淺論住房公積金管理的法律缺欠及完善的對策

李林蔚

（赤峰市住房公積金管理中心，內蒙古 赤峰 024000）

淺論住房公積金管理的法律缺欠及完善的對策

李林蔚

（赤峰市住房公積金管理中心，內蒙古 赤峰 024000）

住房公積金制度的深化，必須從法律角度上得到明確與落實，解決住房公積金管理過程中的問題，最重要、最有效的是加強住房公積金的法制建設，運用法律手段，規范促進住房公積金事業沿著法制軌道健康有序發展.

住房公積金；法律缺欠；完善；對策

住房公積金制度在全國城鎮普遍建立和迅速發展，已經成為備受社會各界關注的一項新的保障制度和民生制度，為支持住房消費，改善職工居住條件，推動經濟和社會發展起到了積極促進作用.新的形勢下，為保障住房公積金事業健康有序發展，當務之急是進一步加強住房公積金的法制建設.盡管住房公積金法制體系建設在逐步完善，但離實際工作的需要還有一定的差距，造成了住房公積金管理上的法律缺欠，這種法律缺欠主要表現在兩個方面：一是立法，二是執法.由于立法上的不健全，不完善，造成了執法上的缺欠和困難.

1 立法方面存在的問題

1.1 層級效力.《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》）是國務院發布實施的，法律層級是行政法規，是部門法的下一個層級，離住房公積金管理的實際需要，在層級效力上還有一定的差距.

1.2 內容上.包括體制上的設立、財政列支及不到位的處罰問題、住房公積金管理中心的執法手段、個人對單位不繳住房公積金是否可以直接起訴等方面規定的不具體，需要在內容上進一步完善.

1.3 《條例》與規范性文件的沖突.繳存比例的確定、住房公

積金支取的程序和條件等.

2 執法方面存在的問題

住房公積金管理中心法律地位的限定，造成了執法實踐中的無力.《條例》雖然賦予了住房公積金管理中心部分行政職能和行政處罰權，但由于規定的過于原則和執法手段上的先天不足以及認識上的偏差，實踐中住房公積金管理中心感到執法無力.主要表現在以下兩個方面：

2.1 對用人單位不為職工設立住房公積金賬戶、不繳或者欠繳住房公積金的違法行為，住房公積金管理中心作出的“責令限期辦理”、“責令限期繳存”的行政處罰決定，無法操作和落實.《條例》中規定了住房公積金管理中心有行政處罰權，由于《條例》沒有規定住房公積金管理中心具有勞動和社會保障部門那樣的查閱用人單位的用工情況和工資、財務賬冊等相關資料的行政執法檢查權，在單位不配合、不協助或者拒絕提供有關憑證的情況下，住房公積金管理中心無法確切知道用人單位應當為多少職工，按照什么標準設立賬戶，應當繳納多少住房公積金.因此，住房公積金管理中心作出的“責令限期辦理”、“責令限期繳存”的行政處罰決定，由于缺乏具體的執行內容（金額），在申請人民法院強制執行時，人民法院往往以“執行標的缺乏可執行性”的理由不予受理.另外，用人單位對住房公積金管理中心作出的“責令限期繳存”的行政處罰決定，可以申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟，由于住房公積金管理中心對作為行政處罰所依據的數字不能保證其真實與合法，在復議或者訴訟中可能會導致住房公積金管理中心的敗訴.

2.2 住房公積金管理中心對用人單位作出行政罰款處罰后，用人單位仍不改正的行為是否還能夠給予處罰，認識上存在著差異.這個問題實際上是對行政處罰法的“一事不再罰”原則的理解和認識.行政處罰法第二十四條規定，“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”.這就是行政處罰法的“一事不再罰”原則的具體規定.以上，因而導致住房公積金管理中心的行政執法成本加大，行政執法和行政處罰無法落到實處.

2.3 產生住房公積金管理中心執法不力的主要原因是：

一是住房公積金管理中心執法資格有待進一步落實

1999 年國務院頒布了《條例》，并于2002年進行了修改，明確賦予住房公積金管理中心行政處罰的權利，但住房公積金管理中心的行政執法資格沒有具體落實，同時本身又無直接強制執行權，作出的行政處罰決定必須申請法院強制執行.由于法院對住房公積金的強制執行以前從來沒有實踐過，缺乏依照程序和必要經驗，強制執行難以真正啟動，所以如何在現實中具體落實住房公積金管理中心的執法資格，有待于進一步努力去完善.

二是住房公積金管理中心自身執法能力缺失，主動執法不夠.

首先，住房公積金管理中心執法的權威性不強，《條例》明確規定，住房公積金管理中心是不以營利為目的的獨立的事業單位.因此，盡管住房公積金管理中心依照行政法規的授權取得了行政執法的權利，但事業單位的性質決定了其不像行政機關那樣具有執法主體權威性，相比司法機關，差距就更大了.其次，住房公積金管理中心自身執法機構和人員配備空缺比較普遍，致使不能主動行使執法權.根據《行政處罰法》和相關法規的規定，住房公積金管理中心要作出行政處理、處罰的決定，必須在遵循法定程序的前提下，對案件進行調查取證.這就給住房公積金管理中心的機構和人員的配備提出了要求.一方面，要設立專門的執行機構和執法人員；另一方面，這些執法人員應熟練掌握法律知識，具備良好的素質，能嚴格做到依法行政.這種機構和人員的配置，在全國很多住房公積金管理中心幾乎是不具備的.另外，住房公積金管理中心主動執法不夠.

三是行政干預嚴重，導致住房公積金管理中心行政執法困難

隨著住房公積金歸集資金的逐年增加，行政干預住房公積金使用的現象時有發生.如有些地區違規挪用住房公積金用于非住房建設、用于發放職工工資等.而住房公積金管理中心是事業單位，不是政府法定職能部門，加上住房公積金管理中心級別低，授權行政執法難以到位.據了解有的地方出現挪用、擠占住房公積金現象，多與有關上級機關的行政行為有關.因此，住房公積金管理中心要依法履行執法又談何容易.

3 完善法律缺欠的對策

3.1 加快《住房公積金管理法》立法的步伐，在內容上進行充實完善，做到有法可依

3.2 加強住房公積金管理行政執法.通過對住房公積金行政執法的現狀和存在困難的分析，無論是從自身的職責和維護職工合法權益，還是從對已發生的侵權事實，實施住房公積金的行政執法是住房公積金管理中心當前急需開展和今后的一項重要工作.然而，執法是一項非常嚴肅的工作，住房公積金管理中心今后如何開展行政執法，在行政執法中又如何依法行政，應做好以下幾項工作：

（1）以貫徹《條例》為契機，采取多種形式，深入開展住房公積金的政策法規教育.

一是通過各種新聞媒體進行多種形式的強力宣傳，主動與有關部門配合，深入基層單位，結合實際，開展《條例》等政策法規的宣傳教育，尤其要有針對性的辦一些專題培訓班，使有關政策深入到千家萬戶，以提高有關領導和全體職工的認識，使廣大職工了解住房公積金與自己的密切關系，深刻認識住房公積金非搞不可，不搞就是損害職工利益，從而促使職工由不了解到了解，由抵觸到支持，甚至自發的要求單位維護自己的權益，繳交公積金.

二是住房公積金管理中心自身在思想上要高度重視.應該認識到《條例》是行政法規，具有強制性，可使住房公積金管理法制化、規范化、制度化.明確加強行政執法不僅關系到法律法規的統一貫徹執行、法制的權威不可侵犯性，還關系到職工正當利益的保護.單位不繳存住房公積金的理由在單位看來可能的確“事出有因”，但從住房公積金管理中心的角度看，職工的利益已受到損害.因此，加強行政執法，不僅可以保證住房公積金的高覆蓋率、高歸集量，充分發揮規模資金效應，還可以體現住房公積金的重要地位，加強單位和職工對住房公積金的正確認識.

（2）嚴密法律程序，提高住房公積金管理中心的執法能力

首先，要落實住房公積金管理中心的執法資格.一個單位能否開展行政執法工作，首先，要看這個單位有沒有執法的主體資格，不具備執法資格的部門是無權開展行政執法工作的，所以住房公積金管理中心要盡快向政府申報確認行政執法權，通過新聞媒體發布公告，以示社會.其次，在住房公積金管理中心設立執法機構，配備執法人員.設立專門的稽查部門，選配合適的工作人員，專門負責住房公積金的監督檢查和行政執法工作.其三，加強住房公積金管理中心執法人員的培訓，提高他們的執法能力和執法水平.

3.3 采取多種形式，加大執法力度

首先，住房公積金管理中心要嚴格按照《條例》第六章“罰則”的規定，做到秉公執法，對不辦理、逾期不繳住房公積金的單位，按照《條例》規定嚴格查處，給予罰款或行政處分，情節嚴重的可以申請人民法院強制執行，直至追究刑事責任.這既是維護職工合法權益的有力保護，也是維護職工合法權益的有力保證.其次，要建立單位、職工繳存住房公積金檔案，制定稽查計劃，有針對性的開展住房公積金行政執法工作.第三，對嚴重違反《條例》逾期仍不繳存公積金的單位，需向人民法院申請強制執行的，住房公積金管理中心的執法人員須主動做好各項配合工作.第四，對嚴重違反《條例》規定的行為，住房公積金管理中心要堅持原則，嚴肅查處，該受處罰的，不管是誰，一律受懲罰，不允許有任何人違了法又可以逍遙于法律制裁之外.堅決貫徹執法必嚴、違法必究的執法基本要求.同時通過電視、報紙等新聞媒體給予曝光，從而讓《條例》更加深入人心，突出《條例》的權威性，督促單位及職工履行其義務.

3.4 規范執法工作，完善執法程序

依法行政不僅要求行政職權的行使符合實體法的規定，還要求遵循法定的程序.從一定程度上將程序合法與程序公正居于一種更重要的地位.

第一要明確工作人員的執法身份.按有關法律規定，行政人員執法必須是二人或二人以上，并持證上崗.即開展案件調查前，先向當事單位出示個人行政執法證.

第二要制作統一規范的法律文書.法律文書，既是辦案程序中每個階段的工作需要，又是記載整個案件的重要文書資料.在住房公積金行政執法工作中，應盡快制作統一規范的法律文書，以適應當前工作的需要.

F293.3

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1673-260X（2014）03-0070-02