(zhuǎn)、資金投入等瓶頸制約，加快推進小城鎮(zhèn)建設步伐.三是做好新型農(nóng)村牧區(qū)社區(qū)規(guī)劃.要把新型農(nóng)村牧區(qū)社區(qū)作為新農(nóng)村新牧區(qū)建設的關鍵載體和實踐路徑.根據(jù)發(fā)展需要和鎮(zhèn)村實際，適度打破行政區(qū)劃界限，組建分布更加科學的農(nóng)村牧區(qū)社區(qū)，形成新的農(nóng)村牧區(qū)居住模式、服務管理模式.加強對農(nóng)牧民的引導，采取有力措施，激發(fā)農(nóng)村牧區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力.

3.2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎建設

一是構建城鄉(xiāng)一體的新型基礎設施體系.結合新農(nóng)村新牧區(qū)建設，實行城鄉(xiāng)基礎設施統(tǒng)一布局和建設.政府投資建設的基礎設施項目布局，要統(tǒng)籌考慮城區(qū)和農(nóng)村牧區(qū)的實際情況，盡可能把農(nóng)村牧區(qū)包括進來，積極推進城區(qū)供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理向周邊村鎮(zhèn)延伸，形成城鄉(xiāng)一體的新型基礎設施體系.二是繼續(xù)加強城區(qū)基礎設施建設.不斷完成林東城區(qū)城市功能，加強老城區(qū)道路管網(wǎng)、供水供熱和市容市貌等基礎設施建設，盡快完善新城區(qū)各項功能，為進一步增強城區(qū)的承載、服務、集聚和輻射功能奠定堅實基礎.三是推進農(nóng)村牧區(qū)基礎設施建設.結合新農(nóng)村新牧區(qū)建設，按照基礎設施城鎮(zhèn)化、服務設施社區(qū)化的要求，實施以新型農(nóng)村牧區(qū)社區(qū)和中心鎮(zhèn)為重點的農(nóng)村基礎設施提升工程，帶動農(nóng)村客運、商貿(mào)流通、特色旅游等產(chǎn)業(yè)，不斷加快鄉(xiāng)村基礎設施建設進程.堅持農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境資源保護相協(xié)調(diào)，把經(jīng)濟建設和生態(tài)環(huán)境保護建設同步規(guī)劃、同步發(fā)展，努力實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的最佳結合.

3.3 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置

一是盤活土地資源.鼓勵土地向規(guī)模化集中經(jīng)營轉(zhuǎn)變，支持農(nóng)民把土地承包經(jīng)營權作為入股方式進行農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，鼓勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)通過租賃和入股等多種形式參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關機制.要積極開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的土地置換改革，建設用地指標和耕地占補指標平衡，優(yōu)先保障農(nóng)村基礎設施、農(nóng)民安置房等項目，將獲得的土地級差收益全部用到改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件上去.二是強化資金保障.建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，健全“三農(nóng)三牧”投入穩(wěn)定增長機制，增加投入.鼓勵小城鎮(zhèn)土地出讓金凈收益部分返還用于城鎮(zhèn)建設，建立投融資平臺，探索建立市場化、多元化的投融資渠道.加強信貸支持，推進農(nóng)村牧區(qū)金融制度創(chuàng)新.鼓勵支持商業(yè)銀行針對三農(nóng)開展金融活動，鼓勵發(fā)展小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等金融機構，更加完善農(nóng)村信用擔保機制.三是優(yōu)化勞動力資源的配置.進一步加大勞動力的教育培訓引導，提高勞動素質(zhì)和能力，另一方面要做好農(nóng)村大量勞動力向城市流動的組織和管理工作.加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，構建高效、全面的就業(yè)服務體系.鼓勵大中專畢業(yè)生面向基層就業(yè)和創(chuàng)業(yè).扶持大學生“村官”立足農(nóng)村自主創(chuàng)業(yè)，帶動農(nóng)牧民致富.

3.4 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一是加強產(chǎn)業(yè)支撐體系建設.堅持將城市建設與產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌考慮，實現(xiàn)“產(chǎn)城互動”.推進城區(qū)周邊的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的建設，積極引進勞動密集型生產(chǎn)加工企業(yè)，為解決進城農(nóng)牧民就業(yè)提供有力保障.依托資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎優(yōu)勢，培育壯大有色金屬產(chǎn)業(yè)、非金屬產(chǎn)業(yè)、能源化工產(chǎn)業(yè)、農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)和非資源型產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè).二是促進農(nóng)村牧區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展.大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，加大對各級農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)的扶持力度，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提高加工精度和深度，加快新產(chǎn)品研制開發(fā)，不斷增強典型示范的輻射帶動作用.鼓勵發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的步伐.整合農(nóng)牧業(yè)項目資源，簡化農(nóng)村商貿(mào)流通市場、鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游景區(qū)的審批手續(xù)和辦事程序，規(guī)范農(nóng)村市場、鄉(xiāng)鎮(zhèn)景區(qū)內(nèi)部管理，努力創(chuàng)造良好的農(nóng)村市場、景區(qū)經(jīng)營環(huán)境.增強開發(fā)創(chuàng)新能力.廣泛開展與大專院校和科研院所的聯(lián)合與協(xié)作，走產(chǎn)學研聯(lián)合的路子，加強科技攻關和新產(chǎn)品開發(fā).加快人才開發(fā)和培養(yǎng).采取多種形式和渠道，面向社會廣泛吸納各類專業(yè)人才到農(nóng)村牧區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)建功立業(yè)；充分利用現(xiàn)有的教育培訓網(wǎng)絡，廣泛采用多種形式，開展農(nóng)牧民教育和培訓，全面提高農(nóng)牧民素質(zhì).三是加強農(nóng)畜產(chǎn)品營銷市場體系建設力度.建立物流集散中心，輻射轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成全覆蓋的物流配送體系格局.積極發(fā)展中介組織，推進農(nóng)民專業(yè)合作社，提高農(nóng)業(yè)的組織化、規(guī)范化程度.還要進一步加強農(nóng)牧業(yè)科技推廣，強化農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營與管理隊伍建設，搞好新品種、新技術、新設備、帶頭人才的推廣引進，從而促進農(nóng)牧業(yè)增產(chǎn)增效、農(nóng)牧民增產(chǎn)增收.

3.5 統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)社會事業(yè)

一是統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)公共事業(yè).統(tǒng)籌發(fā)展垃圾和污水收集處理為重點的城鄉(xiāng)環(huán)境保護公益事業(yè)，以社會保障服務和家政服務為重點的城鄉(xiāng)社區(qū)服務事業(yè)，以道路交通和供水供電為重點的市政公用事業(yè)，統(tǒng)籌發(fā)展以傳播現(xiàn)代科學技術的城鄉(xiāng)科技普及事業(yè)，以建設新型農(nóng)村牧區(qū)衛(wèi)生服務體系為重點的城鄉(xiāng)基礎衛(wèi)生事業(yè)，以推進素質(zhì)教育特別是農(nóng)村牧區(qū)教育為重點的城鄉(xiāng)基礎教育事業(yè)，以農(nóng)村牧區(qū)民間文化精品、優(yōu)秀文化產(chǎn)品下鄉(xiāng)進城為重點的城鄉(xiāng)全民文化事業(yè).二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障.著力破除農(nóng)牧民進城的各種制約瓶頸和障礙因素，加快推進人口城鎮(zhèn)化進程.深化戶籍制度改革，放開農(nóng)牧民和外來人口進城的各項條件.探索通過農(nóng)牧民宅基地置換住房補貼、向進城就業(yè)人員提供公租房等方式，解決轉(zhuǎn)移進城人口住房問題.實行平等的市民待遇政策，使進城定居的農(nóng)牧民平等地享有各項市民權利.保留進城農(nóng)牧民基于土地草牧場承包經(jīng)營權的各項權利長期不變.同時，引導外出務工農(nóng)牧民有序向城區(qū)回流.實施城鄉(xiāng)就業(yè)市場、就業(yè)機構、就業(yè)培訓、就業(yè)登記的“四個一體化”.加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場.堅持非農(nóng)就業(yè)和產(chǎn)業(yè)內(nèi)就業(yè)“兩輪驅(qū)動”，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失業(yè)預警機制.三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)財政投入.從根本上改變城區(qū)社會事業(yè)政府投入為主而農(nóng)村牧區(qū)社會事業(yè)農(nóng)民投入為主的現(xiàn)狀，改革城鄉(xiāng)社會事業(yè)投入的二元分割體制，逐步構建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)投入，以政府財政投入為主體、社會公益投入為輔的新體制.整合各項扶助資金和扶助政策，逐步構建城鄉(xiāng)社會事業(yè)社會化投入政府資助的新體制.城鄉(xiāng)社會事業(yè)政府財政投入和社會公益投入要做到專款專用，不斷構建公平、公正、公開的有效監(jiān)管、審計、使用、聽證公決體制.

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1673-260X（2014）03-0057-03